Uzasadnienie
G. O. (dalej zwana także jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") w dniu 27 lutego 2020 r. złożyła Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w T. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - synem D. O. Prezydent Miasta decyzją z dnia 14 kwietnia 2020 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 11 maja 2020 r.) odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia, powołując w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia m.in. art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; zwanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r.").
Przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było ustalenie przez organ pierwszej instancji, że G. O. ma ustalone prawo do emerytury.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez G. O. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO") decyzją z dnia 2 czerwca 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu SKO przedstawiło stan sprawy oraz przywołało treść art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r. wskazując, że strona w dniu 27 lutego 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem D. O. (ur. 14 czerwca 1966 r.). Do przedmiotowego wniosku przedłożono orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS w G. z dnia 7 czerwca 2006 r. stwierdzające, że D. O. jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Niezdolność ta powstała do 16 roku życia. Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że D. O. otrzymuje rentę rodzinną i socjalną oraz świadczenie uzupełniające w łącznej kwocie 2 564,01 zł. Natomiast G. O. (lat 76) pobiera emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 1 165,01 zł. Mąż wnioskodawczyni nie żyje.
W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta prawidłowo orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Ponadto SKO stwierdziło, że G. O. z uwagi na swój wiek nie jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia. Zatem w jej sytuacji nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania w celu sprawowania opieki nad synem.
W tym zakresie SKO wskazało, że z treści art. 17 ust. 1 pkt 2 w związku z 3 pkt 22 u.ś.r. wynika, że nie sama opieka nad osobą niepełnosprawną, wobec której opiekun zobowiązany jest do alimentacji lecz fakt rezygnacji dla jej sprawowania z zatrudnienia, warunkują prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. O tej rezygnacji -wyrażającej się także w świadomym niepodejmowaniu zatrudnienia - może być w sposób oczywisty mowa jedynie wówczas, gdy osoba rezygnację taką deklarująca jest obiektywnie rzecz biorąc zdolna do podjęcia zatrudnienia. Na tak obiektywnie rozumianą zdolność do podjęcia zatrudnienia wpływa także, w ocenie organu, wiek osoby.
W ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) wiek stanowi samodzielną przesłankę oceny zdolności do podjęcia zatrudnienia, zgodnie bowiem z jej art. 6 pkt 7, niezdolność do pracy z tytułu wieku oznacza osiągnięcie wieku emerytalnego określonego w art. 24 ust. 1 oraz w art. 27 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, tj. wieku 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. Z kolei z treści art. 2 ust 1 pkt 2 lit. b ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.) wynika, że za osobę bezrobotną można uznać jedynie osobą zdolną i gotową do zatrudnienia jeżeli nie ukończyła 60 lat - kobieta lub 65 lat - mężczyzna.
Dlatego, zdaniem SKO, zdolność do zatrudnienia w przypadku osób, które osiągnęły wiek emerytalny należy ocenić przez pryzmat przepisów ustawy o pomocy społecznej, ustawy z o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do sytuacji, iż ta sama osoba na gruncie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uznawana będzie za niezdolną do podjęcia zatrudnienia z uwagi na wiek, a na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych za osobą mogącą potencjalnie podjąć zatrudnienie. A taka wykładnia byłaby niezgodna z zasadą spójności systemu prawa.
SKO zauważyło, że wprawdzie przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawiera expressis verbis wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby będące w wieku aktywności zawodowej, tj. do osiągnięcia wieku emerytalnego, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawa ta jest kierowana do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny. Adresatami tej ustawy są bowiem tylko takie osoby, które będąc zobowiązane do świadczeń alimentacyjnych w stosunku do niepełnosprawnego członka rodziny, zrezygnowały z zatrudnienia, albo go nie podejmowały, po to by takiej osobie zapewnić całodobową opiekę. Jednakże aby można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia, to osoba rezygnująca z niego musi być - obiektywnie rzecz biorąc - zdolna do zatrudnienia. Na zdolność tę wpływa natomiast nie tylko jej kondycja zdrowotna, ale i wiek.
G. O. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszonym.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zarzuciła również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 kwietnia 2020 r. orzekającą o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem – D. O. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego jednym z powodów uzasadniających konieczność odmowy przyznania świadczenia jest brak spełniania przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., to jest brak istnienia związku pomiędzy zapewnieniem przez wnioskodawczynię niepełnosprawnemu synowi opieki, a niepodejmowaniem przez nią aktywności zawodowej. W ocenie SKO G. O. z uwagi na swój wiek (76 lat) nie jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia.
Zgodnie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z brzmienia cyt. przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak również w świetle celu instytucji świadczenia pielęgnacyjnego należy wskazać, że z założenia świadczenie to miało stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07).
Celem zasadniczym świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem rekompensowanie osobie zobowiązanej do alimentacji braku dochodów z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, o rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowaniem przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w art. 17 ustawy.
W konsekwencji powyższych uwag należy stwierdzić, że o rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego nie podejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie zawiera wprost wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jedynie przez osoby będące w wieku aktywności zawodowej, jednak nie można twierdzić, że ustawa ta jest kierowana do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Adresatami tej ustawy są bowiem tylko takie osoby, które zrezygnowały z zatrudnienia albo go nie podejmowały, by takiej osobie zapewnić całodobową opiekę. Aby można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia, osoba rezygnująca z niego musi być zdolna do zatrudnienia, na co może również wpływać wiek takiej osoby.
Jednocześnie należy podkreślić, że samo w sobie osiągnięcie określonego wieku nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż cytowany wyżej przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie wiąże podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z osiągnięciem konkretnego wieku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1787/11).
Nie jest zatem uprawniona teza zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło kategoryczne stanowisko, że skarżąca z uwagi na swój wiek nie jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia. Nie zawsze bowiem osoby znajdujące się w tzw. "wieku emerytalnym", czy też "wieku poprodukcyjnym", w tym pobierające np. emeryturę, nie są zdolne do wykonywania pracy zarobkowej. Istotne jest jednak to, czy osoby te, będąc obiektywnie zdolnymi do podjęcia zatrudnienia, nie czynią tego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bliskim.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, czy skarżąca jest niezdolna do pracy. Błędnie argumentując odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego kryterium wieku skarżącej, co oznacza, że organ, dokonując weryfikacji zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ustalił podstawowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji odmownej w tym zakresie. Nie uczynił tego również organ pierwszej instancji, skupiając się jedynie na przesłance negatywnej uregulowanej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (o czym szerzej poniżej).
Zatem stanowisko organu odwoławczego o braku wystąpienia koniecznego związku przyczynowo-skutkowego, w świetle regulacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz powyższych wyjaśnień, jest - w ocenie Sądu - co najmniej przedwczesne. Uwypuklenie takich aspektów sprawy, jak podeszły wiek skarżącej, nie może samo w sobie - w związku z tym co zostało powyżej wskazane - przesądzać o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, bez szczegółowego rozważenia na tle każdej indywidualnej sprawy tego, jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje dana osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez opiekuna pracy zarobkowej. Dopiero bowiem dokonanie ustaleń w tym zakresie oraz poddanie tych ustaleń ocenie pod tym właśnie kątem przez organy orzekające o przyznaniu świadczenia może prowadzić do uznania, czy rzeczywiście sprawowana opieka, jak również - konieczny dla normalnego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej z uwagi na stan jej zdrowia i stopień samodzielności - rozmiar tej opieki, są na tyle absorbujące, że faktycznie uniemożliwiają podjęcie przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny jakiejkolwiek aktywności zawodowej poza sprawowaną opieką, czy też tak nie jest.
W ocenie Sądu, okoliczności te nie zostały w niniejszej sprawie należycie wyjaśnione i podane ocenie przez organy.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że organy obu instancji wywiodły, mając na uwadze treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., iż skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie, bowiem ma ona ustalone prawo do emerytury.
Zatem ocenić należy wykładnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dokonaną przez organy. Zgodnie tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Problem zaistniały w niniejszej sprawie był już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (por. wyroki z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia.
W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
W wyroku z dnia 27 maja 2020 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2375/19, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że w ostatnim czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii.
W przedmiotowym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.
Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.
- 1) i sprawiedliwości społecznej (art.
- 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Jak wspomniano wcześniej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.
Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela argumentację wyrażoną w tym wyroku uznając, że poglądy prawne, na których opiera się ta zmiana, są uzasadnione.
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 oraz w wyroku z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt. I OSK 2392/19, stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę miedzy wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Podzielając argumentację wyrażoną w cytowanych wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela przedstawionego w nich sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością renty rodzinnej (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).
Wskazać zatem należy na rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno- rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. 2020, poz. 53; dalej jako: u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury lub renty rodzinnej, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty rodzinnej) na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s.
Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty rodzinnej, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty rodzinnej, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, jednak uznać należy, tak jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym powyżej wyroku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty rodzinnej i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Kończąc rozważania w tym zakresie Sąd pragnie zaznaczyć, że w tego typu sprawach, biorąc pod uwagę fakt, iż dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 u.e.r.f.u.s. następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, to na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawczyni poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury, spełnia - wszystkie przesłanki pozytywne - do przyznania jej świadczenia określone w przepisie art. 17 u.ś.r. W przypadku bowiem uznania dokonanego w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, że przesłanek tych strona nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przedmiotowe wezwanie nie powinno być kierowane.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej 480 zł tytułem kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).