Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 września 2012 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2012 r. (nr [...]) orzekające o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2010 r. (nr [...]) stwierdzającą nieważność udzielonego skarżącemu – L. Ż. zezwolenia nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 26 czerwca 2009 r. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 9 maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję (nr [...]), którą utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2010 r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności udzielonego L. Ż. przez Burmistrza Miasta w dniu 26 czerwca 2009 r. zezwolenia nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z ksiąg wieczystych wynika, iż w budynku położonym w Ł. przy ul. [...] znajdują się dwa lokale mieszkalne należące do K. P. oraz lokal użytkowy należący do L. Ż. Taki budynek, w świetle przepisów prawa budowlanego, należy uznać za budynek mieszkalny wielorodzinny, co na podstawie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.) powodowało konieczność dołączenia przez L. Ż. do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu pisemnej zgody współwłaściciela tego budynku (K. P.).
Brak uzyskania i przedstawienia takiej zgody powodował, że zezwolenie nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 26 czerwca 2009 r. na sprzedaż alkoholu zostało wydane z rażącym naruszeniem ww. przepisu prawa, co stanowiło podstawę do stwierdzenia przez Kolegium nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), dalej zwanej K.p.a.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]) L. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, która została oddalona wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Gd 336/11). Od tego wyroku L. Ż. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W takim stanie faktycznym, pismem z dnia 16 lipca 2012 r. (uzupełnionym pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r.) L. Ż. – reprezentowany przez radcę prawnego-A. P. – wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]). W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji skarżący powołał się na zgromadzone i uzyskane dokumenty, które w jego ocenie podważają podstawę do "unieważnienia" decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu. W ocenie skarżącego przedłożona przez niego dokumentacja przesądza, że XIX-wiecznemu budynkowi położonemu w Ł. przy ul. [...] może być nadany wyłącznie charakter budynku jednorodzinnego i odrębnego od zabudowy w podwórzu posesji, nie mającej nic wspólnego z XIX-wiecznym budynkiem. Skoro budynek, w którym zlokalizowano sprzedaż alkoholu, to budynek jednorodzinny (bowiem składający się z 2 a nie 3 wyodrębnionych lokali), to wymóg uzyskania od współwłaściciela – K. P. zgody na prowadzenie punktu sprzedaży alkoholu w tym budynku był zbędny, a zatem udzielone w dniu 26 czerwca 2009 r. zezwolenie nie zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W konsekwencji, pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło o wszczęciu na wniosek L. Ż. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]) i w tym samym dniu wydało postanowienie (nr [...]) orzekające o zawieszeniu tego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie organu za przedwczesne należy uznać orzekanie w sprawie wniosku strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 maja 2011 r. przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi kasacyjnej strony. Zgłoszone bowiem we wniosku okoliczności dotyczące charakteru budynku w Ł. przy ul. [...] w dacie wydania unieważnionego zezwolenia będą stanowiły przedmiot rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku ze złożoną skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2011 r., a wynik tamtego postępowania może mieć znaczenie dla wnioskowanego postępowania.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił w nim brak odniesienia się przez Kolegium do dowodów zgłoszonych w sprawie oraz to, że zamiast rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności, Kolegium zawiesiło postępowanie. W ocenie skarżącego było to błędne, ponieważ orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia sprawy, a wystarczające dla rozstrzygnięcia są zgromadzone dowody. W ocenie skarżącego organ winien nie zawieszać postępowania lecz orzec w przedmiocie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 maja 2011 r.
Dnia 27 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie (nr [...]), którym utrzymało w mocy swoje postanowienie wydane w I instancji. Kolegium nie zgodziło się z podniesioną w zażaleniu argumentacją i powtórzyło swoje stanowisko zawarte w postanowieniu pierwszoinstancyjnym dodając, że nie jest władne dokonać rozpoznania wniosku skarżącego przed zakończeniem postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ponieważ, z jednej strony od orzeczenia tego Sądu zależeć będzie istnienie kwestionowanej decyzji Kolegium z dnia 9 maja 2011 r., a tym samym istnienie przedmiotu postępowania, a z drugiej strony wyrok ten dotyczyć też będzie oceny dowodów wniesionych przez stronę w tym postępowaniu i właśnie ta ocena sądów obu instancji będzie wiążąca dla Kolegium.
Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 2 listopada 2012 r. (uzupełnionym pismem z dnia 27 listopada 2012 r. i z dnia 27 grudnia 2012 r.) L. Ż. – reprezentowany przez radcę prawnego-A. P. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, zarzucając organowi naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 2 i art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i nakazanie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w trybie pilnym oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego ocenie zawieszenie przez organ postępowania czyni bezskutecznym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r., u podstaw którego leży konieczność ustalenia charakteru budynku położonego przy froncie ul. [...] w Ł., jako jednorodzinnego lub wielorodzinnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia 9 maja 2011 r. i ustalając charakter budynku jako wielorodzinny naruszyło podstawowe obowiązki nałożone na Kolegium wymienione w art. 19 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, a w konsekwencji naruszyło przepisy art. 3 ust. 2 i 2a Prawa budowlanego. Zarzucono Kolegium, że nie zażądało od właściwych organów danych o budynku położonym przy ul. [...] w Ł., a wskutek wydania zaskarżonych postanowień uchyliło się od rozpoznania żądania o stwierdzenie nieważności własnych decyzji.
W ocenie skarżącego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ przedłożone przez niego dokumenty są wystarczające do merytorycznego rozpoznania przez Kolegium sprawy i zakończenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – K. P., radca prawny – E. N., złożyła pismo, w którym wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd uwzględnił skargę, jednakże z innych powodów i z uwagi na inną podstawę prawną aniżeli przedstawione przez skarżącego.
Przedmiotem kontroli Sądu na skutek złożonej skargi, poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2012 r. (nr [...]) i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2012 r. (nr [...]), wydane w przedmiocie zawieszenia - wszczętego na wniosek skarżącego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]) orzekającej o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 26 czerwca 2009 r. udzielającej skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
W konsekwencji, kontrola Sądu w niniejszej sprawie ograniczona została wyłącznie do oceny zgodności z prawem (legalności) podjętego przez organ rozstrzygnięcia kwestii procesowej, tj. zawieszenia postępowania. Podjęte rozstrzygnięcie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania zostało dokonane przez organ na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na toczące się w sprawie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowanie sądowoadministracyjne (zawisłe w dniu wydania postanowienia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) i wpływ jego wyniku (zagadnienie wstępne) na merytoryczne rozpoznanie złożonego wniosku.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że kluczową okolicznością dla oceny prawidłowości dokonanego przez organ w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia musi być uwzględnienie faktu, iż wnioskowana do weryfikacji w trybie nieważności decyzja Kolegium z dnia 9 maja 2011 r. stała się przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem bowiem z dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Gd 336/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę złożoną na tę decyzję, natomiast od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która do dnia wydania przez Kolegium drugoinstancyjnego postanowienia nie została rozpoznana.
W ocenie Sądu, zaistniały w sprawie stan faktyczny, z którego wynika, że wnioskowana do weryfikacji decyzja ostateczna została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, musi skutkować przyjęciem stanowiska o braku możliwości (niedopuszczalności) prowadzenia przez organy administracji publicznej jakiegokolwiek z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w tej - zawisłej przed sądem administracyjnym - sprawie.
Zakaz wszczęcia przez organy administracji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności) w stosunku do decyzji lub postanowienia, na które uprzednio została skutecznie złożona skarga do sądu administracyjnego - zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie - wywodzony jest na podstawie art. 56 p.p.s.a. Przyjmuje się, że ratio legis tego przepisu wskazuje, iż zmierza on do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadminstracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Zakaz prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego uzasadniają zatem zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz na wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny.
W konsekwencji, powszechnie przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2011, s.210-211; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r., I SA/Bk 207/11, LEX nr 1084080; wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 grudnia 2010 r., I SA/Ke 587/10, LEX nr 749041; por. także: postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2011 r., II OSK 185/11, LEX nr 1071192; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2010 r., I SA/Wr 844/10, LEX nr 751308; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2010 r., I SA/Ol 354/10, LEX nr 673417; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2010 r., II SA/Gl 794/09, LEX nr 554128).
Z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy zatem uznać, że – z uwagi na poddanie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]) kontroli sądowej – nie zaistniały podstawy do prowadzenia przez Kolegium wnioskowanego przez skarżącego nadzwyczajnego postępowania w trybie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej objętej już kontrolą sądowoadministracyjną.
W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do niemożności rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 9 maja 2011 r. z powodu zawisłości sprawy przed sądem administracyjnym. Nie można się jednak zgodzić, co do prawidłowości zastosowanego w tej sprawie przez Kolegium rozstrzygnięcia procesowego.
Należy zwrócić uwagę, iż zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium – rozstrzygające "w przedmiocie zawieszenia postępowania" – sugerują de facto dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie złożonego przez skarżącego wniosku o weryfikację ww. decyzji z dnia 9 maja 2011 r. w trybie stwierdzenia jej nieważności, odkładając jedynie w czasie – wskutek zawieszenia postępowania - podjęcie rozpoznania tego wniosku. Jak wynika natomiast ze wskazanych powyżej poglądów doktryny i orzecznictwa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przez organ administracji, w sytuacji gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego, nie jest w ogóle dopuszczalne. Innymi słowy, poddanie kontroli sądu administracyjnego określonej decyzji stanowi przeszkodę uniemożliwiającą skuteczne zainicjowanie administracyjnego postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie.
Należy zatem przyjąć, że w zaistniałej w sprawie sytuacji faktycznej Kolegium winno było zastosować instytucję prawną skutkującą uniemożliwieniem wszczęcia wnioskowanego przez skarżącego postępowania a nie instytucję prawną polegającą na tamowaniu biegu tego postępowania. Właściwym w sprawie było zatem zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi, że w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponieważ przepis art. 61a § 1 został zamieszczony w Dziale II Rozdziale 1. K.p.a., to co do zasady znajduje zastosowanie we wszystkich rodzajach postępowań uregulowanych w K.p.a., a zatem – wobec braku szczególnych uregulowań w tym zakresie w Rozdziale 13. – ma także zastosowanie w sprawach dotyczących oceny dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 K.p.a.).
Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że w opisanej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było dokonać rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. i orzec o odmowie wszczęcia postępowania w odniesieniu do złożonego przez skarżącego wniosku o weryfikację w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]), a nie – uznając niejako zasadność wszczęcia i prowadzenia tego postępowania - orzec na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. o zawieszeniu postępowania.
Reasumując, opisane w sprawie działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., dało podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia.
Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosuje się do przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej.
Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia znajduje oparcie w przepisie art. 152 p.p.s.a.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.