Uzasadnienie
Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia 31 grudnia 2019 r. nr [...] 2019 - po ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia 27 maja 2019 r. - odmówił G. P. (dalej również jako "strona", "wnioskodawca" albo "skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką H. P..
Na wstępie uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie rodzicom lub opiekunom dzieci z niepełnosprawnością powstałą do 18 roku życia lub do 25 roku życia w przypadku, gdy dziecko było w trakcie nauki. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 27 października 2010 r. matka wnioskodawcy - H. P. jest osobą niepełnosprawną, której znaczny stopień niepełnosprawności został ustalony od 1994 r., a zatem w 60 roku życia.
Dodatkowo w związku z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], które decyzją z dnia 24 września 2019 r. nr [...] przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, w dniu 18 października 2019 r. przeprowadzono w sprawie wywiad środowiskowy w celu ustalenia, czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia lub nie podejmował zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W oparciu o ustalenia wywiadu w uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca nie mieszka z matką, lecz prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz żoną oraz dwoma córkami pod adresem [...] w K.. Opiekę nad matką wnioskodawca sprawuje zaś dojeżdżając do miejsca jej zamieszkania przy ul. [...] w K.. Organ wskazał, że G. P. przygotowuje matce posiłki, dojeżdża z nią na konsultacje lekarskie oraz pomaga w wykonywaniu czynności higienicznych. Wnioskodawca od 2015 r. nie pracuje ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki – wcześniej prowadził własną działalność gospodarczą.
W uzasadnieniu wskazano także na złożone w dniu 18 października 2018 r. na stosownym formularzu oświadczenie wnioskodawcy, że "nie pozostaje on w stosunku pracy i nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ zajmuje się i posiada konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną w związku z tym, że dokonał wyboru, który spowodowany był koniecznością opieki nad matką H. P. wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego". W dokumencie tym wnioskodawca oświadczył ponadto, że "nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego lub świadczenia pielęgnacyjnego oraz, że osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim. W uzasadnieniu wskazano następnie, że w dniu 6 listopada 2019 r. G. P. oświadczył, że w okresie od 13 maja 2015 r. do 5 maja 2016 r. pracował na umowę agencyjną, natomiast od 6 maja 2016 r. pozostawał bez zatrudnienia. W tym czasie sprawował faktyczną opiekę zarówno nad matką jak i ojcem, który zmarł 10 września 2019 r. Ustalenia stanu faktycznego sprawy organ zakończył wskazaniem, że G. P. od dnia 6 maja 2016 r. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i od tego czasu nie były odprowadzane żadne składki do ZUS.
Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że 6 października 2019 r. ponownie rozpatrzył wniosek strony i ustalił, że G. P. nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., powoływanej dalej w skrócie jako "u.ś.r".). W dalszej części uzasadnienia przytoczono pełną treść art. 17 u.ś.r. podkreślając w niej ust. 1b ("świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia") oraz ust. 5 pkt 1 lit. b ("świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opieką ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów").
Następnie wskazano, że w toku postępowania organ ustalił, że strona ma ustanowionego pełnomocnika w osobie adwokata oraz, że do akt sprawy zostały dołączone dokumenty: "kopia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2018r. I OSK 82/18 - uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do zasiłku dla opiekuna".
Końcowo organ przytroczył treść art. 24 ust. 1 i 2 u.ś.r. dotyczące czasu na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych oraz wskazał, że biorąc po uwagę niniejsze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy – wydanie decyzji jest uzasadnione.
G. P. odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] podnosząc, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oparciu o przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany za niekonstytucyjny, to jest bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13.
W odwołaniu podniesiono ponadto zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że pobieranie przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi w omawianej sprawie negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poprzez nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniana ma prawo wyboru jednego z tych świadczeń. W tym zakresie podkreślono, że z treści oświadczenia złożonego przez G. P. wynika jednoznaczna wola wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oczywistym jest bowiem, że odwołujący się korzystał z tej ostatniej formy wsparcia tylko dlatego, że dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiały mu skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną przez stronę decyzję organu pierwszej instancji.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a") oraz art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W uzasadnieniu organ przytoczył pełną treść art. 17 u.ś.r. oraz przedstawił ustalenia organu pierwszej instancji poczynione na podstawie poszczególnych środków dowodowych. W tym zakresie wskazano, że w oparciu o orzeczenie z dnia 27 stycznia 2010 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. H. P. (ur. 1934 r.) została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1994 r. Niepełnosprawność istnieje od 60 roku życia.
Odnosząc się do środka dowodowego w postaci wywiadu środowiskowego wskazano natomiast, że jak ustalił organ pierwszej instancji G. P. "prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną G. i dwójką dzieci lat 21 i 18. Sprawuje opiekę na swoją matką lat 85, która jest osobą niepełnosprawną z stopniu znacznym na stałe. Pani H. choruje na zakażenie układu moczowego, guz pęcherza moczowego, przewlekłą chorobę nerek, nadciśnienie tętnicze, uchyłki jelita grubego, niedokrwistość, chorobę zwyrodnienia kręgosłupa, miażdżycę [...] jest pod opieką nefrologa, urologa, kardiologa i okulisty. H. P. zamieszkuje w K. przy ul. [...] i jest wdową od roku. Z uwagi na zły stan zdrowia, problemy z widzeniem, w funkcjonowaniu pomaga jej syn Pan G., który przyjeżdża do matki z rana, podaje leki, przygotowuje śniadanie, pali w piecu, po obiedzie przywozi posiłek, który przygotowuje żona Pana G.. Jak informuje Pan G. matka nie wychodzi nigdzie sama, wszędzie w jego towarzystwie na konsultacje lekarskie.
Wszystkie czynności porządkowe w domu sprawuje syn z córkami. Jeżeli stan zdrowia matki jest zły, syn zostaje u matki na noc. W czerwcu 2019 r. [...] z uwagi na zły stan matki był u matki 24 godziny na dobę. Od 2015 r. [...] nie pracuje, wcześniej prowadził swoją działalność handlową, którą zamknął z uwagi na pogarszający się stan zdrowia rodziców".
Dalej wskazano, że w tym stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia wskazując na art. 17 ust. 1 b ustawy u.ś.r., to jest z uwagi na niespełnienie przesłanki czasu powstania niepełnosprawności.
Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) organ odwoławczy podkreślił, że Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Orzeczenie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b, nie oznacza jednak zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] całkowitego usunięcia z ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy jednak wyłącznie do ustawodawcy.
W uzasadnieniu zwrócono jednak uwagę, że kluczową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub niepodejmowanie pracy spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
W ocenie organu odwoławczego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że niepodejmowanie przez G. P. zatrudnienia nie jest bezpośrednio związane z koniecznością opieki nad matką. Wnioskodawca nie mieszka bowiem z matką, a jedynie dojeżdża do niej dwa razy dziennie dowożąc między innymi posiłki. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego G. P. miałby możliwość podjęcia pracy choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy i jednocześnie w dalszym ciągu mógłby sprawować opiekę nad matką.
Następnie nadmieniono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję także z uwagi na fakt, że niepełnosprawność matki wnioskodawcy istnieje od 60 roku życia i tym samym nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia wskazana w art. 17 ust. 1 b ustawy u.ś.r.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. organ odwoławczy przyznał, że skarżący oczywiście może otrzymywać tylko jedno świadczenie, przy czym fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wyłącza możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Dla zagwarantowania stronie możliwości dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 cyt. ustawy, nie zachodzi zatem konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie stronie przyznane.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. P. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji podnosząc zarzuty naruszenia prawa obejmujące:
- 1) naruszenie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. przez nieuwzględnienie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego doszło do uznania niekonstytucyjności wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności;
- 2) naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia), a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną;
- 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W zakresie dotyczycącym naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. skarżący w całości podtrzymał dotychczasową argumentację zaprezentowaną wcześniej w odwołaniu, wskazującą na niedopuszczalność odmowy przyznania świadczenia w oparciu o niespełnienie kryterium czasu powstania niepełnosprawności. Rozwijając poniesione w skardze kolejne dwa zarzuty naruszenia prawa skarżący podkreślił natomiast, że sam fakt, że opieka nad osobą niepełnosprawną nie jest sprawowana stale przez 24 godziny na dobę automatycznie nie wyłącza możliwości przyznania opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powinien bowiem ustalić jakiej opieki wymaga osoba niepełnosprawna i dojść do wniosku, że wymaga ona stałej i długotrwałej opieki w związku ze schorzeniami, na które cierpi i które rozwinęły się jeszcze przed wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności.
Co więcej, organ sam wskazał, ze zdarzały się sytuacje, kiedy skarżący musiał sprawować opiekę nad matką przez 24 godziny na dobę. Jednocześnie stan zdrowia H. P. może w każdej chwili ulec pogorszeniu, co spowoduje, że skarżący znów zamieszka z matką. Okoliczność, że w tej chwili skarżący nie zamieszkuje wraz z matką nie powinna mieć zatem kluczowego znaczenia dla ustalenia związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że podniesione w skardze zarzuty stanowią powtórzenie argumentów odwołania. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło jednak na tym etapie, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego było bezpośrednio związane z koniecznością opieki nad matką. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynikało także, że skarżący sprawuje stałą i faktyczną opiekę nad matką z uwagi na jej liczne choroby i ciężki stan zdrowia. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z uwagi na fakt, że niepełnosprawność H. P. istnieje od 60 roku życia i tym samym nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity:: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W przedmiotowej sprawie jest istotne, że organ pierwszej instancji i organ odwoławczy odnosząc się do ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazały w istocie takich samych podstaw prawnych, warunkujących w ich ocenie w realiach omawianej sprawy konieczność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jako powód odmowy przyznania świadczenia organ pierwszej instancji wskazał bowiem wprost niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy dotyczącej czasu powstania niepełnosprawności. Z treści decyzji organu pierwszej instancji nie sposób natomiast wywodzić, aby zawierała ona jakiekolwiek uzasadnienie faktyczne, czy prawne w zakresie odnoszącym się do niewystąpienia w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy. Dostrzec należy, że organ pierwszej instancji został zobowiązany do powtórnego rozpoznania sprawy, w tym do uzupełnienia materiału dowodowego właśnie w celu ustalenia, czy sprawowana przez skarżącego nad matką opieka rzeczywiście wykluczała możliwość podjęcia przez niego jakiejkolwiek pracy. Materiał dowodowy został uzupełniony we wskazanym zakresie. Organ pierwszej instancji nie sformułował jednak na tej podstawie żadnych wniosków. Samo przytoczenie przez organ pierwszej instancji ustaleń wywiadu środowiskowego obok treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., nastąpiło w przedmiotowej sprawie bez poczynienia przez organ pierwszej instancji wyraźnej konkluzji, czy stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia, czy też nie hipotezę wskazanej normy prawnej. Wbrew zarzutom odwołania podstawą odmowy przyznania świadczenia przez organ pierwszej instancji nie był również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b cyt. ustawy.
Już z powyższych przyczyn wskazanie przez organ odwoławczy, że utrzymuje on w mocy decyzję organu pierwszej instancji zdaniem Sądu istotnie narusza nie tylko art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ale także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.
Jako kluczowy powód odmowy przyznania świadczenia organ odwoławczy wskazał bowiem na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącego, a sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dopiero po wskazaniu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy, o tym, że skarżący mógłby podjąć pracę w niepełnym wymiarze pracy, organ odwoławczy zaznaczył, że utrzymuje on w mocy zaskarżoną decyzję także z uwagi na to, że niepełnosprawność matki skarżącego istnieje dopiero od 60 roku jej życia.
W ocenie Sądu tego rodzaju niespójność pomiędzy rozstrzygnięciami organów, co do ich rzeczywistej podstawy prawnej, narusza także w istotny sposób zasadę zaufania z art. 8 k.p.a., nakazującą organom prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy. Tego rodzaju zaufania nie buduje także brak spójności stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] co do wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Na etapie odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odmiennie od stanowiska jakie zajęło uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazało bowiem, że rzeczywistym powodem odmowy przyznania świadczenia musi być w analizowanej sprawie wyłącznie brak spełniania przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotyczący czasu powstania niepełnosprawności. Na etapie odpowiedzi na skargę organ wyraził pogląd, że pomimo, iż skarżący nie mieszka stale z matką, niepodejmowanie przez niego zatrudnienia było bezpośrednio związane z koniecznością zapewnienia jej stałej i długotrwałej opieki.
Na wstępie niniejszego uzasadnienia Sąd zatem celowo, szczegółowo przestawił sposób, w jaki formalnie zostały skonstruowane uzasadnienia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W ocenie Sądu najlepiej uwypukla to bowiem braki i niespójności obu tych rozstrzygnięć w zakresie koniecznych elementów, jakie stosowanie do art. 107 k.p.a. powinna zawierać prawidłowo sporządzona decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe spór pomiędzy skarżącym a organami obu instancji dotyczy zatem w istocie tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 25 w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że skarżący nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ ze wskazanego orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność jego matki powstała w okresach jej życia wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy u ś.r. Zapatrywanie co do niespełnienia warunku z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy zostało podzielone przez organ odwoławczy, który wskazał że niepełnosprawność matki skarżącego powstała w 60 roku jej życia.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).
Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).
Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.
Zauważyć także należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
W uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w cytowanym wyroku, fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w Gdańsku z 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17).
Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (np. wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14, wyrok WSA w Białymstoku z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15).
Podsumowując, organy obu instancji wadliwie przyjęły, że skarżący nie może uzyskać świadczenia ze względu na to, że niepełnosprawność jego matki powstała po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Za niezasadne Sąd uznał ponadto wyrażone w decyzji organu odwoławczego stanowisko w kwestii niespełnienia przez skarżącego określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wskazano wyżej organ pierwszej instancji w ogóle nie dokonał ustaleń w tym zakresie, pomimo pozyskania wystarczającego dla tego celu materiału dowodowego. Zdaniem organu pierwszej instancji jedynym powodem odmowy przyznania świadczenia było bowiem tylko niewypełnienie przesłanki z art 17 ust. 1b cyt. ustawy dotyczącej czasu powstania niepełnosprawności
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził natomiast, że odrębną i jednocześnie kluczową kwestią przesądzającą o konieczności odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie przez skarżącego wymogów wynikających z art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] skoro skarżący nie mieszka z matką, a jedynie dojeżdża do niej dwa razy dziennie przywożąc jej posiłki, to miałby możliwość podjęcia pracy, choćby w niepełnym wymiarze czasu.
Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni zgadza się z tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu analizowanego przepisu, musi być to opieka stała i długoterminowa. Związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być przy tym bezpośredni i ścisły.
W ocenie Sądu nie można uznać za zasadne twierdzenia Kolegium, że opieka sprawowana przez skarżącego nad matką ma w istocie charakter wyłącznie doraźny z tego względu, że skarżący nie zamieszkuje z matką (i tym samym, nie jest pozbawiony możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Konieczność sprawowania codziennej opieki nad H. P. wynika zarówno z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, jak i zgromadzonej dokumentacji medycznej, z której wynika, że matka skarżącego jako urodzona w 1934 r. jest osobą w podeszłym wieku, cierpiącą na wiele poważnych schorzeń, niedowidzącą i wymagającą stałej pomocy drugiej osoby, jako trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący wykonywał codziennie wiele czynności opiekuńczych względem swojej matki – przygotowywał śniadania i przywoził posiłki, podawał lekarstwa, palił w piecu, pomagał przy zabiegach higienicznych, sprzątał mieszkanie, towarzyszył też mamie podczas wszystkich wyjść z domu.
Był zatem ze swoją matką stale i towarzyszył jej na co dzień. Jeżeli zaś wymagała tego sytuacja zostawał także w mieszkaniu matki na noc. Zdaniem Sądu nie powinno zatem budzić wątpliwości, że była to opieka stała i bezpośrednia. Jednocześnie art. 17 ust. 1 u.ś.r. niewątpliwie nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie i przez całą dobę (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r.; sygn. akt I OSK 3946/18).
Tym samym, okoliczność, że skarżący nie zawsze zostaje u matki na noc, a jedynie wtedy gdy stan jej zdrowia się pogarsza, nie oznacza, że opieka ta nie ma stałego charakteru i nie odnosi się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby niepełnosprawnej pozostającej pod opieką skarżącego. Ponadto należy zauważyć, że skarżący i jego matka choć nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, to zamieszkują blisko siebie, w obrębie tej samej miejscowości. Odległość nie stanowi więc w tym przypadku realnej przeszkody w sprawowaniu codziennej, stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.
Sąd podziela jednocześnie stanowisko skarżącego, że o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a niepodejmowaniem pracy nie przesądza automatycznie tylko to czy, jest to opieka całodobowa, ale to jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią schorzeń. Powyższe ustalenia w przedmiotowej sprawie w wyczerpujący sposób można było poczynić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, obejmującego wniosek oraz dołączoną do niego dokumentację medyczną, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz wywiad środowiskowy.
Reasumując, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę okoliczność, że sprawowana nad osobą niepełnosprawną opieka nie jest całodobowa sama w sobie nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podobnie jak okoliczność niezamieszkiwania opiekuna z osobą niepełnosprawną. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był jednocześnie wystarczający dla dokonania oceny, czy pomimo tego, że skarżący nie mieszka z matką opiekuje się nią w sposób, który uprawnia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę przyznało to również ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...].
Niezależnie od zmiany stanowiska w tym zakresie przez Kolegium, oceniając zgodność z prawem przeprowadzonego postępowania administracyjnego, nie można przeoczyć, że przesłanka nieistnienia związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad matką, nie stanowiła podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ pierwszej instancji. Nie można zatem uznać, aby w tym zakresie sprawa została rzeczywiście dwukrotnie rozpoznana, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Okoliczność ta przełożyła się bezpośrednio na brak możliwości odniesienia się przez skarżącego w odwołaniu do kwestii dotyczących zakresu sprawowanej nad matką opieki, jej stanu zdrowia oraz związku skutkowo-przyczynowego. Zarzuty w tym zakresie skarżący mógł podnieść zatem dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. To że zostały one na tym etapie uznane przez Kolegium za uzasadnione, nie wpłynęło jednak na dokonanie przez organ autokontroli wydanego rozstrzygnięcia.
Po drugie, dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pierwotnie odmienna ocena tej kwestii nie znajduje oparcia w materiale dowodowym jaki został w sprawie zgromadzony i nie może być uznana za prawidłową.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Organ odwoławczy nie dokonał rozważenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wszystkich wynikających z niego okoliczności faktycznych w ich wzajemnym powiązaniu i całokształcie. Przede wszystkim nie wskazano, z jakich względów odmówiono wiarygodności ustaleniom wywiadu środowiskowego, to jest w zakresie pozwalającym na ustalenie, że skarżący sprawuje nad swoją matką rzeczywistą, stałą i adekwatną do stopnia jej niepełnosprawności opiekę. Organ odwoławczy dokonał jednocześnie błędnej oceny innych przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów, a przede wszystkim nie skonfrontował tych dokumentów z treścią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności H. P. Zdaniem Sądu zgromadzone w postępowaniu dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że matka skarżącego potrzebuje w opisanym wyżej zakresie codziennej stałej opieki. Okoliczność, że matka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby, została zaś potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ - Powiatowy Zespół do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w K.., który w orzeczeniu z dnia 27 października 2010 r. zaliczył H. P. do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 3 pkt. 21 lit. a) u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1b u.ś.r. i art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku).
O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Wyrok został wydany w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do poczynienia w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustaleń istotnych dla ostatecznego stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).
W przypadku uznania, że skarżący spełnia przesłankę pozytywną określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ pierwszej instancji uwzględni przedstawione stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP, a także okoliczność, że skarżący wyraził wolę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, co wyłącza możliwość odmowy przyznania tego świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b cyt. ustawy
Mając na uwadze powyższe Sąd zaznacza końcowo, że przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pozostaje zatem sprawą otwartą i zostanie rozstrzygnięte w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdzie organy zastosują się do wskazanej powyżej przez Sąd wykładni prawa materialnego w postaci art. 17 u.ś.r., jak też w prawidłowy sposób przeprowadzą postępowanie dowodowe. Organy winny mieć przy tym na względzie, że będą rozpoznawać wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia już po raz trzeci. Ważne zatem pozostaje, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko szczególnie, że skarżący oczekuje na rozpoznanie swojego wniosku od maja 2019 r., w sprawie został zebrany wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy oraz brak jest wątpliwości, że poprzez złożony wniosek G. P. dokonał wyboru korzystniejszego świadczenia w oparciu o art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).