Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 3 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 756/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 29 kwietnia 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. (nr (...)) Wójt Gminy - na podstawie art. 1, art. 2 pkt. 2, art. 3, art. 17, art. 24, art. 25 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r.") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipiec 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), § 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 147 ze zm.) i art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.- dalej zwanej jako: "k.p.a.") a także na podstawie zarządzenia Wójta Gminy Nr 1/2020 z dnia 2 stycznia 2020 r. do prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych i wydawania w tych sprawach decyzji - odmówił A. S. (zwanemu dalej: "stroną", "skarżącym") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą - L.P..

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek A. S. z dnia 11 grudnia 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został rozpatrzony odmownie przez GOPS decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r. (nr (...)), jednakże po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 marca 2020 r. (nr (...)) uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał, że materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 17 ust.1, ust.1a, ust. 1b, ust. 5 u.ś.r. i mając na względzie treść powyższych przepisów oraz akta sprawy, należało stwierdzić, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do uzyskania przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną L.P..

Organ wskazał, że L.P. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, ze wskazaniem, że niepełnosprawność ta istnieje od 24-go roku życia, a ponadto, że A. S. - w związku z opieką nad siostrą L.P. - pobierał od 20 września 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne oraz od 1 lipca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. zasiłek dla opiekuna. Od 1 września 2013 r. do 30 września 2013 r. A. S. pracował w firmie Usługi "A" Z.. W dokumentach znajduje się oświadczenie A. S. z dnia 2 października 2013 r., w którym oznajmił, że "chciałby zrezygnować z zatrudnienia ze wzglądu na chorobę siostry, z którą zamieszkuje. Rodzice nie są w stanie opiekować sią chorą córką (a moją siostrą) ze wzglądu na zły stan zdrowia" (dokument poświadczony przez pracodawcę "A"). Od 1 października 2013 r. do 31 października 2013 r. A. S. pobierał zasiłek dla opiekuna.

Natomiast od 1 listopada 2013 r. do dnia dzisiejszego wnioskodawca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad siostrą L.P.. Ponadto w oświadczeniu z dnia 21 stycznia 2019 r. A. S. oznajmił, że nie pracuje zawodowo ani dorywczo oraz, że nie poszukuje pracy z uwagi na sprawowaną nad siostrą osobistą opieką. Natomiast w oświadczeniu z dnia 8 kwietnia 2020 r. wnioskodawca oznajmił, że siostra wymaga ciągłej uwagi i opieki, nie może zostać sama, dlatego nie jest w stanie podjąć się pracy nawet w najmniejszym wymiarze czasu. W oświadczeniu tym A. S. wskazał szczegółowo czynności wykonywane w ramach codziennej opieki.

Z ustaleń przeprowadzonego w dniu 14 kwietnia 2020 r. wywiadu rodzinnego wynika, że L.P.(ur. (...) 1966 r.), jest osobą rozwiedzioną od ok. 20 lat, utrzymuje się z renty socjalnej z ZUS w wysokości 935 zł; jej małżeństwo trwało 13 lat; urodziła dwójkę dzieci: córkę - J.P. (ur. 1990 r.) i syna - M. P. (ur. 1992 r.), przy czym od czasu rozwodu a nie ma żadnego kontaktu z dziećmi. Dzieci również się nie kontaktują z nią oraz nie odwiedzają matki. Małżeństwo rozpadło się, ponieważ mąż znęcał się nad nią oraz nastawiał dzieci przeciwko niej. L.P. nie pamięta czy ma ograniczoną władzę rodzicielską wobec dzieci, kiedy dokładnie urodziły się dzieci oraz nie pamięta z czyjej winy był rozwód. Mieszka u brata A. S.. Porusza się samodzielnie - jest osobą sprawną fizycznie. W tym samym budynku mieszkają również rodzice - J. i H.S., którzy są już w podeszłym wieku i wymagają opieki. L.P. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, ma oddzielny pokój, kuchnia i łazienka są wspólne.

Mieszkanie nie jest dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Ma epilepsję (ostatni atak miała w styczniu 2020 r.), schizofrenię paranoidalną, tarczycę, podwyższony cholesterol oraz odczuwa mrowienie w obu rękach; jest pod stałą kontrolą endokrynologa w L. oraz Poradni Zdrowia Psychicznego w R. oraz leczy się u psychiatry w R. (ostatnia wizyta w kwietniu 2020 r. w formie teleporady).

Z oświadczenia L.P. wynika, że czuje się bezpieczna w domu rodzinnym przy bracie, gdy miewa lęki i stresy wówczas brat potrafi ją uspokoić, podaje i wyznacza jej leki, które wykupuje. Oświadczyła, że brat podaje jej piżamę do spania, jeździ po lekarstwa, pomaga jej przy kąpieli ponieważ ma problemy ze stawami i nie może się zginać. Brat przygotowuje jej posiłki, podaje leki o stałych porach, masuje plecy, wyrabia opał na zimę. Wskazała, że gdy czuje się osłabiona i często wypoczywa, boi się że może mieć atak padaczki w każdej chwili, dlatego czuje się bezpieczna przy bracie A.. Wskazała, że brat jest cały czas przy niej.

Organ stwierdził, że powyższe oświadczenie wskazuje, iż nie sposób nie zauważyć, że większość wymienionych czynności dotyczy spraw związanych z obowiązkami domowymi oraz prowadzeniem gospodarstwa domowego, a osoba wymagająca opieki (L.P.), jest osobą, która porusza się samodzielnie i jest sprawna fizycznie, co potwierdza wywiad telefoniczny przeprowadzony przez pracownika socjalnego ośrodka w dniu 14 kwietnia 2020 r. (część IV).

Organ wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ono z prawnego i moralnego obowiązku. Zaznaczył, że w okolicznościach niniejszej sprawy osobami zobowiązanymi w pierwszej kolejności do alimentacji na rzecz niepełnosprawnej L.P. są zstępni - dwoje dorosłych dzieci, a następnie wstępni czyli jej rodzice. Organ wskazał jednak, że w oświadczeniu z dnia 8 kwietnia 2020 r. A. S. podał, iż dzieci L.P. nie są wstanie sprawować nad nią opieki i nie pomagają jej w żaden sposób. L.P. ma dwójkę dzieci: M. P. (ur. (...) 1992 r.) oraz J.P. (ur. (...) 1990 r.); rozwiodła się z mężem i od tego czasu to on sprawował opiekę nad dziećmi, ograniczono jej władzę rodzicielską zgodnie z wyrokiem z dnia 29 grudnia 2004 r. Syn - M. P. zamieszkuje w G., natomiast córka - J.P. zamieszkuje poza granicami kraju. Dzieci L.P. nie kontaktują się z matką i nie utrzymują żadnych relacji z matką.

Rodzice L.P. żyją, jednakże matka - H.S. nie jest w stanie opiekować się córką ponieważ sama posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe, zaś ojciec - J. S. od dnia 13 stycznia 2020 r. posiada trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji.

Organ zaznaczył, że w sprawie nie została spełniona przesłanka dotycząca daty nabycia niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki - L.P.. Organ wskazał co prawda, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jednakże treść tego wyroku wg organu nie spowodowała uchylenia przedmiotowego przepisu; nie zrodziło to po jego stronie prawa do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą dorosłą, której niepełnosprawność powstała w wieku późniejszym niż wskazana w tym przepisie.

Nadto, w obecnym stanie prawnym wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uprawnia organów administracji do przyznania osobom sprawującym opiekę nad takimi osobami niepełnosprawnymi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał konstytucyjny wskazał bowiem, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne obowiązane są przestrzegać norm prawa obowiązującym w zakresie prowadzonego postępowania.

W tej sytuacji przyjąć należy, że w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego brak jest przepisu pozwalającego przyznać osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność powstała w wieku po ukończeniu 18. roku życia lub 25 roku życia, jeżeli niepełnosprawność powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, tym samym przesłanka dotycząca nabycia niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki w niniejszej sprawie nie została spełniona.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, które zostało rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2020 r. (nr (...)), które – na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1b u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy stan sprawy wskazując na treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia.

Organ stwierdził, że zasadnym było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jako prawidłowej i uzasadnionej w świetle przepisów obowiązującego prawa. Zaznaczył, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) istotnie został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednak wyrok ten nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, że stanowisko to prezentuje konsekwentnie we wszystkich decyzjach wydawanych w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych przewidzianych przepisami art. 17 u.ś.r.

Uzasadniając to stanowisko Kolegium wskazało na punkt 8 uzasadnienia ww. wyroku omawiający skutki jego wydania. Z uzasadnienia wyroku Trybunału wynika, że ustawodawca zobowiązany jest precyzyjnie określić przesłanki zróżnicowania i w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi, albowiem Konstytucja nie stwarza podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej samej grupy, a takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej. To - w ocenie Kolegium - oznacza, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok Trybunału nie oznacza jednak usunięcia tego kryterium z ustawy. Nie stanowi również podstawy do uchylenia tych decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Wykonanie wyroku Trybunału wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Trybunał w swoim wyroku nie przesądził, jaki model ustalania świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. To oznacza, że ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest jednak ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Kolegium wskazało, że ponownie przeprowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne odnośnie zachowania przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. dotyczącej istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też nie podejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewniania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wykazało, że ostatnie zatrudnienie odwołującego miało miejsce w okresie od 1 września 2013 r. do 30 września 2013 r. Z oświadczenia A.S. z dnia 21 stycznia 2019 r. wynika, że nie pracuje zawodowo ani dorywczo i że nie poszukuje zatrudnienia z uwagi na opiekę sprawowaną osobiście nad siostrą. Z czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych przedstawionych przez stronę szczegółowo w oświadczeniu złożonym dnia 8 kwietnia 2020 r. wynika, że poza czynnościami związanymi z utrzymaniem porządku i czystości w mieszkaniu wnioskodawcy podaje siostrze leki, mierzy ciśnienie, przygotowuje i podaje jej posiłki, dba by siostra wykonywała czynności związane z higieną osobistą, kontroluje stan zdrowia niepełnosprawnej siostry, pomaga jej przy ubiorze.

Z uwagi na częste napady lękowe, omamy i duszności siostry, skarżący musi być stale dyspozycyjny w dzień i w nocy. Nie bez znaczenia jest też fakt, iż charakter schorzeń jakie posiada osoba wymagająca opieki znacznie utrudnia zapewnienie jej opieki przez osobę inną niż brat z którym zamieszkuje i którego toleruje. Mimo, że L.P.porusza się samodzielnie, to z uwagi na stan zdrowia (epilepsja, schizofrenia paranoidalna i inne) możliwość jej samodzielnej egzystencji jest znacznie ograniczona. Nie ma też wątpliwości co do tego, że zakres i charakter czynności związanych z opieką nad siostrą zajmują znaczną część każdego dnia uniemożliwiając stronie podjęcie zatrudnienia.

Kolegium wyraziło stanowisko, że nie można bezkrytycznie twierdzić w niniejszym przypadku o niezachowaniu przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z jednej strony osoba wymagająca opieki porusza się samodzielnie i jest sprawna fizycznie, jest w stanie samodzielnie wziąć prysznic ale z drugiej strony z uwagi na przewlekłe schorzenia psychiczne w tym stany lękowe jakie posiada czy napady epilepsji wymaga opieki i wsparcia ze strony osoby drugiej. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia 9 marca 2015 r., w punkcie 7. wskazano, że w przypadku L.P. występuje konieczność zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji jest wymagana.

Kolegium wskazało także, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż L.P. jest osobą rozwiedzioną od około 20 lat. Ma dwoje dorosłych dzieci - syna i córkę, z którymi nie ma żadnego kontaktu od czasu rozwodu. Zgodnie z wyrokiem sądowym z dnia 29 grudnia 2004 r. ograniczono jej władzę rodzicielską - syn M. P. zamieszkuje w G., zaś córka J.P. zamieszkuje poza granicami kraju. Dzieci L.P. nie kontaktują się z matką i nie utrzymują z nią żadnych relacji. Rodzice L.P. z uwagi na stan własnego zdrowia i orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie są w stanie zaopiekować się córką.

Kolegium stwierdziło, że w sprawie organ I instancji wykazał, że osoba wymagająca opieki nie może liczyć na wsparcie i opiekę ze strony osób zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji na jej rzecz tj. dzieci czy też rodziców, co oznacza, że jej brat - jako zobowiązany w dalszej kolejności do alimentacji na jej rzecz - jest podmiotem obciążonym wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, uprawnionym do złożenia wniosku w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium podkreśliło, że powyższe ustalenia nie zmieniają jednak faktu, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, ponieważ z posiadanego orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność L.P. powstała od 24 roku życia, co oznacza, że w sprawie nie została spełniona nadal istniejąca w obrocie prawnym przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkująca przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia od daty powstania niepełnosprawności.

A. S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy – na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Jak wynika z akt administracyjnych skarżący w dniu 16 grudnia 2019 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną siostrą – L.P. (ur. (...) 1966 r.), załączając do wniosku m.in.: orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 9 marca 2015 r., zaliczające L.P. do znacznego stopnia niepełnosprawności, z informacją, że niepełnosprawność istnieje od 24-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 grudnia 2009 r. oraz oświadczenie z dnia 11 grudnia 2019 r., z którego wynika, że - na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. - z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do obecnie przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Mając powyższe na uwadze w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć spór, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność (w stopniu znacznym) dorosłej osoby (jego siostry), nad którą sprawuje opiekę, powstała później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, stosownie do literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

W niniejszej sprawie organy uznały, że z uwagi na fakt, iż ustalony znaczny stopień niepełnosprawności L.P. datuje się od 2 grudnia 2009 r., tj. od 43-go roku życia, to tym samym skarżąca nie spełnia określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunku do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie zmienia w tym zakresie jej sytuacji prawnej.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).

Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, iż skarżący nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, że niepełnosprawność jego siostry nie powstała przed upływem okresów wskazanych w art.17 ust. 1b u.ś.r.

Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia leży po stronie organów administracji publicznej. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią zatem przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Mając z kolei na uwadze czasowy zakres świadczenia, organy uwzględnią - stosownie do dyspozycji art. 24 ust. 2 u.ś.r. - okoliczność złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w grudniu 2019 r. oraz wolę skorzystania przez niego na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z prawa wyboru świadczenia, zgodnie ze złożonym wraz z wnioskiem oświadczeniem w tym zakresie.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).