Uzasadnienie
W porządku obrad sesji Rady Gminy [...] zaplanowanej na dzień 24 czerwca 2020 r. umieszczone zostały m.in. debata nad raportem o stanie Gminy [...] za rok 2019 (punkt 6 porządku obrad) oraz podjęcie przez Radę Gminy [...] uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy [...] wotum zaufania (punkt 7 porządku obrad).
Po przeprowadzeniu debaty poddano pod głosowanie wskazaną uchwałę.
W głosowani imiennym brało udział 12 radnych, spośród których 7 głosowało za udzieleniem wotum zaufania, 3 głosowało przeciw a dwóch radnych wstrzymało się od głosu. Przedmiotowa uchwała nie uzyskała wymaganej bezwzględnej większości głosów. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania - zgodnie z art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (publikator z daty sesji rady: tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej powoływanej jako "u.s.g." albo "ustawa") - jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.
W dniu 6 sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez Radę Gminy [...] skarga K. K. (dalej jako "skarżący") na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 czerwca 2020 r., której treścią jest nieudzielenie wotum zaufania Wójtowi Gminy [...] (którą to funkcję pełni skarżący), zaistniałej z mocy prawa na skutek niepodjęcia przez radę uchwały poddanej pod głosowanie (o udzieleniu wotum zaufania).
Zaskarżonej uchwale K. K. zarzucił:
- - naruszenie art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 4 tej ustawy w zw. z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji arbitralne, dowolne i naruszające zasady równego traktowania, słuszności i sprawiedliwości:
- a) podjęcie uchwały, której treścią jest nieudzielenie wotum zaufania Wójtowi Gminy [...], a która została podjęta bez merytorycznego odniesienia się do działalności wójta w 2019 r., w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego;
- b) podjęcie uchwały bez faktycznego ujawnienia jej przyczyn, z naruszeniem obowiązku motywowania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej, skutkujących brakiem możliwości stwierdzenia z jakich powodów nie udzielono K. K. pełniącemu funkcję wójta wotum zaufania za rok 2019;
- - naruszenie art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały, której treścią jest nieudzielenie wotum zaufania Wójtowi Gminy [...] bez podjęcia faktycznej debaty nad raportem o stanie gminy poprzez:
- a) niezabranie głosu w debacie przez osoby głosujące przeciwko udzieleniu wotum zaufania czy wstrzymujące się od głosu, kiedy z brzmienia art. 28aa u.s.g. należy wywodzić, iż radni mają obowiązek zabrać głos w dyskusji, w szczególności ci, którzy mają wobec raportu jakieś uwagi bądź zastrzeżenia;
- b) bezzasadne uznanie przez radnych uczestniczących w debacie, iż w raporcie zabrakło wizji czy też planów dotyczących rozwoju Gminy [...] na przyszłość, informacji o turystyce, czy też o środkach zdrowia znajdujących się na terenie gminy, które to jednak zastrzeżenia nie znajdują odzwierciedlenia w podjętej przez Radę Gminy [...] w dniu 27 lutego 2019 r. uchwale nr [...] w sprawie określenia szczegółowych wymogów raportu ostanie gminy a ponadto które są sprzeczne z art. 28aa u.s.g., z którego wynika, że raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w związku z czym nie odnosi się do planów na przyszłość.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił negatywne następstwa wynikające z zaskarżonej uchwały w kontekście ewentualnego referendum w sprawie odwołania skarżącego z funkcji Wójta Gminy [...], rozważania dotyczące zasadności podniesionych w skardze zarzutów oraz poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach dotyczących uzasadniania uchwał mających za przedmiot udzielenie wójtowi gminy wotum zaufania. Skarżący wskazał, że nie jest w stanie stwierdzić z jakich powodów nie udzielono mu wotum zaufania za rok 2019. Powyższe nie wynika bowiem ani z przebiegu debaty nad raportem o stanie gminy ani tym bardziej z uzasadnienia uchwały o udzieleniu wotum zaufania. W trakcie debaty nad raportem za rok 2019 żaden z radnych nie sprecyzował żadnych zarzutów w stosunku do działalności wójta w roku 2019, w tym w zakresie realizacji polityk, programów i strategii czy też uchwał rady gminy lub budżetu obywatelskiego.
Tym samym niemożliwym jest ustalenie czy organ wykonawczy gminy został rzetelnie rozliczony ze swojej działalności jak również ustalenie motywów negatywnej oceny działalności wójta. Co więcej, skarżący jako wójt gminy nie posiada żadnych informacji jakie działania powinien podjąć by uzyskać wotum zaufania za rok 2020. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do państwa rodzi po stronie organów obowiązek motywowania swoich rozstrzygnięć, a obowiązek ten zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem jawności działania władzy publicznej.
Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył w skardze fragmenty z uzasadnień wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 785/19) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt III SA/Wr 302/19).
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie wskazując, że zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Rada wskazała, że w dniu 24 czerwca 2020 r. pod głosowanie poddano projekt uchwały w sprawie wyrażenia wójtowi wotum zaufania. Głosowanie zgodnie z wymogami ustawy zostało poprzedzone rozpatrzeniem raportu i przeprowadzeniem debaty o stanie gminy. Nie sposób zaś przyjąć aby uzasadnienie uchwały o udzieleniu wotum zaufania, która to uchwała została poddana pod głosowanie miało zawierać wskazanie przyczyn dla których nie udzielono wójtowi wotum zaufania skoro - jak wskazał sam skarżący – ostateczne nieudzielenie wotum zaufania wynikało z fikcji prawnej. Wobec zastrzeżeń zgłaszanych przez radnych (którzy potem głosowali przeciw udzieleniu wotum zaufania bądź wstrzymali się od głosu) w trakcie debaty trudno uznać, że uchwała została podjęta bez faktycznego ujawnienia przyczyn czy też motywowania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej.
Z przepisów u.s.g. nie wynikają szczegółowe kryteria merytoryczne, którymi rada ma się kierować oceniając raport o stanie gminy, a które to kryteria następnie warunkowałyby udzielenie lub brak udzielenia przez radę gminy wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy. Każdy z radnych ze względu na brak przepisów w tym zakresie może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu i na podstawie powyższego dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania wójta. W ocenie Rady nie poddaje się sądowej kontroli słuszność udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy, gdyż brak w tym zakresie obowiązujących przepisów prawa. Rada Gminy [...] nie naruszyła procedury podejmowania uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, którą to uchwałę poprzedziło przeprowadzenie debaty o stanie Gminy [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Instytucja wyrażania przez radę gminy wotum zaufania dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest instytucją nową, wprowadzoną do ustawy o samorządzie gminnym na mocy ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130). W dodanym na mocy ww. ustawy do ustawy o samorządzie gminnym, przepisie art. 28aa został przewidziany obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przedstawienia radzie gminy co roku do 31 maja raportu o stanie gminy, który podlega rozpatrzeniu podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Raport, jak stanowi art.28aa ust. 2 ustawy, obejmuje podsumowanie działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, przy czym rada gminy może w drodze uchwały określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu.
Rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę, w której radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych a mieszkańcy gminy mogą zabierać glos, po zgłoszeniu do przewodniczącego rady chęci zabrania głosu, odpowiadającym wymogom określonym w przepisie (art. 28aa ust. 4 – 7 u.s.g.).
Zgodnie z art. 28aa ust. 9 ustawy po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Jak stanowi art. 28aa ust. 10 w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawi odwołania wójta.
Uchwała będąca przedmiotem skargi K. K. ma niewątpliwie charakter szczególny, gdyż jej źródłem jest niepodjęcie przez organ stanowiący gminy innej uchwały. Zaskarżona uchwała - której treścią jest nieudzielenie wójtowi wotum zaufania - zaistniała więc z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały o treści poddanej pod głosowanie (o udzieleniu wotum zaufania). Specyficzne źródło uchwały zaskarżonej nie wpływa w ocenie Sądu w sposób odmienny na prawo do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, skoro pozostaje ona w obrocie prawnym i wywiera skutki równorzędne z podjęciem przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełniony został również warunek wniesienia skargi przez uprawniony do tego podmiot. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, jako każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z powyższego należy zatem wywodzić konieczność wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Sąd nie ma wątpliwości, że wskazany wymóg został przez skarżącego wykazany. Skarżący jest osobą sprawującą funkcję Wójta Gminy [...], na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym.
Przechodząc do aspektów merytorycznych wskazać w pierwszej kolejności należy, że z przepisem art. 28aa ustawy o samorządzie gminy skorelowany jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 4a tej ustawy stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu.
Oba przepisy wzajemnie się uzupełniają a ich treść wskazuje na ścisły związek pomiędzy raportem o stanie gminy a podjęciem uchwały o wotum zaufania. Rada gminy rozpatruje raport i podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu, która może być uchwałą pozytywną (za udzieleniem wotum zaufania oddano bezwzględną większość głosów ustawowego składu rady gminy) lub negatywną (w głosowaniu nad uchwałą oddano więcej głosów "przeciw" niż "za"). Należy jednakże podkreślić, że w świetle obowiązujących przepisów niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania (przy czym nie tylko dlatego, że w głosowaniu nad uchwałą oddano więcej głosów "przeciw" niż "za" lecz na z uwagi na nieuzyskanie wymaganej dla uchwały pozytywnej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy) jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Tak sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż jak wynika z protokołu nr [...] z sesji z dnia 24 czerwca 2020 r. w głosowaniu imiennym nad projektem uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania brało udział 12 radnych, spośród których 7 głosowało za udzieleniem wotum zaufania, 3 głosowało przeciw a dwóch radnych wstrzymało się od głosu. Projekt uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania, co w realiach sprawy należy podkreślić, nie uzyskał zatem wymaganej przez ustawę większości głosów.
Mając na uwadze powyższe regulacje normatywne wskazać należy, że ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przyjął specyficzną konstrukcję, w świetle której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. W związku z tym należy uznać, że procedowanie nad pierwszą z uchwał wyczerpuje w istocie procedurę dla drugiej. W realiach sprawy nie ma wątpliwości, że Rada Gminy [...] na sesji w dniu 24 czerwca 2020 r. nie podjęła uchwały o udzieleniu Wójtowi Gminy [...] wotum zaufania, co, jak wynika wprost z zacytowanego tu przepisu, jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.
Tym samym nie zachodziła w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem, gdyż takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa, to jest art. 28aa ust. 9 u.s.g., który stanowi o tym, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce, a zarzuty, które podniesiono w skardze koncentrują się w istocie na podważeniu prawidłowości procedowania nad pierwszą z uchwał, przy czym Sąd nie znajduje podstaw aby te zarzuty uznać za zasadne.
Należy w pełni zaakceptować stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w tym przypadku organ nie miał obowiązku niejako odrębnego uzasadniania uchwały, której podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej. Jak wskazano wyżej, nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem i sporządzeniem uzasadnienia, gdyż takie postępowanie – jak Sąd wskazał wyżej - byłoby istotnym naruszeniem prawa. Błędny jest przy tym pogląd skarżącego, że z brzmienia art. 28aa u.s.g. należy wywodzić, iż radni mają obowiązek zabrać głos w debacie, w szczególności jeżeli następnie radni ci głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania czy wstrzymali się od głosu.
W nawiązaniu do argumentacji skarżącego zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi podkreślić należy, że zgodnie z art. 28aa ust. 4 u.s.g. rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę, zgodnie zaś z ust. 5 u.s.g. w debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. Powyższe przepisy, w tym wymogi formalne, poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla Wójta Gminy [...] zostały w całości przez Radę Gminy [...] wypełnione. Z protokołu nr [...] z posiedzenia Rady z dnia 24 czerwca 2020 r. wynika wprost, że w ramach debaty nad raportem o stanie Gminy [...] w 2019 r. głos zabrał skarżący oraz trzech radnych. Przewodniczący Rady zapytał następnie "czy ktoś z Państwa chciałby jeszcze zabrać głos". Z uwagi na to, że pytań i uwag nie zgłoszono Przewodniczący zarządził głosowanie.
Jak wynika z art. 24 ust. 1 u.s.g., radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W literaturze przedmiotu, na tle tego przepisu zwraca się uwagę na dwie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy kwestie. Z jednej strony, podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest jednak poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum" (tak Cz.
Martysz [w:] Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wer. el. System Informacji Prawnej LEX). Tzw. udział bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest z kolei sankcjonowany prawnie. W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem wójta o stanie gminy, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r.; sygn. akt II OSK 600/20; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy nadto podkreślić, że każdy z radnych, jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu i na podstawie powyższego dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania wójta. Z obowiązujących przepisów nie wynika adresowany do każdego z radnych, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania czy wstrzymali się od głosu obowiązek uzasadniania powodów swojego stanowiska i jego oficjalnego przedstawiania. Nie istnieją również regulacje, które nakazywały przewodniczącemu rady gminy sporządzenie swoistego "zbiorczego" uzasadnienia stanowisk radnych, którzy głosowali przeciwko uchwale w sprawie udzielenia wotum zaufania czy głosując nad taką uchwałą wstrzymali się od głosu. Z argumentacji zawartej w skardze wynika, że skarżący dostrzega istnienie takiego wymogu, co w świetle zaprezentowanej wyżej argumentacji nie może zasługiwać na aprobatę Sądu.
Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że podjęta uchwała narusza prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.