Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 3 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po rozpatrzeniu odwołania T. K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia 17 października 2018 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie.
Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2018, poz. 2134 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia także jako ustawa.
Powodem odmowy przyznania świadczenia było stwierdzenie przez organy przekroczenia kryterium dochodowego określonego w ww. przepisie, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł.
W sprawie ustalono, że poza wnioskodawczynią, w skład rodziny wchodzi jej mąż, Z. K. oraz córka małżonków – K. K. (ur. w 2002 r.). Dla ustalenia prawa do świadczenia na okres 2018/2019, organy uwzględniły dochody członków rodziny za 2017 r. tj.: dochód Z. K. z tytułu zatrudnienia w łącznej wysokości 14 435, 40 zł (co stanowi miesięczny dochód w wysokości 1 452,95 zł.) oraz dochód T. K. z posiadanego przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego w wysokości 16 050, 76 zł (co stanowi miesięczny dochód w wysokości 1337,56 zł). Po zsumowaniu ww. dochodów łączny miesięczny dochód rodziny wyliczono w kwocie 2790,51 zł, tj. w wysokości 930,17 zł na osobę w, a zatem kwocie przekraczającej kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie.
Wyliczając dochód, organ uwzględnił, że zgodnie z art. 7 ust. 5 cyt. ustawy w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się miesięczny dochód w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa GUS na postawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Zgodnie zaś z Obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 28 września 2018 r. wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2017 r. wynosiła 3399 zł. Uwzględniając wielkość posiadanego przez wnioskodawczynię gospodarstwa - 4, 7222 ha przeliczeniowych, roczny dochód z gospodarstwa rolnego określono na kwotę 16 050, 76 zł (4, 7222 x 3399 zł) zł).
W treści zaskarżonej decyzji została opisana sytuacja rodziny przedstawiana przez wnioskodawczynię tj., że faktycznie jedynym dochodem rodziny jest dochód Z. K. z powodu suszy i nieurodzaju nie osiągnięto bowiem dochodu z gospodarstwa rolnego, a w lipcu 2018 r. wnioskodawczyni uległa wypadkowi (uszkodzenie trzech palców jednej ręki przez piłę mechaniczną), co uniemożliwia jej obecnie pracę w gospodarstwie. T. K. podkreślała, że jej rodzina jest uboga oraz że świadczenie wychowawcze umożliwi córce rozpoczęcie w 2019 r. nauki w szkole policyjnej w K.. Odnosząc się do ww. argumentów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rozumie trudną sytuację finansową rodziny, jednak dochód uprawniający do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko ustalony został prawidłowo tj. z obowiązującymi przepisami, również w zakresie ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego.
T. K. i Z. K. w skardze na powyższą decyzję opisali trudną sytuację finansową rodziny i zwróciła się do sądu o przyznanie świadczenia wychowawczego dla córki K. w celu umożliwiania jej dalszej nauki. Skarżący podkreślili, że wynagrodzenie Z. K. jest bardzo niskie i nie wystarcza na pokrycie wszystkich niezbędnych wydatków, związanych z podstawowymi potrzebami członków rodziny oraz z kosztami utrzymania gospodarstwa rolnego (1000 zł miesięcznie). Skarżący podkreślili, że w sprawie nie uwzględniono, że z powodu suszy i nieurodzaju, w gospodarstwie nie osiągnięto w 2018 r. roku dochodu na poziomie 930, 17 zł miesięcznie, jak to założyły organy. W uzasadnieniu wskazano również że uszkodzone w wypadku palce skarżącej są w calszym ciągu całkowicie niesprawne, bolesne i wymagają poddania ich operacji, co uniemożliwia jej wykonywanie pracy w gospodarstwie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. skarżąca wskazała, że w związku z chorobą ręki przebywała na zasiłku chorobowym, a w związku ze startami spowodowanymi suszą przyznano jej dofinansowanie pokrywające część strat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Ustawa z o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wprowadziła do polskiego systemu prawnego świadczenie wychowawcze jako nową formę wsparcia pochodzącego z środków publicznych skierowanego do rodzin wychowujących dzieci. Jak wynika z uzasadnienia jej rządowego projektu miała ona zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. Pośredni cel regulacji, według jej uzasadnienia, to potrzeba wsparcia głównie rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci. Uzasadnienie to wskazuje, że "...rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na ilość potencjalnych beneficjentów".
Przepisy ustawy dzielą krąg podmiotów, którym przysługuje świadczenie wychowawcze w zależności od dwóch zasadniczych kryteriów. Pierwszym z nich jest ilość dzieci w rodzinie. Prawo do świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko nie jest uzależnione od żadnych dodatkowych przesłanek. Natomiast krąg osób wychowujących jedno dziecko, lub ubiegających się o świadczenie na pierwsze z większej liczby dzieci podlega dalszemu podziałowi w zależności od uzyskiwanego dochodu. Prawo do świadczenia na pierwsze dziecko uzyskują w tym przypadku jedynie te osoby, które posiadają dochód nie wyższy niż 800 zł na osobę w rodzinie (lub 1200 zł jeśli dziecko w rodzinie jest niepełnosprawne).
Zgodnie z definicją legalną dochodu wynikająca z art. 2 pkt 1 ustawy - dochodem jest dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) w art. 3 pkt 1 lit. c stanowi, że dochodem są między innymi dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego. W art. 7 ust. 5 ustawy wskazano, że w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892 oraz z 2018 r. poz. 1588 i 1669). Znacznie dla obliczenia wysokości uzyskiwanego dochodu ma zatem powierzchnia gospodarstwa.
Stanowisko organu zawarte w wydanej decyzji znajduje oparcie w językowej wykładni unormowania art. 7 ust. 1 w związku z w art. 2 pkt 19 ustawy.
Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Pojęcie dochodu utraconego zostało unormowane w art. 2 pkt 19 ustawy. Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie przypadków utraty dochodu. Wśród tych przypadków brak nie została wymieniona sytuacja zmniejszenia się przychodów z gospodarstwa rolnego, co więcej brak jest także przesłanki całkowitej utraty dochodu z gospodarstwa rolnego, bądź utraty wynikającej ze zmniejszenia się powierzchni gospodarstwa rolnego.
Przepis art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 8 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś zgodnie z art. 8 ust. 2 jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z powyższych przepisów Konstytucji RP wywodzi się, że wykładnia prokonstytucyjna jest nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu. Nadto wykładnia celowościowa nakazuje przy interpretacji przepisów ustawy uwzględniać jej cel.
Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może zatem poprzestać na wykładni językowej (gramatycznej) przepisu prawa, którego zastosowanie ocenia, jeśli mogłaby ona prowadzić do rezultatu niezgodnego z celem ustawy i regulacjami konstytucyjnymi. Rzeczą sądu administracyjnego jest dokonanie takiej interpretacji przepisów prawa, by wyinterpretowana z nich norma prawna dała się pogodzić zarówno z najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej w postaci Konstytucji jak i z celem danej regulacji (zob. wyrok WSA w G. z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. III SA/Gd 889/16).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem potrzeb życiowych. Celem szeregu przepisów zawartych w ustawie jest ustalenie dochodów osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane jest prawo, jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny, uwzględniający dynamikę zmian w tej sferze (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 217/17). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1728/17 przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z wychowaniem i opieką dziecka, a zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie.
Mimo, że literalnie w art. 2 pkt 19 ustawy ustawodawca nie wskazał jako utraty dochodu utraty źródła dochodu jakim jest zmniejszenie dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego, nie można zatem pominąć faktu utraty przez stronę dochodu z tego tytułu, ma to bowiem istotny wpływ na sytuację dochodową rodziny w okresie objętym wnioskiem o przyznanie świadczenia i prawo do uzyskiwania świadczenia wychowawczego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, iż przepis art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie może być wykładany literalnie, w kontekście problemu zmniejszenia wynagrodzenia nie mającego charakteru utraty zatrudnienia, gdzie przyjęto, że wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to bowiem do nie-uzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz również z zasadą równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2017 r. sygn. I OSK 817/17, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 378/18, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1728/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. III SA/Kr 1380/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Ke 821/16, wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 256/18, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 11 października 2018 r. sygn. II SA/Go 679/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r. sygn. IV SA/Po 330/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Po 106/17).
Przesłanki, jakie legły u podstaw takiej interpretacji art. 2 pkt 19 lit. c ustawy uzasadniają rozważenie uznania zmniejszenia dochodów z gospodarstwa rolnego, za utratę dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. e ustawy.
Skarżąca powoływała się na powszechnie znany fakt suszy w 2018 r., która spowodowała znaczne straty w rolnictwie. Uchwałą Rady Ministrów nr 107/2018 z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie ustanowienia programu pomocy dla gospodarstw rolnych i rybackich, w których powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi przewidziano program pomocy dla rolników i producentów rolnych, którzy ponieśli szkody w gospodarstwach rolnych i gospodarstwach rybackich spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Zgodnie z tym programem warunkiem udzielenia pomocy jest w szczególności dołączenie przez kredytobiorcę do wniosku o udzielenie kredytu bankowego protokołu oszacowania szkód zawierającego określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Oszacowanie zakresu szkód następuje procentowo w odniesieniu do powierzchni upraw.
W sytuacji istnienia dokumentu w postaci oszacowania procentowego zakresu strat, w ocenie Sądu uznać należy za dopuszczalne przyjęcie tej wielkości do skorygowania normatywnej wysokości dochodu z gospodarstwa rolnego i jego procentowego pomniejszenia.
Organ, w związku z przedstawianą przez skarżącą argumentacją, powinien w toku ponownego rozpatrzenia sprawy wezwać skarżąc do przedłożenia protokołu oszacowania strat, na którego istnienie skarżąca wskazywała na rozprawie przed sądem administracyjnym.
Jednocześnie wskazać należy, że w ocenie Sądu interpretacja rozszerzająca przepisów ustawy jest możliwa jedynie w granicach, które respektują przyjęty przez ustawodawcę mechanizm obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego, który przyjął, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Organ nie może zatem dokonywać ustaleń w zakresie wysokości rzeczywiście uzyskanego przez rolnika dochodu. Przed organem orzekającym o świadczeniu wychowawczym nie może się toczyć postępowanie dowodowe w tym zakresie, a dopuszczony wyjątek wynika z faktu istnienia urzędowego dowodu potwierdzającego procentowy zakres strat w gospodarstwie spowodowanych suszą.
W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 ustawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto w związku z podnoszonymi przez skarżącą okolicznościami dotyczącymi choroby dłoni organ winien dokonać ustaleń odnośnie przebywania skarżącej na zasiłku chorobowym oraz oceny tego faktu w świetle unormowania art. 2 pkt 19 lit. f i pkt 20 lit. f ustawy, z których wynika, że okoliczność ta może stanowić utratę i uzyskanie dochodu. Wskazać należy, że w sytuacji gdy strona wskazywała na poważna chorobę dłoni uniemożliwiającą zatrudnienie, organ winien wyjaśnić czy skarżąca w związku z tym schorzeniem przebywała na zasiłku chorobowym, czego nie uczynił.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozstrzygając sprawę organ, winien uwzględnić zawarte w niniejszym wyroku wskazania co do dalszego postępowania i ocenę prawną, a w szczególności przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 2 pkt 19 ustawy. Organ dokona ustaleń dotyczących treści protokołu strat i ewentualnego stosunkowego zmniejszenia ustalonego dochodu z gospodarstwa, a następnie oceni, jaki wpływ ma ta zmiana na prawo skarżącej do pobierania świadczenia. W związku z podnoszonymi przez skarżącą okolicznościami dotyczącymi przebywania na zasiłku chorobowym organ dokona ustaleń w tym zakresie oraz oceny prawnej tego faktu.
Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.