Uzasadnienie
W dniu 28 czerwca 2019 r. Rada Miejska w Ł. - po zasięgnięciu opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 - dalej zwanej jako: "u.s.g.") oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm. – dalej zwanej także "ustawą") - podjęła uchwałę [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy Miejskiej Ł. W uchwale stwierdzono, że uchwala się regulamin dostarczania wody na terenie Gminy Miejskiej Ł. o treści stanowiącej załącznik do niniejszej uchwały (§ 1). Traci moc uchwała [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 marca 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (§ 2). Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Ł. (§ 3). Stwierdzono, że niniejsza uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 4).
Prokurator Rejonowy w L. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z zm.), art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 ustawy wraz z naruszeniem:
1/ § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej zwanego "załącznikiem do rozporządzenia w sprawie >Zasad techniki prawodawczej<"), polegającym na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego w załączniku do zaskarżonej uchwały, poprzez całkowite pominięcie wymaganych zgodnie z upoważnieniem ustawowym regulacji w zakresie odprowadzania ścieków i nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków oraz nieokreślenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nieokreślenie standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji i wymiany informacji dotyczących zakłóceń w odprowadzaniu ścieków;
2/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegającym na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 3 pkt 2 i pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, tj. Regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy Miejskiej Ł. (zwanego dalej: "Regulaminem"), poprzez – jeżeli chodzi o § 3 pkt 2 Regulaminu - powtórzenie z modyfikacją przepisów art. 5 ust. 1 ustawy oraz poprzez zobowiązanie przedsiębiorstwa wodociągowego w § 3 pkt 5 Regulaminu do uzgadniania przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej;
3/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegającym na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu odnośnie do warunków i trybu zawierania umów pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowym i odbiorcami jego usług, poprzez powtórzenie z modyfikacją art. 6 ust. 1 i ust. 5 ustawy;
4/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegającym na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 5 i 6 Regulamin, poprzez zawarcie w nich regulacji dotyczących prawa odstąpienia od umowy oraz wygaśnięcia umowy;
5/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia "Zasad techniki prawodawczej", polegającym na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 1 Regulaminu w zakresie w jakim przewiduje dokonanie przez przedsiębiorstwo sprawdzenia zgodności wykonanych prac z uzgodnioną dokumentacją techniczną;
6/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegającym na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego oraz jego przekroczenia w § 5 ust. 1 Regulaminu, poprzez nieokreślenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach oraz częściowe powtórzenie z modyfikacją art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy;
7/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegającym na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 2-4 Regulaminu, poprzez określenie, że sposoby dokonywania rozliczeń, okresy rozliczeniowe, sposób uiszczania opłat jak również skutki niedotrzymania terminów opłat określa umowa (ust. 2), określenie, że zmiana taryfy nie wymaga zamiany umowy (ust.
- 3) oraz ustalenie sposobu dokumentowania wzajemnych rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowym a odbiorcą jego usług (ust. 4);
8/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegającym na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 10 ust. 2 Regulaminu, określającym obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowego informowania o zamiarze odcięcia dostawy wody, poprzez powtórzenie z modyfikacją art. 8 ust. 3 ustawy;
9/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegającym na przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 5 Regulaminu, poprzez przyznanie prawa domagania się od przedsiębiorstwa wodociągowego obniżenia należności w razie dostarczania wody o pogorszonej jakości i określenie warunków przysługiwania upustu;
10/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegającym na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 8 Regulaminu, poprzez ustalenie, że w przypadku powtarzania się nieuzasadnionych reklamacji koszty związane z przeprowadzeniem wizji lokalnych i badań laboratoryjnych pokrywa odbiorca usług.
W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie to, iż akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Wynikające z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków elementy uchwały dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków mają charakter wyczerpujący i obligatoryjny, co oznacza, że nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu oraz że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w cytowanym przepisie zagadnień.
Prokurator stwierdził, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy, bowiem przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się zatem tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 ustawy, a wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Mając to na uwadze – w ocenie skarżącego Prokuratora – Rada Miejska w Ł. nie wyczerpała w pełni zakresu upoważnienia przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę w art. 19 ust. 5 ustawy, a ponadto część regulacji zawartych w Regulaminie wydana została z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia, narusza przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady techniki legislacyjnej określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co zostało szczegółowo przedstawione i uargumentowane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wyjaśniła, w odniesieniu do zarzutu braku uregulowania w akcie prawa miejscowego problematyki związanej z odprowadzaniem ścieków, że stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy "Rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne". Powyższy przepis normuje procedurę przygotowywania projektu regulaminu, wskazując, że projekt rady gminy, winien opierać się na projekcie/projektach przedłożonych przez przedsiębiorstwo/a wodociągowe i kanalizacyjne. Powyższe jest zrozumiałe i logiczne biorąc pod uwagę fakt, że to właśnie te przedsiębiorstwa, wykonując zadania związane z doprowadzaniem wody i odprowadzaniem ścieków, mają pełną wiedzę i doświadczenie w tym zakresie.
Do Rady Miejskiej w Ł. wpłynął projekt regulaminu przygotowany przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., zajmujące się doprowadzaniem wody w gminie, natomiast nie wpłynął projekt dotyczący odprowadzania ścieków od Spółki B. z siedzibą w Ł., zajmującej się odprowadzaniem ścieków. Spółka B. w Ł. istnieje i działa w oparciu o zapisy ustawy - Prawo wodne, i jedynie w ograniczonym zakresie, wypełnia zobowiązania zawarte w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Aktualnie brak jest uregulowania prawnego nakazującego spółce B. przedłożenie projektu regulaminu odprowadzania ścieków dla potrzeb przygotowania uchwały przez radę gminy zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 ww. ustawy. Spółka B. w Ł. nie przedłożyła Radzie Miejskiej w Ł. przygotowanego przez siebie projektu regulaminu odprowadzania ścieków, zawierającego regulacje wynikające z treści art. 19 ust. 5 ustawy. Z uwagi na powyższe, tj. z uwagi na brak projektu regulaminu przedłożonego przez Spółkę B. w Ł. w zakresie odprowadzania ścieków, Rada Miejska w Ł. nie miała możliwości wypełnienia dyspozycji wynikającej z treści art. 19 ust 1 ustawy w zakresie odnoszącym się do kwestii odprowadzania ścieków.
Tym samym regulamin będący załącznikiem do zaskarżonej uchwały, normuje wyłącznie kwestie związane z doprowadzaniem wody na terenie gminy. Rada Miejska w Ł., przygotowując i uchwalając regulamin objęty ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, winna kierować się delegacją ustawową, w tym wypadku również treścią art. 19 ust. 1 ustawy i przygotować projekt uchwały w oparciu o projekty sporządzone przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne lub przedsiębiorstwa działające osobno. Przygotowanie projektu regulaminu w sposób inny niż wskazany przez ustawodawcę może oznaczać wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej i mogłoby narazić gminę na stwierdzenie nieważności uchwały.
Podsumowując Rada Miejska w Ł. wskazała, że jest zobowiązana na mocy art. 19 ust. 3 ustawy do uchwalenia regulaminu zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 tej ustawy, jednakże nie można zapomnieć, iż powyższe musi odbywać się w sposób wskazany przez ustawodawcę, tj. w sposób określony w art. 19 ust. 1 ustawy. Problemem może być zarówno brak unormowania w regulaminie wszystkich kwestii objętych upoważnieniem ustawowym, jak i nieprawidłowy sposób uchwalania regulaminu (bez zachowania wskazanej procedury).
Z uwagi na brak orzecznictwa w tym zakresie, jak i bezprecedensową sytuację Gminy Miejskiej w Ł. w zakresie podmiotów zajmujących się doprowadzeniem wody i odprowadzaniem ścieków w gminie, nie można w sposób pewny stwierdzić, że aktualnie obowiązująca uchwała nosi wadę nieważności, jak również, że uchwalenie nowego regulaminu uwzględniającego kwestie odprowadzania ścieków z pominięciem procedury opisanej w art. 19 ust 1 ustawy, nie doprowadzi do stwierdzenia nieważności całej uchwały.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi organ wskazał, że większość z nich dotyczy zarzutu pominięcia w regulaminie postanowień dotyczących aspektów związanych z odprowadzaniem ścieków i w tym względzie ich ewentualna zmiana uzależniona jest od rozstrzygnięcia problemu podstawowego opisanego powyżej. Samo bowiem powtórzenie treści ustawy, nie jest wadą skutkującą stwierdzanie nieważności uchwały lub jej części, a jedynie ewentualne powtórzenie z nieuprawnioną modyfikacją może do takiego skutku doprowadzić (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18).
Pozostałe zarzuty przedstawione w skardze wymagają ponownej analizy i weryfikacji, a także dostosowania zapisów do warunków opisanych w art. 19 ust. 5 ustawy, a kierunek aktualnie obowiązującej linii orzeczniczej wskazuje na potrzebę dostosowania Regulaminu w tym zakresie i zastosowanie rozwiązań wskazanych w skardze. Organ wskazał, że skontaktował się z A. w celu przeanalizowania przez przedsiębiorstwo zarzutów wskazanych w skardze, o których tu mowa i przedłożenie projektu regulaminu z uwzględnieniem uwag zawartych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).
Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).
Stosownie do art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 – dalej w skrócie: "u.z.z.w.o.ś.") rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (ust. 1), a następnie uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3), który jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- 4) warunki przyłączania do sieci;
- 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
- 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Mając powyższe na uwadze odnotowania wymaga, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1110/17; w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 954/16; w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 460/17; w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 996/17 oraz w Szczecinie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 24/18). Podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie.
Oznacza to, że regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego przedmiotowego zakresu wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w.o.ś., a pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem prowadzi do niewyczerpania zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro więc ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyroki WSA: w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07; we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17).
Istotnym w tym miejscu jest także podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, a zatem czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15).
Skoro zatem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś., bowiem przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi (aktu prawa miejscowego), ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, tj. Regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy Miejskiej Ł. uznał, że skarga jest uzasadniona i w całości zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy raz jeszcze podkreślić, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc akty prawa miejscowego obowiązana są działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że niewyczerpanie przez organ gminy (uchwałodawcę) pełnego przedmiotowego zakresu przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do wyeliminowania takiej uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 383/18).
Jakkolwiek powołane powyżej orzecznictwo dotyczy obowiązku respektowania przy uchwalaniu przez gminy regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków pełnego przedmiotowego zakresu takiego regulaminu wyznaczonego poszczególnymi punktami od 1 do 9 wskazanymi w art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w.o.ś., wskazując przy tym, że pominięcie któregokolwiek z tych elementów w regulaminie skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia wadliwości uchwały przyjmującej taki ("niepełny") regulamin, to przyjąć należy, że stanowisko to należy także odnieść do sytuacji, w której organ gminy nie realizuje w pełni zakresu przekazanego przez ustawodawcę upoważnienia do uchwala "regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" poprzez uchwalenie jedynie regulaminu w zakresie tylko jednego z ww. zadań gminy (tj. zaopatrzenia w wodę albo odprowadzania ścieków).
W rozpoznawanej sprawie już sama nazwa Regulaminu uchwalonego przez Radę Miejską w Ł. zaskarżoną uchwałą wskazuje, że znalazły się w nim regulacje dotyczące wyłącznie dostarczania wody na terenie gminy, co zresztą potwierdza treść Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, w którym całkowicie pominięto regulacje prawne dotyczące odprowadzania ścieków.
Z wyjaśnień organu wynika, że powodem tej sytuacji, tj. podjęcia wyłącznie uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody na terenie gminy Miejskiej Ł., jest to, iż podmiotem zajmującym się odprowadzaniem i oczyszczaniem ścieków w tej gminie, nie jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, lecz Spółka B. z siedzibą w Ł., działająca w oparciu o przepisy ustawy - Prawo wodne, które nie nakazują tej spółce przedłożenia projektu regulaminu odprowadzania ścieków dla potrzeb przygotowania uchwały przez radę gminy zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 u.z.z.w.o.ś.
W ocenie Sądu należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że okoliczność ta nie może usprawiedliwiać (a zarazem uprawniać) Rady Miejskiej w Ł. do pominięcia w regulaminie zagadnień określonych w upoważnieniu ustawowym i "całościowo" przekazanych przez ustawodawcę do kompetencji prawotwórczej radzie gminy (miasta), bowiem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Dla uchwalenia prawa miejscowego w formie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków istotne i wiążące znaczenie ma zakres delegacji zawartej w ustawie upoważniającej i zobowiązującej do jego uchwalenia, a nie to jakie podmioty na terenie gminy faktycznie istnieją i realizują w danym momencie usługi we wskazanym zakresie. Regulamin ma charakter przepisów generalnie-abstrakcyjnych obowiązujących na obszarze gminy i może odnosić się do jej uwarunkowań lokalnych na tyle, na ile pozwalają na to przepisy ustawy upoważniającej oraz inne przepisy powszechnie obowiązującego prawa.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Rada Miejska w Ł. nie zrealizowała upoważnienia ustawowego w granicach istniejącej delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 u.z.z.w.o.ś.
W omawianym kontekście należy także odnotować, że zaskarżona uchwała w § 2 derogowała (w całości) dotychczas obowiązującą na terenie gminy uchwałę kompleksowo regulującą zagadnienia związane z zasadami (regulaminem) zarówno dostarczania wody, jak i odprowadzania ścieków, tj. uchwałę [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 marca 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skoro – jak wynika z wyjaśnień organu – nie wprowadzono jednocześnie (dotychczas) uregulowań prawnych w zakresie regulaminu odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej w Ł., to w zaistniałej sytuacji, taka całościowa derogacja dotychczasowego aktu prawnego - wprowadzającego regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków i tym samym określającego prawa i obowiązki gestorów i odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych, tak w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jak również zbiorowego odprowadzania ścieków za pomocą urządzeń kanalizacyjnych na terenie gminy miejskiej Ł. - prowadziłaby w istocie do braku istnienia obowiązującej na terenie Gminy regulacji prawnej dotyczącej kwestii zbiorowego odprowadzania ścieków, co byłoby w istocie niezgodne z koniecznością istnienia takiej regulacji, tj. uchwalenia przez radę gminy aktu prawnego rangi prawa miejscowego, który reguluje na ternie gminy materię prawną objętą regulaminem odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 3 w zw. z ust. 4 oraz ust. 5 u.z.z.w.o.ś.).
Niezależnie od powyższego, rażącego uchybienia skutkującego uznaniem, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem (została wydana z istotnym naruszeniem prawa), podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora odnośnie poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze.
I tak, podzielić należy stanowisko, że zawarty w § 3 pkt 2 Regulaminu zapis zgodnie, z którym przedsiębiorstwo wodociągowe ma obowiązek zapewnić ciągłość i niezawodność zaopatrzenia w wodę, stanowi powtórzenie w zmodyfikowanej formie obowiązku, który wynika wprost z art. 5 ust. 1 u.z.z.w.o.ś.
Z kolei w § 3 pkt 5 Regulaminu wprowadzono obowiązek uzgodnienia przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej związanej z podłączeniem do sieci w zakresie dostarczania wody z przedsiębiorstwem wodociągowym. Wskazać należy, że obowiązek uzgadniania z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej prac przyłączeniowych nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy, bowiem przepisy ustawy - Prawo budowlane nie przewidują przedkładania przez inwestora projektu budowlanego przyłącza. W żadnym z przepisów ustawy nie znajduje się unormowanie uprawniające czy zobowiązujące przedsiębiorstwo do dokonywania uzgodnień, o jakich mowa w § 3 ust. 5 Regulaminu, a zatem należy przyjąć, że regulacja ta istotnie wykracza poza obszar delegacji ustawowej.
W świetle art. 15 ust. 4 u.z.zw.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.zw.o.ś., oraz gdy istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W regulaminie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych, bowiem czynności techniczno-kontrolne zostały zatem przesunięte na etap samego odbioru przyłącza (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1134/19). Ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji prowadzonych prac oraz sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli prowadzonych czy wykonanych robót (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 5 marca 2019 r., sygn. II SA/Wr 820/18 oraz w Rzeszowie z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 861/19).
Skoro zatem brak jest upoważnienia do ustanowienia obowiązku uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, to tym samym nieuprawniony jest również zawarty w § 3 pkt 5 Regulaminu obowiązek uzgodnienia z przedsiębiorstwem wodociągowym przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej.
W odniesieniu do § 4 ust. 1 Regulaminu stwierdzić należy, że stanowi on zmodyfikowany odpowiednik art. 6 ust. 1 u.z.z.w.o.ś., z którego wyeliminowano ustawowe zapisy dotyczące odprowadzania ścieków i zmieniono określenie przedsiębiorstwa, zastępując ustawowe określenie "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne" określeniem "przedsiębiorstwo wodociągowe".
W § 4 ust. 2 Regulaminu w zdaniu drugim wskazano, że "Umowa z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym zawierana jest na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego". Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca przewidział i szczegółowo uregulował w art. 6 ust. 5-8 u.z.z.w.o.ś. kwestie dotyczące zawarcia umowy w przypadku, gdy nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi i przytoczony zapis regulaminu stanowi modyfikację tych przepisów, w szczególności art. 6 ust. 6 u.z.z.w.o.ś., który przewiduje, że na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku, jeżeli spełnione zostały określone w ustawie w punktach 1-7 warunki. Regulamin w tym zakresie wykracza poza zakres upoważnienia do wskazania warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, ponieważ powtarzanie zapisu ustawy z jednoczesnym jego modyfikowaniem, co jest sprzeczne z zasadami techniki legislacyjnej i jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym traktowane jako istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07).
Przepis § 4 ust. 5 Regulaminu stanowi, że "Umowa, o której mowa w ust. 1, może zostać zawarta w lokalu przedsiębiorstwa wodociągowego lub poza nim. W przypadku zawarcia umowy poza lokalem przedsiębiorstwa, odbiorcy usług będącemu konsumentem przysługuje prawo odstąpienia od takiej umowy w terminach i zasadach określonych w ustawie z dnia 30 maja 2014 r. o prawach konsumenta (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 683, poz. 2361, Dz. U. z 2018 r. poz. 650)", natomiast zgodnie § 4 ust. 6 Regulaminu "Zmiana odbiorcy usług powoduje wygaśnięcie dotychczasowej umowy i wymaga zawarcia nowej umowy przez kolejnego odbiorcę".
Należy w tym zakresie zauważyć, że przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, nie zaś nie zaś warunków odstąpienia od umowy, czy warunków jej wygaśnięcia. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zaś w myśl art. 6 ust. 3 u.z.z.w.o.ś. umowa musi określać m.in. prawa i obowiązki jej stron. Z przepisów tych wynika, że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, w tym okresu obowiązywania umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony.
Upoważnienia rady gminy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie można utożsamić z upoważnieniem do kształtowania treści zawieranych umów (por. wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 162/19 oraz w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 951/19). Ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było więc pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad określonych w ustawie. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. WSA w Opolu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 339/19).
W Rozdziale 4. Regulaminu zatytułowanym "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach" w § 5 ust. 1 wskazano, że "Podstawę rozliczeń wynikających z umowy o dostarczanie wody stanowi aktualna taryfa przedsiębiorstwa wodociągowego, określająca ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, a także ilość wody dostarczonej do nieruchomości według wskazań wodomierza głównego, a w razie jego braku określona jako średnie zużycie". Powyższy przepis nie określa - zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w.o.ś. - sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach, a więc metody czy też algorytmu rozliczeń, lecz stanowi swoistą kompilację zapisów ustawowych zawartych odpowiednio w art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1 u.z.z.w.o.ś., które określają podstawy rozliczeń i normy zużycia wody i odprowadzania ścieków. Przepis art. 26 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. określa podstawę rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wskazując, że rozliczenia te są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków, zaś art. 27 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. określa normy zużycia wody i odprowadzania ścieków wskazując, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przyjąć zatem należy, że § 5 ust. 1 Regulaminu nie realizuje upoważnienia, a jest częściowym powtórzeniem zmodyfikowanych zapisów ustawowych.
Z kolei w § 5 ust. 2 Regulaminu wskazano, że "Sposoby dokonywania rozliczeń, okresy rozliczeniowe, sposób uiszczania opłat jak również skutki niedotrzymania terminów opłat określa umowa". Wskazując, że sposoby dokonywania rozliczeń określa umowa dokonano w istocie nieuprawnionej subdelagacji ustawowo nałożonego na radę gminy obowiązku określenia w przepisach prawa miejscowego sposobu rozliczeń, poprzez scedowanie go na strony stosunku cywilnoprawnego, a ściślej na przedsiębiorstwo, które to w praktyce formułuje warunki umowy. W pozostałym natomiast zakresie przepis regulaminu zawiera kwestie uregulowane już w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.o.ś., który określa jakie postanowienia zawiera umowa zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem-wodociągowo kanalizacyjnym a odbiorcą usług.
W § 5 ust. 3 Regulaminu wskazano, że "Zmiana taryfy nie wymaga zmiany umowy, obowiązuje po ogłoszeniu nowej taryfy, co podawane jest do publicznej wiadomości", zaś § 5 ust. 4 Regulaminu przewidziano, że "W przypadku budynku wielolokalowego, w którym odbiorcami usług są również osoby korzystające z poszczególnych lokali, przedsiębiorstwo wodociągowe wystawia odrębną fakturę zarządcy lub właścicielowi takiego budynku wielolokalowego oraz odrębne faktury osobom korzystającym z lokali". Przywołane regulacje pozostają poza zakresem upoważnienia z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 3 u.z.z.w.o.ś., bowiem nie dotyczą ani warunków i trybu zawierania umów, ani sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, lecz dotyczą skutków prawnych zmiany taryfy w odniesieniu do umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą jego usług, co powinno być określone w umowie, a nie w prawie miejscowym (§ 5 ust. 3), a także odnoszą się do sposobu i formy dokumentowania wzajemnych rozliczeń (§ 5 ust. 4), wkraczając na grunt przepisów podatkowych, w szczególności ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług.
Przyjąć ponadto należy, że postanowienia § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu w zakresie w jakim nakazują uregulowanie określonych kwestii w umowie albo wskazują na brak obowiązku zmiany umowy stanowią ingerencję w stosunek cywilnoprawny oraz dokumentującą go umowę pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowym, a także naruszają określoną prawem cywilnym zasadę swobody umów, do czego rada gminy nie jest upoważniona. Rada gminy nie posiada również kompetencji do nakładania obowiązku informowania odbiorców usług o zmianie taryf. Jak zostało to wskazane już powyżej, upoważnienia rady gminy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie można utożsamić z upoważnieniem do kształtowania treści zawieranych umów.
Stosownie do § 8 ust. 1 Regulaminu "Przedsiębiorstwo wodociągowe dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z wydanymi warunkami przyłączenia oraz uzgodnioną dokumentacją techniczną". Skoro – jak już wyżej wskazano – brak jest podstaw do wyposażenia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w uprawnienie do uzgadniania przez inwestora z tym przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej prac przyłączeniowych, to tym samym należy uznać również zapis § 8 ust. 1 Regulaminu, w zakresie w jakim przewiduje dokonanie przez przedsiębiorstwo sprawdzenia zgodności wykonanych prac z uzgodnioną dokumentacją techniczną, za wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa.
W §10 ust. 2 Regulaminu wskazano, że "Przedsiębiorstwo wodociągowe informuje o zamiarze odcięcia dostawy wody, w sposób opisany w ust. 1, odbiorców usług co najmniej 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody, podając jednocześnie informacje o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru". Przepis ten stanowi powtórzenie w zmodyfikowanej formie przepisu art. 8 ust. 3 u.z.z.w.o.ś., który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Modyfikacja zapisu ustawowego jest konsekwencją pominięcia w regulaminie regulacji dotyczących odprowadzania ścieków i polega na powtórzeniu ustawowego zapisu z pominięciem tych fragmentów, które dotyczą zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego.
Taka modyfikacja wykracza poza upoważnienie ustawowe, pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej i stanowi istotne naruszenie prawa, a nadto nie realizuje delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w.o.ś., gdyż nie określa sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków obowiązku.
W § 14 ust. 5 Regulaminu wskazano, że "Odbiorca może domagać się od przedsiębiorstwa wodociągowego obniżenia należności w razie dostarczenia wody o pogorszonej jakości. Upust przysługuje odbiorcy w przypadku, jeśli dostarczana woda nie odpowiada wymogom zawartym w Rozporządzeniu Ministra Zdrowiu z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294)", zaś § 14 ust. 8 Regulaminu stanowi, że "W przypadku powtarzania się nieuzasadnionych reklamacji koszty związane z przeprowadzeniem wizji lokalnych i badań laboratoryjnych pokrywa odbiorca usług". Przyjąć należy, że oba przepisy pozostają poza zakresem upoważnienia bowiem ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do określenia sposobu postępowania, co należy rozumieć jako wskazaną procedurę postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody, natomiast z upoważnienia tego nie wynika uprawnienie do przyznawania odbiorcy usług prawa do upustów, które mieszczą się ewentualnie w treści postanowień umowy w zakresie praw i obowiązków stron i odpowiedzialności przedsiębiorstwa za niedotrzymanie warunków umowy.
Z upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. nie wynika również uprawnienie rady gminy do obciążania odbiorcy usług kosztami związanymi z przeprowadzeniem wizji lokalnych i badań laboratoryjnych wykonanych przy rozpoznawaniu reklamacji (§ 14 ust. 8 Regulaminu), a ponadto przepis ten jest nieprecyzyjny, bowiem użyte w nim określenie: "w przypadku powtarzania się nieuzasadnionych reklamacji", daje możliwość wielorakiej i zbyt dowolnej interpretacji na niekorzyść odbiorcy usług i nakłada na niego obowiązek, który nie ma żadnego umocowania w ustawie. Każdy obowiązek wynikający z regulaminu musi mieć podstawę do jego nałożenia wynikającą z delegacji ustawowej, a skoro katalog obowiązków odbiorcy usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w sposób wyczerpujący określony został w art. 5 ust. 2 i art. 9 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w.o.ś., a dostawcy ścieków przemysłowych w art. 10 u.z.zw.o.ś., zaś w pozostałym zakresie ustawodawca pozostawia swobodę ich kształtowania w ramach umowy cywilnoprawnej, to jakiekolwiek poszerzenie tych obowiązków przez prawodawcę lokalnego o kolejne, chociażby nawet podobne do wynikających z ustawy, nie jest dopuszczalne.
W przeciwnym razie rada gminy uzyskałaby prawo do autonomicznego nakładania obowiązków na mieszkańców niezależnie od treści ustawy, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną podstawą funkcjonowania samorządu terytorialnego zapisaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP, jako formą decentralizacji władzy wykonawczej.
Mając na uwadze opisane powyżej naruszenia prawa - w pierwszej kolejności niewypełnienie przez gminę delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 u.z.z.w.o.ś., a następnie także naruszenie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i naruszeniu innych przepisów tej ustawy, a także polegające na powtarzaniu treści ustawowych zapisów, także w brzmieniu niekompletnym lub zmienionym - Sąd uznał, że są to naruszenia prawa rażące i istotne, które uzasadniają wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości.
Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniemi zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).