Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 lipca 2019 r. nr [...] wydaną po rozpoznaniu wniosku B. R. (dalej jako "wnioskodawczyni", "strona" albo "skarżąca") z dnia 3 czerwca 2019 r., Wójt Gminy S. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem Z. K. (ur. w 1934 r.).
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że od dnia 12 kwietnia 2018 r. B. R. jest uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad ojcem. Wcześniej nie ubiegała się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad ojcem. Z akt sprawy wynika przy tym, że od 1 stycznia 2015 r. do 11 kwietnia 2018 r. B. R. była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia spowodowanym sprawowaniem opieki nad matką H. K. Prawo do świadczenia ustało w wyniku śmierci matki (12 kwietnia 2018 r.). Od tego samego dnia B. R. uzyskała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia w celu sprawowania stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym drugim rodzicem.
Zgodnie z dołączonym do wniosku orzeczeniem Z. K. od dnia 1 października 2014 r. to jest od 80-tego roku życia legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym na stałe. Z treści orzeczenia wynika nadto, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że z wywiadu przeprowadzonego przez pracownika GOPS w S. wynika, że B. R. sprawuje stałą, codzienną opiekę nad ojcem, przez co nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia.
Organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.ś.r.") podkreślając, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Mając na uwadze powyższe organ postanowił odmówić B. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad ojcem wobec braku przesłanek prawnych zawartych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
B. R. odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. podnosząc, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oparciu o przepis art. 17 ust. 1b u.ś. r. uznany za niekonstytucyjny, to jest bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13).
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 4 listopada 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.
W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1 a i ust. 1b w zw. z art. 3 pkt 15 i pkt 21 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co obligowało do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy bezspornie wynika, że niepełnosprawność ojca wnioskodawczyni powstała w 80 – tym roku życia.
Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) organ odwoławczy podkreślił, że Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Orzeczenie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b, nie oznacza jednak zdaniem Kolegium całkowitego usunięcia z ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy zaś wyłącznie do ustawodawcy.
W uzasadnieniu zwrócono nadto uwagę, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie, a tym samym między innymi co do zakresu opieki wykonywanej przez wnioskodawczynię w stosunku do niepełnosprawnego w stopniu znacznym ojca z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności i związanej z tym brakiem samodzielności. Rozmiar sprawowanej opieki musi być bowiem na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Ponadto aby można było mówić o sprawowaniu opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. musi być to opieka stała lub długoterminowa.
W ocenie organu oznacza to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeśli codziennie to tylko przez część doby, a zatem sporadycznie. Ponadto za czynności związane z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą nie można uznać czynności wykonywanych przez stronę na co dzień i związanych z faktem wspólnego zamieszkiwania, które i tak muszą być wykonane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna wymagająca stałej opieki. Są to w ocenie organu odwoławczego czynności związane z zakupami jedzenia oraz przygotowywaniem posiłków dla strony i jej niepełnosprawnego ojca, codzienne pranie, sprzątanie i prasowanie, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, wyjście do kościoła i na spacery, przygotowanie opału, przenoszenie opału, palenie w piecu, odśnieżanie drogi zimą, czynności ogrodnicze.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że z treści orzeczenia o niepełnosprawności Z. K. wynika, że jako symbole niepełnosprawności podano 10-N (choroby neurologiczne), 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia) oraz 05-R (upośledzenie narządu ruchu). Mając na uwadze treść znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji medycznej - wskazanych w niej przyczyny wizyt u lekarza i badań - organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznania lekarskie, które z niej wynikają związane są przede wszystkim z wiekiem Z. K. (nadciśnienie tętnicze, niewydolność serca, zespół depresyjny.) W ocenie organu odwoławczego rozpoznania te nie oznaczają całkowitego braku samodzielności niepełnosprawnego ojca wnioskodawczyni. B. R. w opisie dnia oraz w ankiecie wykonywanych czynności w ramach opieki nad ojcem wskazała, że wychodzi z nim na spacer co drugi dzień i do kościoła oraz dwa razy w miesiącu z wizytami u lekarza (co oznacza zdaniem organu odwoławczego niewielką samodzielność jej ojca).
Organ odwoławczy wskazał również na inne czynności (mycie ojca 2 razy dziennie, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów raz w miesiącu, mycie zębów codzienne, moczenie nóg 2 razy w tygodniu). Ponadto wnioskodawczyni prowadza ojca do toalety 4/6 razy dziennie, przygotowuje codziennie ubrania. Codziennie są ćwiczenia fizyczne, mierzenie ciśnienia 3 razy dziennie, mierzenie poziomu cukru. Podawanie leków 5 razy dziennie, masaże raz na tydzień i codziennie układanie do snu. Organ zaznaczył, że cześć wymienionych wyżej czynności jest zatem wykonywanych sporadycznie, czyli przez krótki czas, a inne czynności wykonywane są niecodziennie. Z tych względów Kolegium stwierdziło, że "nie może ich uznać za czynności związane z opieką strony nad niepełnosprawnym [...] w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.", przez co w przedmiotowej sprawie nie można mówić o stałej i długotrwałej opiece strony nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem w rozumieniu przedmiotowego przepisu ustawy.
Organ odwoławczy zaznaczył finalnie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, w sytuacji braku np. odpowiedniej pracy, bądź braku odpowiednich kwalifikacji do jej pozyskania. Opieka nad niepełnosprawnym nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy.
Tym samym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., wnioskodawczyni nie spełniła kolejnego warunku określonego w art. 17 ustawy, jakim jest niemożność podjęcia zatrudnienia z uwagi na rozmiar sprawowanej opieki.
W dniu 19 października 2019 r. B. R. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 4 listopada 2019 r. nr [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w jej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
W ocenie skarżącej organ odwoławczy naruszył ponadto prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tyko przez część doby, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca podkreśliła, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. wbrew stanowisku organu odwoławczego nie uzależnia otrzymania przedmiotowego świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. W przedmiotowej sprawie skarżąca niewątpliwie sprawuje opiekę nad ojcem, która to opieka wiąże się z rezygnacją z zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W dniu 20 stycznia 2020 r. organ odwoławczy nadesłał do akt sprawy skrócony odpis aktu zgonu Z. K., który zmarł w dniu 12 stycznia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu 3 czerwca 2019 r., zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Do wskazanego wniosku dołączono szereg dokumentów, w tym jego pisemne uzasadnienie, w którym strona wskazała, że jest uprawniona do otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego, chce jednak skorzystać z prawa wyboru korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo skarżąca przedłożyła dokumentację medyczną ojca, w tym orzeczenie o niepełnosprawności, a także opis dnia oraz ankietę czynności wykonywanych podczas opieki nad ojcem.
Ojciec skarżącej (ur. 1934 r.) legitymował się wydanym w dniu 12 listopada 2014 r. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datował się od 1 października 2014 r. oraz że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika ponadto, że Z. K. wymagał konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Zasadnicza oś sporu pomiędzy skarżącą a organami obydwu instancji dotyczy tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jej opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ ze wskazanego orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność jej ojca powstała w okresach jego życia wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zapatrywanie co do niespełnienia warunku z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy zostało podzielone przez organ odwoławczy, który wskazał z kolei, że niepełnosprawność ojca skarżącej powstała w 80 roku jego życia.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).
Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).
Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.
Zauważyć także należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
W uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w cytowanym wyroku, fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15).
Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (tak.m.in. w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15).
W reasumpcji uznać należy, że organy obydwu instancji wadliwie przyjęły, że skarżąca nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia ze względu na brak istnienia dowodów na to, że niepełnosprawność ojca skarżącej powstała przed upływem okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Za niezasadne Sąd uznał ponadto wyrażone w decyzji organu odwoławczego stanowisko w kwestii niespełnienia przez skarżącą określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Oceniając ten aspekt sprawy podkreślić należy, że organ pierwszej instancji dokonał odmiennych od organu odwoławczego ustaleń oraz oceny prawnej w powyższym zakresie. Powołując się na przeprowadzony przez pracownika GOPS wywiad środowiskowy wskazał bowiem, że skarżąca zgodnie z ustaleniami poczynionymi w tym wywiadzie sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził natomiast, że odrębną podstawą przesądzającą o konieczności odmowy przyznania świadczenia jest niespełnienie przez skarżącą wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego sprawowanej przez skarżącą nad ojcem opiece nie można bowiem przypisać ani przymiotu długotrwałość ani stałości. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powyższe stanowi z jednej strony konsekwencję faktu, że ojciec skarżącej "w jakimś niewielkim" stopniu pozostawał samodzielny, a schorzenia na które cierpiał, były głównie związane z jego podeszłym wiekiem. Z drugiej strony analizując przedłożony wraz z wnioskiem harmonogram opieki jaką skarżąca sprawuje nad ojcem organ odwoławczy podniósł, że opieka ta nie trwa całą dobę, nie wszystkie z zadeklarowanych czynności wykonywane są codziennie, a nawet jeżeli, to niektóre z nich i tak musiałyby zostać przez skarżącą wykonane (sprzątanie, gotowanie, pranie, robienie zakupów). Tym samym czynności te nie mogą być postrzegane w kategorii sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Stanowisko organu odwoławczego w tym aspekcie sprawy nie znajduje w ocenie Sądu potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
W ocenie Sądu organ odwoławczy formułując wskazane wyżej tezy nie wskazał w istocie z jakich względów odmówił wiarygodności ustaleniom wywiadu środowiskowego, na który w tym zakresie powołał się organ pierwszej instancji, to jest w zakresie pozwalającym na ustalenie, że skarżąca sprawuje nad swoim ojcem rzeczywistą, stałą i adekwatną do stopnia jego niepełnosprawności opiekę.
Organ odwoławczy dokonał jednocześnie błędnej oceny innych przedłożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem dokumentów (obejmujących wyjaśnienia skarżącej co do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki oraz dokumentacji medycznej) a przede wszystkim nie skonfrontował tych dokumentów z treścią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Z. K., który w dacie orzekania przez organ odwoławczy był w wieku 85 lat. Z dokumentów tych wynika zaś, że skarżąca zamieszkiwała wraz z ojcem wymagającym stałej opieki i pomocy drugiej osoby przy robieniu zakupów, prowadzeniu gospodarstwa domowego, przy zachowaniu czystości i higieny, dawkowaniu lekarstw, wykonywaniu zaleconych ćwiczeń fizycznych i zabiegów, opłacaniu rachunków, wizytach lekarskich. Zdaniem Sądu wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że ojciec skarżącej potrzebował w opisanym wyżej zakresie codziennej, stałej opieki.
Co nadto istotne, okoliczność, że ojciec skarżącej nie był w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ - Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K., który w orzeczeniu z dnia 12 listopada 2014 r. zaliczył Z. K. do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 3 pkt. 21 lit. a) u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzje organów orzekających zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.
O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP.
Mając na uwadze zawarty w skardze wniosek Sąd zaznacza, że nie jest uprawniony do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia leży po stronie organów administracji publicznej.. W przypadku stwierdzenia, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i wydania stosownej decyzji w tym zakresie organ pierwszej instancji winien uwzględnić okoliczność, że Z. K. zmarł w dniu 12 stycznia 2020 r.
Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).