Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 11 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 755/20

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją z dnia 10 lutego 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.), zwanej dalej także ustawą, orzekł o zatrzymaniu A. T. (zwanemu dalej "stroną" lub "skarżącym") prawa jazdy kat. AM, B1, B, BE, C1, C1E, C, CE, D1, D1E, D, DE, T, nr [...], nr druku [...], wydanego w dniu 2 października 2018 r. przez Starostę [...], na okres 3 miesięcy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 13 stycznia 2020 r. do organu wpłynęło zawiadomienie Komendy Miejskiej Policji w G. z dnia 8 stycznia 2020 r., w związku z ujawnieniem czynu polegającego na kierowaniu przez A. T. pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, tj. czynu, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 110). W związku z tym organ, stosownie do art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, wydał decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy i uzależnił początek terminu okresu zatrzymania od daty zwrotu dokumentu prawa jazdy do depozytu tutejszego urzędu.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że zagubiła prawo jazdy, o czym informowała funkcjonariuszy Policji już w trakcie kontroli w dniu 6 stycznia 2020 r. Jej zdaniem od tej daty należy liczyć termin 3 miesięczny. Nadto zarzuciła, że organ nie wyjaśnił kwestii naruszenia prędkości przez stronę, a oparł swoją decyzję jedynie o informację przekazaną przez Policję. Doszło zatem do naruszenia przez organ art. 102 ust. 1e, art. 102 ust. 1da ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 7, art. 7a § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 maja 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", w związku art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, orzekło w ten sposób, że:

1. 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości,
2. 2) zatrzymało A. T. prawo jazdy kat. AM, B1, B, BE, C1, C1E, CE, D1, D1E, D, DE, T nr [...] wydane w dniu 2 października 2018 r. przez Starostę [...] na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 13 marca 2020 r. (data złożenia oświadczenia o zagubieniu prawa jazdy) do dnia 15 czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Miejski Policji w G. poinformował Starostę o ujawnieniu popełnienia w dniu 6 stycznia 2020 r. w miejscowości G. przez stronę wykroczenia drogowego polegającego na przekroczeniu w obszarze zabudowanym dozwolonej prędkości o 53,7 km/h w związku z którym został sporządzony wniosek o ukaranie, oraz o tym, że kierujący nie posiadał przy sobie w chwili kontroli dokumentu prawa jazdy. Wraz z zawiadomieniem organ Policji przekazał organowi kopię świadectwa legalizacji urządzenia do pomiaru prędkości za pomocą którego zostało ujawnione wykroczenie.

Organ powołał treść art 102 ust. 1 pkt 4, 102 ust. 1aa i art 102 ust. 1c ustawy o kierującymi pojazdami.

Organ wskazał, że podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, jest informacja od podmiotu, który ujawnił popełnienie naruszenia, o przekroczeniu przez kierującego dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W niniejszej sprawie takie naruszenie ujawnił właściwy organ Policji, który nie dokonał fizycznego zatrzymania dokumentu prawa jazdy z uwagi na to, że kierujący nie posiadał go przy sobie. Z akt sprawy wynika, że strona nie przyjęła mandatu za przekroczenie prędkości w związku z czym został sporządzony i skierowany do właściwego Sądu wniosek o ukaranie. Ponadto, strona została ukarana mandatem karnym za brak dokumentu prawa jazdy w trakcie kontroli. Mandat ten został przyjęty.

Organ odwoławczy podkreślił, że wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy organ administracyjny nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości, jest to bowiem domena postępowania wykroczeniowego. W szczególności nie mamy tu do czynienia z ustalaniem winy. Takie ustalenia wymagają bowiem w niektórych przypadkach długotrwałego postępowania dowodowego. Organ administracji opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji uprawnionego podmiotu, która ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zatrzymanie prawa jazdy ma bowiem charakter prewencyjny, mający służyć zapobieganiu dalszym naruszeniom przez kierującego przepisów ruchu drogowego we wskazanym okresie. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania w jakich okolicznościach doszło do popełnienia wykroczenia, ani okoliczności dotyczących sposobu pomiaru prędkości, czy rodzaju urządzeń do tego służących.

Z mocy woli ustawodawcy organ administracji publicznej opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu przez uprawniony organ informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Tym samym organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami nie może powoływać - ani z urzędu, ani na wniosek strony - dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.

Organ odwoławczy powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18, zgodnie z którą podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/ h na obszarze zabudowanym, a prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami.

Organ wskazał, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy o wykroczenie.

Reasumując organ odwoławczy uznał, że w świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego sprawy, rozstrzygnięcie organu pierwsze instancji było zgodne z prawem. Organ wskazał, że podstawą uchylenia decyzji i ponownego orzeczenia co do istoty sprawy były okoliczności związane z początkiem biegu okresu zatrzymania prawa jazdy.

Strona wskazywała na zagubienie prawa jazdy. Dokument prawa jazdy nie mógł zostać fizycznie przekazany do depozytu organu pierwszej instancji, a tym samym trzymiesięczny okres jego zatrzymania nie mógł rozpocząć swojego biegu. W dniu 13 marca 2020 r. skarżący złożył wniosek o wydanie duplikatu prawa jazdy oraz dołączył oświadczenie o zagubieniu dokumentu prawa jazdy.

Organ wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej:

1. 1) wtórnik dokumentu pod warunkiem:

złożenia oświadczenia o utracie dokumentu, pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1600 i 2077), zwanej dalej "Kodeksem karnym", albo zwrotu zniszczonego dokumentu.

Osoba, która po uzyskaniu wtórnika odzyskała utracony dokument, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązana zwrócić ten dokument staroście (art. 18 ust. 6 ustawy).

Organ, mając na uwadze powołane wyżej przepisy, a także treść § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 ze zm.), przyjął, że trzymiesięczny okres zatrzymania prawa jazdy powinien być liczony od dnia złożenia wniosku i oświadczenia, tj. od dnia 13 marca 2020 r. i powinien on zakończyć swój bieg po upływie 3 miesięcy, tj. w dniu 15 czerwca 2020 r. (przy uwzględnieniu treści art. 57 § 4 k.p.a.).

Odnosząc się do argumentacji strony, co do daty początkowej trzymiesięcznego okresu zatrzymania prawa jazdy SKO zwróciło uwagę, że fakt prowadzenia na drodze publicznej pojazdu bez posiadania przy sobie prawa jazdy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 38 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie może zwalniać kierowcy z odpowiedzialności administracyjnoprawnej i chronić go przed skutkami nieprzestrzegania obowiązujących przepisów ruchu drogowego. Nie może być tak, że osoba posiadająca dokument prawa jazdy i okazująca go w czasie kontroli drogowej policjantowi, jest traktowana w takich samych okolicznościach gorzej, niż osoba nie posiadająca takiego dokumentu lub tylko twierdząca, że go nie posiada. Nie można bowiem wykluczyć takiej sytuacji, że kierowcy składaliby niezgodne z prawdą oświadczenia o braku dokumentu, aby uniemożliwić jego zatrzymanie.

Organ wskazał, że ewentualne przyszłe uniewinnienie skarżącego przez sąd powszechny będzie stanowiło podstawę do wznowienia postępowania zakończonego niniejszą decyzją.

A. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej terminu zatrzymania prawa jazdy i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

naruszenie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu wadliwej decyzji bez podstawy faktycznej ją uzasadniającej oraz przyjęciu przez organ, że doszło do przekroczenia dozwolonej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, podczas gdy pomiar prędkości wykonany przez policjantów obarczony był błędem, a co za tym idzie brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy;

naruszenie art. 102 ust. 1c w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, polegające na ich błędnym zastosowaniu i przyjęciu w niej przez organ, że bieg terminu zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesięcy winien rozpoczynać się z dniem 13 marca 2020 r., podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji obarczona była brakami albowiem nie zawierała zobowiązania kierującego do zwrotu prawa jazdy bądź złożenia oświadczenia w przedmiocie jego zagubienia, a co za tym idzie uniemożliwiła skarżącemu przyczynienie się do nadania biegu terminowi okresu zatrzymania prawa jazdy - skarżący z uwagi na brak zobowiązania w decyzji pozostawał w przekonaniu, że termin zatrzymania prawa jazdy biegnie od dnia jego formalnego zatrzymania, tj. 6 stycznia 2020 r. zwłaszcza, że już w tym dniu złożył stosowne oświadczenie o utracie dokumentu prawa jazdy, co potwierdza zawiadomienie KMP w G. z dnia 8 stycznia 2020 r. skierowane do Starosty;

1. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 80 oraz art. 81a k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uznanie, pomimo niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego i rozstrzygnięcie na niekorzyść strony o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, a nadto przyjęciu przez organ, że bieg terminu zatrzymania prawa jazdy winien rozpoczynać się z dniem 13 marca 2020 r., podczas gdy brak jest jednoznacznych podstaw faktycznych do wydania przedmiotowej decyzji zaś co do rozpoczęcia biegu terminu - skarżący pierwsze oświadczenie o utracie dokumentu prawa jazdy złożył już w dniu zatrzymania (co potwierdza zawiadomienia KMP w G. z dnia 8 stycznia 2020 r.) zatem już od 6 stycznia 2020 r. winien biec ewentualny termin zatrzymania prawa jazdy;

naruszenie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., polegające na ich błędnym zastosowaniu i błędnej wykładni, co doprowadziło do wydania przez organ wadliwej decyzji w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy na okres 3 miesięcy liczony od dnia 13 marca 2020 r. pomimo powziętych przez organ wątpliwości co do słuszności takiej decyzji z uwagi na specyfikę sprawy, podczas gdy jej okoliczności wskazywały jednoznacznie, że jeżeli okres zatrzymania prawa jazdy miałby biec to powinien rozpocząć bieg od dnia 6 stycznia 2020 r., zaś organ powinien prowadzić swoje działania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania, kierując się zasadami bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania;

naruszenie art. 6 oraz 8 k.p.a., poprzez działanie organu niezgodne z zasadą praworządności, w sposób stronniczy, niesprawiedliwy i nie budzący zaufania obywatela do organów postępowania, a także w sposób niezapewniający równowagi stronom postępowania bowiem organ sam wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji na powzięte wątpliwości oraz nietypową okoliczność faktyczną badanej sprawy, orzekł na niekorzyść strony orzekając wyłącznie na podstawie powziętej od KMP w G. informacji pomimo, że strona kwestionowała prezentowane przez organy ścigania stanowisko, a także powodując dla strony nadmierne niekorzystne skutki nieposiadania przy sobie dokumentu prawa jazdy, znacznie przekraczające normalne następstwa takiego czynu, co doprowadziło do tego, że faktyczne zatrzymanie prawa jazdy trwało blisko 6 miesięcy pomimo, że skarżący złożył oświadczenie w przedmiocie zagubienia dokumentu prawa jazdy już w dniu zatrzymania;

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie przez organ dozwolonych granic swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że bieg 3 miesięcznego okresu zatrzymania prawa jazdy skarżącego winien biec od dnia 13 marca 2020 r., podczas gdy w świetle zebranego materiału dowodowego (mandat karny oraz złożone oświadczenia w przedmiocie zagubienia dokumentu prawa jazdy) bieg terminu winien rozpocząć się już w dniu 6 stycznia 2020 r. albowiem oświadczenie w przedmiocie utraty dokumentu prawa jazdy zostało złożone przez skarżącego w dniu 6 stycznia 2020 r. i potwierdzone pisemnie we wniosku z dnia 19 lutego 2020 r., co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ błędnej oraz niekorzystnej dla skarżącego decyzji, która doprowadziła do tego, że faktycznie prawo jazdy skarżącego zostało zatrzymane na okres blisko 6 miesięcy.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów podkreślając, że błędne było ustalenie, iż doszło do przekroczenia przez skarżącego dozwolonej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Organy obu instancji wydały decyzje opierając się wyłącznie na informacji przekazanej przez Policję, ignorując fakt, że skarżący nie przyznał się do zarzucanego mu czynu, a jego wina nie została stwierdzona prawomocnym wyrokiem karnym. Powyższe oznacza, że jedynym i wyłącznym decydentem w przedmiocie zaboru uprawnienia do kierowania pojazdami w niniejszej sprawie są funkcjonariusze Policji, którzy dokonali zatrzymania w dniu 6 stycznia 2020 r.

W ocenie skarżącego nie doszło również do należytej weryfikacji prawidłowości dokonanego pomiaru prędkości oraz urządzenia, którym go dokonano.

Już sam fakt, że według zawiadomienia z dnia 8 stycznia 2020 r. skarżący przekroczył prędkość o 53,7 km/h i jedynie wartość przekroczonej prędkości o 3,7 km/h zadecydowała o ziszczeniu się przesłanki do zatrzymania uprawnienia do kierowania, budzi wątpliwości. W przedmiotowej sprawie organ winien wziąć pod uwagę granicę błędu, którym mógł zostać obarczony pomiar i orzec na korzyść strony.

W zaistniałej sytuacji organ winien rozstrzygnąć sprawę na korzyść strony poprzez nieodbieranie jej uprawnień do kierowania pojazdami.

Skarżący wskazał, że po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji zobowiązującej do zwrotu dokumentu prawa jazdy, niezwłocznie złożył przed tym organem wniosek o zaliczenie faktycznego okresu zatrzymania prawa jazdy w dniu 6 stycznia 2020 r. na poczet 3- miesięcznego okresu zatrzymania prawa jazdy orzeczonego w tej decyzji. Powyższe pismo datowane na dzień 19 lutego 2020 r. zostało złożone w Starostwie osobiście w dniu 21 lutego 2020 r. Tym samym biorąc pod uwagę treść tego pisma, skarżący złożył ponowne oświadczenie w przedmiocie zagubienia dokumentu prawa jazdy - tym razem w formie pisemnej. Zatem jeżeli organ odwoławczy przyjął, iż zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy odnajdywało zarówno podstawy faktyczne jak i prawne, to winien orzec, iż bieg terminu jego zatrzymania rozpoczął bieg w dniu 6 stycznia 2020 r.

Co więcej, w związku z powyższym zatrzymaniem skarżący otrzymał mandat karny za brak posiadania dokumentu prawa jazdy. Doprowadziło to do irracjonalnej sytuacji, w której organy administracji pomimo posiadania wiadomości w zakresie braku dokumentu prawa jazdy oraz złożenia oświadczenia w tym przedmiocie całkowicie pominęły ten fakt oraz zgromadzony materiał dowodowy i organ odwoławczy orzekł o rozpoczęciu biegu terminu od dnia 13 marca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia o kierujących pojazdami stanowi w art. 102 ust. 1 pkt 4, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Z kolei w myśl art. 102 ust. 1c ustawy starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust.1 pkt 4, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

W niniejszej sprawie uwagę należy zwrócić na treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.), który stanowi (w brzmieniu na dzień wydania decyzji), że podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami jest informacja, o której mowa w pkt 1.

Z przepisu tego wynika też, że informacja taka jest podstawą wydania decyzji do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (...). Takiego komunikatu przed wydaniem zaskarżonej decyzji ani w dniu jej wydania nie ogłoszono.

Z przywołanego art. 7 pkt 1 ustawy zmieniającej wynika, że podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem.

Naruszenie o jakim mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym dotyczy kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Z treści powyższych przepisów wynika w sposób niewątpliwy, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest jedynie informacja uzyskana od podmiotu, który ujawnił kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Co więcej – uzyskanie takiej informacji obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

W konsekwencji organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, gdyż jest to domena postępowania wykroczeniowego.

Na tle stosowania cytowanych wyżej przepisów ujawniła się rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, dlatego też w dniu 1 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął cytowana przez organ uchwałę o sygn. akt I OPS 3/18, w której odpowiedział na pytania prawne Rzecznika Praw Obywatelskich, wskazując, że

1. podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym;

2. prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami.

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami jest decyzją związaną, a zatrzymanie prawa jazdy jest sankcją administracyjną, realizującą cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Jest ona instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników.

Natychmiastowej realizacji celu prewencyjnego, jakim jest zatrzymanie prawa jazdy na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy ma służyć także dodanie ustawą z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2018 r., poz. 1099) przepisu art. 102 ust. 1da, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w terminie 21 dni od powzięcia informacji o fakcie przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. O prewencyjno-ochronnym charakterze zatrzymania prawa jazdy świadczy również nadanie przez starostę rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 102 ust. 1c ustawy).

Zgodnie z art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przestawia powstałe zagadnienia prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Z regulacji tej wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA.

Stanowisko wynikające z przytoczonej uchwały, rozstrzygającej dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, pozwala na przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku wystarczającą podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, była informacja Policji o zaistniałym naruszeniu, polegającym na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Dodać należy, że bez znaczenia pozostaje okoliczność o ile kilometrów na godzinę została przekroczona granica 50 km/h określona w powołanym wyżej przepisie. Nawet najmniejsze przekroczenie tej granicy jest wystarczające do zastosowania omawianej sankcji administracyjnej.

Wobec powyższych rozważań, Sąd ocenił, że zarzuty skargi dotyczące wielkości przekroczenia prędkości, wadliwości samego pomiaru, jakości sprzętu użytego do pomiaru prędkości nie zasługują na uwzględnienie. W związku z informacją Komendy Miejskiej Policji w G. z dnia 8 stycznia 2020 r. o przekroczeniu przez skarżącego prędkość w obszarze zabudowanym o 53,7 km/h organy były zobligowane do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na trzy miesiące i nie mogły czynić żadnych hdodatkowych ustaleń dotyczących przekroczenia prędkości przez skarżącego w dniu 6 stycznia 2020 r.

Kolejnym zagadnieniem podnoszonym w trakcie postępowania i w skardze do sądu administracyjnego była kwestia, od jakiej daty należy liczyć 3 miesięczny termin zatrzymania prawa jazdy

Skarżący twierdził, że termin winien być liczony od dnia stwierdzenia naruszenia przepisów o ruchu drogowym, w dniu 6 stycznia 2020 r., gdyż wówczas poinformował on funkcjonariuszy o utracie prawa jazdy, natomiast organ odwoławczy uznał, że termin ten powinien być liczony od dnia 13 marca 2020 r., gdy skarżący złożył zawiadomienie o zagubieniu prawa jazdy i wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy.

Zgodnie z art. 102 ust. 1e ustawy o kierującymi pojazdami (w brzmieniu na dzień orzekania przez organ odwoławczy) okres, o którym mowa w ust. 1c i 1d, oblicza się na zasadach określonych w k.p.a., przy czym dla ustalenia początku okresu jest właściwa data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a w przypadku zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym - data tej czynności. Jeżeli w chwili wydawania decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, prawo jazdy było już w posiadaniu starosty z innego tytułu, okres zatrzymania prawa jazdy liczy się od dnia wydania tej decyzji.

Przepis ten nie określa zatem wprost od kiedy należy liczyć termin zatrzymania prawa jazdy, gdy jak w niniejszej sprawie skarżący wskazywał, że dokument prawa jazdy zagubił, a następnie wystąpił o wydanie wtórnika, stosownie do art. 18 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Ustalenie treści normy prawnej w tej sytuacji wymagało dokonania interpretacji przepisu zgodnej z jego celem oraz pozostałymi unormowaniami regulującymi związane instytucje. Wykładnia celowościowa i systemowa oraz wnioskowanie przez analogię prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy dokonał właściwej interpretacji normy art.102 ust. 1e ustawy o kierującymi pojazdami, iż termin zatrzymania prawa jazdy powinien być liczony od daty złożenia wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy, a nie od daty wykroczenia drogowego i ustnego powiadomienia organu policji o braku tego dokumentu z uwagi na jego zagubienie.

Z art. 102 ust. 1e ustawy o kierującymi pojazdami wynika, że ustawodawca przyjął, co do zasady, że za początek okresu zatrzymania prawa jazdy przyjmuje się:

1. - datę zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami,
2. - datę zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym,
3. - dzień wydania decyzji, jeżeli prawo jazdy było już w posiadaniu starosty z innego tytułu.

Wszystkie te unormowania wiążą początek biegu terminu z sytuacją, w której dokument prawa jazdy jest już fizycznie w posiadaniu organu administracji bądź policji.

Brak dokumentu prawa jazdy nie może być uznany za równoznaczny z zatrzymaniem prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierującymi pojazdami. Kierowca, który nie posiada prawa jazdy w czasie kontroli, powinien zwrócić prawo jazdy do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami.

Jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych, decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy niewątpliwie może być wydana w sytuacji, gdy przy zatrzymaniu przez policjanta kierujący nie ma przy sobie prawa jazdy. Brak prawa jazdy podczas kontroli wpływa jedynie na sposób obliczenia okresu zatrzymania prawa jazdy, który zgodnie z art. 102 ust. 1e ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami biegnie w takim wypadku od daty zwrotu dokumentu do właściwego organu (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1872/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 223/17).

Oczywiście nie jest to możliwe w sytuacji, gdy kierowca prawa jazdy nie posiada prawa jazdy w ogóle, z uwagi na jego zagubienie. Oceny wymagało, jaką czynność uznać za początek biegu terminu zatrzymania prawa jazdy w takiej sytuacji.

Przepisy prawa przewidują właściwe zachowanie kierowcy w przypadku zagubienia prawa jazdy. Ustawa o kierujących pojazdami w art. 18 wprowadza obowiązek zawiadomienia o utracie lub zniszczeniu tego dokumentu. Osoba posiadająca prawo jazdy jest obowiązana zawiadomić organ jakim jest starosta o utracie prawa jazdy w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Na wniosek osoby uprawnionej starosta wydaje jej wtórnik dokumentu pod warunkiem złożenia oświadczenia o utracie dokumentu, pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.

Obowiązkiem kierowcy jest posiadania przy sobie dokumentu prawa jazdy w trakcie kierowanie pojazdem (art. 38 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym). Okoliczność, że skarżący, mimo obowiązku posiadania prawa jazdy, nie miał tego dokumentu w czasie kontroli i nie wydał go policji, obciąża skarżącego.

Skarżący nie wskazał daty zagubienia prawa jazdy. Obowiązek powiadomienia starosty o tym fakcie ciążył na nim od dnia zagubienia tego dokumentu, a na jego realizację skarżący miał 30 dni. Termin 30-dniowy upłynął bądź jeszcze przed zatrzymaniem skarżącego przez policję, lub maksymalnie w ciągu 30 dni po zatrzymaniu, jeżeli dokument zagubiono w dniu zatrzymania. Skarżący powinien jak najszybciej wypełnieć obowiązek zgłoszenia zagubienia prawa jazdy, a brak realizacji tego obowiązku obciąża skarżącego.

Wskazać należy, że w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca podjął działania zmierzające do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wprowadzając rozwiązania ukierunkowane na zachowania, z którymi łączy się istotne ryzyko wystąpienia zdarzenia drogowego pociągającego za sobą szczególnie dotkliwe skutki. Temu właśnie celowi służy stosowanie, w przypadku rażącego przekraczania dopuszczalnej prędkości, środka o charakterze administracyjnym, jakim jest czasowe zatrzymanie prawa jazdy. Ten nowy instrument prawny służyć miał dyscyplinowaniu kierujących pojazdami i polega na czasowym zatrzymywaniu prawa jazdy tym osobom, które m.in. rażąco przekraczają dopuszczalną prędkość (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy Sejmu VII kadencji nr 2586). Intencją ustawodawcy, który wprowadził do systemu prawnego przepisy umożliwiające zatrzymanie prawa jazdy kierowcy przekraczającemu znacznie dopuszczalną prędkość w terenie zabudowanym było podwyższenie poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w sytuacji zjawiska nagminnego łamania przepisów ograniczających tę prędkość. Osiągnięcie tego, zgodnego z interesem społecznym celu wymaga, by ten środek prewencyjny był stosowany konsekwentnie, w sposób stanowiący realną dolegliwość.

Osoba naruszająca prawo w powyższym przypadku musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami swego zachowania i powinna je ponieść w pełnym zakresie wynikającym z przepisów prawa.

W ocenie Sądu, nastąpi to jedynie w przypadku gdy okres zatrzymania prawa jazdy będzie biegł w czasie gdy takie prawo jazdy skarżący posiada. Sankcja zatrzymania prawa jazdy nie powinna obejmować okresu jego zagubienia. W takim czasie kierowca nie może bowiem korzystać z prawa jazdy nie z uwagi na jego zatrzymanie stanowiące karę za złamanie przepisów prawa, lecz w wyniku własnego niedbalstwa –zagubienia dokumentu i zaniechania wystąpienia o jego wtórnik.

W takiej sytuacji, zasadna jest interpretacja, że okres zatrzymania prawa jazdy powinien biec od daty wydania wtórnika prawa jazdy, a więc daty, w której kierowca ma realną, zgodną z przepisami prawa możliwość korzystania z prawa jazdy. Inaczej sankcja zatrzymania prawa jazdy byłaby iluzoryczna. Jej okres pokrywałby się bowiem z czasem kiedy kierowca nie posiada prawa jazdy z własnej woli, w wyniku tego, że zaniedbał wystąpienia o wydanie wtórnika tego dokumentu.

Prowadzi to do wniosku, że dla biegu okresu zatrzymania prawa jazdy istotne powinno być nie tylko zawiadomienia organu o zagubieniu prawa jazdy, lecz także złożenie wniosku o wydania jego wtórnika. Przyjąć należy za zasadę liczenie okresu zatrzymania prawa jazdy od daty prawidłowego złożenia wniosku, bowiem początek biegu okresu zatrzymania prawa jazdy nie powinien być uzależniany od czasu trwania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, które może ulegać przedłużaniu z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy.

Wskazany przez organ w niniejszej sprawie początek biegu okresu zatrzymania prawa jazdy – dzień zawiadomienia o utracie prawa jazdy jest równocześnie dniem złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy.

Zwrócić należy uwagę na fakt, że wydanie wtórnika dokumentu następuje pod warunkiem złożenia oświadczenia o utracie dokumentu, pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Intencją ustawodawcy przewidującego taki obowiązek niewątpliwe było zapobieżenie składaniu nieprawdziwych oświadczeń w tym zakresie.

Skutków ustnego oświadczenia o zagubieniu prawa jazdy, złożonego podczas kontroli drogowej, nie można zatem utożsamiać ze skutkami złożenia oświadczenia i wniosku przewidzianego w art. 18 ustawy o kierujących pojazdami.

W sytuacji zgubienia przez skarżącego prawa jazdy – początkiem okresu zatrzymania prawa jazdy powinien być dzień zawiadomienia właściwego organu o zagubieniu prawa jazdy oraz złożenie wniosku o wydanie jego wtórnika. Tylko takie działanie uznać należy za równoznaczne ze złożeniem organowi prawa jazdy. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, złożenie dokonującemu kontroli drogowej organowi policji oświadczenia o zagubieniu prawa jazdy nie może być zatem traktowane jako zdarzenie rozpoczynające bieg okresu zatrzymania praw jazdy.

Brak jest podstaw do uznania, że zastosowania wykładnia normy art. 102 ust. 1e ustawy o kierującymi pojazdami jest dla skarżącego krzywdząca. W sytuacji prawidłowego wypełnienia przez skarżącego ustawowego obowiązku powiadomienia organu o zagubieniu prawa jazdy jak i wystąpienia o wydanie jego wtórnika, okres zatrzymania prawa jazdy biegłby bowiem od tej daty.

Organy obu instancji dokonały właściwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, ustaliły okoliczności sprawy w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy ani przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne..

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.