Uzasadnienie
M. B. (dalej także jako "strona" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 lipca 2021 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 13 kwietnia 2021 r. (nr [...]) w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 23 stycznia 2021 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., w asyście funkcjonariuszy Policji, przeprowadzili kontrolę sanitarną w lokalu gastronomicznym "[...]", mieszczącym się przy ul. R. [...] w G. Z kontroli tej sporządzono protokół nr [...]. Podczas kontroli ustalono, że w lokalu znajdowało się 8 osób, przy 4 stolikach. Osoby te spożywały posiłki (pizza) i napoje (np. wino) w naczyniach tradycyjnych. Funkcjonariusze wylegitymowali klientów, którzy okazali podpisaną w lokalu umowę o dzieło dotyczącą badania jakości i smaku produktu (przykładowa umowa zawarta w dniu kontroli, na okres 2h, kwota 1 zł). Cześć gości posiadała maski ochronne. Na ladzie baru znajdował się dozownik z płynem do dezynfekcji rąk.
W dniu 25 stycznia 2021 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. wpłynął skan notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji w G. z przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" kontroli. Zgodnie z jej treścią w lokalu oprócz jego właściciela przebywało 15 osób siedzących przy stolikach. Właściciel lokalu oświadczył, że każda osoba przebywająca w restauracji podpisała umowę o dzieło o następującej treści: "(...) Wykonawca zobowiązuje się wykonać dzieło polegające na badaniu jakości i smaku potraw". Dokonano weryfikacji umów osób znajdujących się w lokalu.
Mając na uwadze treść protokołu oraz notatki służbowej zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2021 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. poinformował M. B., prowadzącego działalność gospodarczą w lokalu "[...]" przy ul. R. [...] w G., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem w dniach 22-23 stycznia 2021 r. przepisu § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm. – dalej także jako: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r.").
M. B. w dniu 22 lutego 2021 r. złożył w siedzibie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. ustne wyjaśnienia, wskazując, że w dniu kontroli tj. w dniu 23 stycznia 2021 r., w lokalu przebywały osoby, które były testerami jakości i smaku potraw. Osoby przebywające w lokalu miały podpisane umowy o dzieło na czas testowania posiłku. W tym dniu przy czterech stolikach było 8 osób. Osoby te spożywały posiłki i piły napoje. Miedzy stolikami były zachowane odległości ok. 2 metrów. Oświadczył ponadto, że w umowach o dzieło nie było zapisów, że dzieło ma zostać wykonane w lokalu. Rozliczenie wyglądało tak, że testujący płacił za produkty, a on kwotę 1 zł za wykonane dzieło. Kwota 1 zł była potrącana z rachunku płaconego przez osobę testującą. Ceny produktów były wpisane do nowego menu, które odzwierciedlało wartość produktów. Osoby testujące nie wystawiały rachunków, umowy o dzieło nie były zgłaszane do ZUS, a wypłacone testującym kwoty nie zostały ujęte w księgach rachunkowych.
Decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. (nr [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. – działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm. – dalej również jako: "ustawa") oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.") - nałożył na M. B. administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia działalności, określonego § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., przez przygotowanie i podawanie w dniu 23 stycznia 2021 r. napojów i potraw gościom do stolików w lokalu gastronomicznym "[...]".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że powodem nałażenia kary było ustalenie, że właściciel lokalu gastronomicznego "[...]", naruszył w dniu 23 stycznia 2021 r. czasowy zakaz prowadzenia określonej działalności ustanowiony w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., zgodnie z którym do dnia 31 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) było dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.
Organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony, że osoby przebywające w dniu 23 stycznia 2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" testowały wyłącznie jakość i smak potraw, na podstawie umowy o dzieło. W tym zakresie organ wskazał, że M. B. oświadczył, iż osoby testujące płaciły za posiłki zgodnie z cennikiem, a jedynie kwota 1 zł była im potrącana na wykonanie usługi, czego nie uwzględniono w księgach rachunkowych. Zatem klienci płacili przedsiębiorcy za otrzymane potrawy zgodnie z cennikiem, a płacone kwoty odpowiadały wartości potraw. Czyli osoby te spożywały przygotowane dania na miejscu, siedząc przy stołach i dokonując wyboru z wystawionego menu.
Dokonując miarkowania kary stosownie do art. 189d k.p.a. organ wskazał, że z informacji przekazywanych przez Policję wynika, iż strona wielokrotnie dopuściła się naruszenia przepisów, będących podstawą wydania niniejszej decyzji. Waga i okoliczności naruszenia prawa były wysokie i spowodowały potrzebę podjęcia przez organ działań w celu ochrony życia i zdrowia. Prowadzenie lokalu gastronomicznego wbrew obowiązującym zakazom powodowało stworzenie ryzyka szerzenia się choroby zakaźnej. Stopień przyczynienia się strony do naruszenia prawa był wysoki gdyż informacje o ustanowionych ograniczeniach i zakazach w prowadzeniu działalności gospodarczej są powszechnie dostępne i szeroko we wszystkich mediach komentowane. W razie ewentualnych wątpliwości strona miała prawo zwrócenia się do organów administracji publicznej z wnioskiem o udzielenie informacji w przedmiocie warunków prowadzenia działalności gospodarczej.
Należy przyjąć, że strona będąca przedsiębiorcą miała świadomość naruszenia obowiązujących przepisów prawa i godziła się na to. Organ dokonał ustaleń w zakresie warunków osobistych strony, korzyści które uzyskała i strat których uniknęła na skutek naruszenia przepisów.
Organ zaznaczył końcowo, że w rozpatrywanej sprawie nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., bowiem strona stworzyła wysokie ryzyko szerzenia się choroby zakaźnej tj. stworzyła istotne i realne ryzyko zakażenia innych osób COVID-19.
W odwołaniu od ww. decyzji M. B. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, podnosząc że § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., który statuuje wskazywany przez organ zakaz, a który miał zostać naruszony przez niego, jest niezgodny z normami Konstytucji RP. Zarzucił także organowi naruszenie art. 80 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w dniu 23 stycznia 2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" naruszył czasowy zakaz prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, podczas gdy w dniu kontroli w przedmiotowym lokalu przebywały osoby, które były testerami jakości i smaku potraw, a nie klienci (osoby te działały na podstawie umowy o dzieło).
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę, decyzją z dnia 2 lipca 2021 r. (nr [...]) [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazując w tym zakresie, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że zakaz prowadzenia określonej działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwalał na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego.
Odnosząc się do zarzutów strony w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 80 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że nie może uznać, iż obecne w lokalu osoby jedynie testowały potrawy. Mając na uwadze fakt, iż płaciły przedsiębiorcy za zamówione potrawy zgodnie z cennikiem, a płacone kwoty odpowiadały wartości potraw, to w ocenie organu, była to umowa sprzedaży posiłku, a nie umowa o dzieło.
Konkludując, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie doszło do naruszenia przepisów, gdyż zgodnie z art. § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. obowiązywał zakaz podawania dań gastronomicznych i napojów gościom siedzącym przy stolikach. Zgodnie z dokumentacją sprawy, strona wielokrotnie dopuściła się naruszenia obowiązujących przepisów będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Zatem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. zasadnie wymierzył stronie, na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy, karę pieniężną w kwocie 10.000 zł. Zgodnie bowiem z art. 48a ust. 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46 b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46 b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. W ocenie organu odwoławczego kara w wysokości 10.000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania, które zostały ustalone przez organ w toku postępowania administracyjnego.
W skardze na powyżej opisaną decyzję organu odwoławczego reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji i umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w toku sprawy, a nie przeprowadzonych przez organ, tj. umowy o dzieło (druk "Badanie jakości i smaku produktu").
Organom zarzucił wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co oznacza w ocenie skarżącego, że obie decyzje są obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostało wprowadzone do porządku prawnego w sposób sprzeczny z podstawowymi konstytucyjnymi zasadami państwa prawa. Przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, na podstawie których wydano ww. rozporządzenie Rady Ministrów, nie zawierają wymaganych prawem szczegółowych wytycznych dotyczących treści norm prawnych, które mają się znaleźć w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na jego podstawie, a ponad to rozporządzeniem Rady Ministrów nie można zakazać prowadzenia działalności, a jedynie ją ograniczyć.
Ewentualnie, w razie stwierdzenia przez Sąd braku nieważności postępowania, zarzucono organom naruszenie prawa materialnego tj. § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy § 10 ust. 9 tego rozporządzenia jest sprzeczny z normami Konstytucji RP bowiem ograniczenie wolności i praw, w tym zakazanie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy, nie zaś rozporządzenia.
Zarzucono również organom:
- • naruszenie art. 22 oraz art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności gospodarczej, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem Rady Ministrów, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych;
- • naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomijającą treść dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz pozbawioną wskazania dowodów, na których organ oparł swe rozstrzygnięcie, a także przyczyn, z powodu których przeciwnym dowodom wiarygodności odmówił, co doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżący w dniu 23 stycznia 2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" w G. przy ul. R. [...] naruszył czasowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, podczas gdy, w dniu kontroli, tj. 23 stycznia 2021 r. w lokalu przebywały osoby, które były testerami jakości i smaku potraw, a nie klientami (osoby te działały na podstawie umowy o dzieło);
- • naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego pomijającą treść wyjaśnień złożonych przez skarżącego w dniu 22 lutego 2021 r., na etapie postępowania przygotowawczego, który wskazał, iż ceny menu odpowiadały wartości produktów potrzebnych do przygotowania testowanej potrawy, co doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że osoby obecne w lokalu płaciły przedsiębiorcy za zamówione potrawy zgodnie z cennikiem, a płacone kwoty odpowiadały wartości potraw, co w ocenie [...] Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego prowadziło do wniosku, że osoby przebywające w lokalu zawierały umowę sprzedaży posiłków, a nie umowę o działo, podczas gdy, w dniu kontroli, tj. 23 stycznia 2021 r. w lokalu przebywały osoby, które były testerami jakości i smaku potraw. Osoby te działały na podstawie umowy o dzieło, a jak wskazał w wyjaśnieniach skarżący, ceny menu odpowiadały wartości produktów potrzebnych do przygotowania testowanej potrawy, które to produkty są produktami sprowadzanymi z Włoch o najwyższej jakości i wobec tego cena ta nie odpowiadała wartości potraw, a jedynie samych składników i kosztów, bez wliczenia w cenę zysku skarżącego, co jest podstawą działalności gospodarczej;
- • błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wskazaniu w decyzji [...] Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, iż w sprawie "Bezspornym jest fakt, że podczas wizji w lokalu gastronomicznym "[...]" w G. przy ul. [...] w dniu 23 stycznia 2021 r. stwierdzono, że w lokalu prowadzona była działalność polegająca na przygotowaniu i podawaniu posiłków oraz napojów gościom siedzącym przy stolikach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych w lokalu. W sali konsumenckiej znajdowało się 8 osób przy 4 stolikach, goście spożywali posiłki i napoje", podczas gdy, skarżący od początku postępowaniu wskazywał, że w lokalu przebywały osoby, które były testerami jakości i smaku potraw i osoby te nie były klientami/gośćmi restauracji lecz działały na podstawie umowy o dzieło.
W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w całości nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego w sprawie. Na poparcie swojego stanowiska co do przyjęcia właściwej podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji organ przywołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 834/20).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Tytułem wstępu podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
- 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;
- 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przepisie art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:
- 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;
- 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
- 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
- 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
- 5) obowiązek poddania się kwarantannie;
- 6) miejsce kwarantanny;
- 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;
- 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
- 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
- 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
- 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
- 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.
W dniu 29 listopada 2020 r. do art. 46b dodano pkt 13, zgodnie z którym w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu (art. 46b pkt 13 dodany przez art. 15 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 28 października 2020 r. - Dz. U. z 2020 r., poz. 2112 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 listopada 2020 r.).
W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:
- 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,
- 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,
- 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,
- 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,
- 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,
- 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,
- 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.). Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).
Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.), w którym w § 10 ust. 9 ustanowiono, że do dnia 31 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.
Zdaniem organów orzekających, zakaz ustanowiony w rozporządzeniu z dnia 21 grudnia 2020 r. został przez skarżącego naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z wydanymi rozstrzygnięciami nie zgodził się skarżący podnosząc, że ww. rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jako wydane bez upoważnienia ustawowego, narusza relacje ustawa – rozporządzenie.
Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.
Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia.
Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej).
Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.
Jak wskazano, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego", nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych.
W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym, ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust.
4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).
Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
W ocenie Sądu wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
W kontekście opisanych ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).
Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Podkreślić w tym miejscu należy, że Sądowi orzekającemu znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21). Respektując wyrażone w powołanym orzeczeniu zapatrywanie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą stoi jednakże na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą - w ocenie Sądu - do jednoznacznego wniosku, że regulacja rozporządzenia o treści "Do dnia 31 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.
A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc" – ustanawiająca w istocie zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności – została wprowadzona, jak Sąd wskazał we wcześniejszych rozważaniach, z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia.
Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Należy ponadto podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP.
Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).
W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.
O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę - merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie, a co – jak należy zwrócić uwagę w związku z treścią złożonej skargi - czyni niezasadnym zgłoszony przez skarżącego zarzut stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z uwagi na wydanie ich z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. wydania ich bez podstawy prawnej).
Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wydanych w podobnych sprawach (zob. m.in. wyrok z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 876/21 czy wyrok z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 15/22), to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.
Wobec podważenia przez Sąd – z powodów opisanych powyżej – istnienia w rozpoznawanej sprawie podstawy prawnej do wymierzenia kary pieniężnej zaskarżonymi rozstrzygnięciami, bezprzedmiotowe stało się tym samym rozpoznawanie postawionych w skardze zarzutów, a dotyczących stricte przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania.
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego - na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku). Wydane na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.
Wobec uwzględnienia skargi w całości o kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składają się: kwota wpisu od skargi (400 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą adwokata (1.800 zł) ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).