Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 11 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 926/20

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2017 r. "A" w R. (zwane dalej również "Stowarzyszeniem") wystąpiło o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej - ul. (...) (znajdującej się na działce nr (...) obr. O.) na teren działek nr (...) i nr (...) obr. O..

Decyzją z dnia 26 czerwca 2019 r. Burmistrz Miasta (...) - powołując się na art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 2068 ze zm. – dalej jako "u.d.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 124 – zwanego dalej "R.w.t.d.p.") odmówił uzgodnienia lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr (...), jaką stanowi ul. (...) (działka drogowa nr (...) obr. O.), na teren działek nr (...) i nr (...) obr. O. w gminie W..

Stowarzyszenie oraz J.O., A.O., M.Z., H.W., M.A., M.P., A.K., A.K., M.L., T. L., Z. R. odwołali się od powyższej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. (nr (...)) - na podstawie art. 10, 77 § 1, 80 oraz 138 § 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 u.d.p. - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Stowarzyszenie oraz J.O., A.O., M.Z., H.W., M.A., M.P., A.K., A.K., M.L., T. L. i Z. R. wnieśli sprzeciw od decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2020r. sygn. akt III SA/Gd 879/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższą decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Budowa zjazdu lub przebudowa istniejącego zjazdu może nastąpić, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty otrzyma od zarządcy drogi pozytywną decyzję administracyjną tj. zezwolenie na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Art. 29 u.d.p. nie precyzuje kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, co oznacza, że decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenia opiera się na uznaniu administracyjnym. Przy jej podejmowaniu zarządca drogi powinien bezwzględnie kierować się kryterium przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Motywy zaskarżonej decyzji, tj. okoliczności, które organ odwoławczy uznał za niewyjaśnione nie stanowią okoliczności istotnych i koniecznych dla orzeczenia w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, bądź też nie stanowią takich okoliczności sprawy, których ustalenie nie mieściłoby się w granicach postępowania wyjaśniającego uzupełniającego uregulowanego w art. 136 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, jako okoliczności konieczne do wyjaśnienia, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, uznał to, czy przed 2009 r., zostały wydane pozwolenia na budowę dla zabudowy terenu do którego miałby prowadzić zjazd.

Sąd uznał, że w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego mogła zostać ustalona istotna dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia posiadania przez wnioskodawców uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie budowy wnioskowanego zjazdu z drogi gminnej. Rozpoczęcie budowy zjazdów z dróg powiatowych i gminnych jest obecnie możliwe bez konieczności uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a więc odbywa się ono, poza wyjątkami określonymi w ustawie, na podstawie uzyskanej ostatecznej decyzji administracyjnej na lokalizację zjazdu, wydanej przez właściwego zarządcę drogi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, skoro ul. (...) jest drogą gminną, to nie jest w tym przypadku wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie robót budowlanych związanych z budową zjazdu z tej drogi. Możliwość realizacji zjazdu wynika w tym wypadku tylko i wyłącznie z ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji zjazdu, wydanej przez zarządcę drogi gminnej.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że to właśnie zarządca drogi w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu obowiązany jest do zbadania uprawnienia do dysponowania nieruchomością, która ma być przyłączana poprzez zjazd z drogi, na cele budowlane.

Chodzi przy tym o prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś prawo do inicjowania postępowania w tym przedmiocie. Decyzja może zostać wydana dopiero po ustaleniu prawa do dysponowania przez osoby uprawnione względem nieruchomości przyległej do drogi (właściciela lub użytkownika tej nieruchomości) na cele związane z budową bądź przebudową zjazdu. W ocenie Sądu inwestycja budowlana polegająca na realizacji zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości przyległej stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą (nieruchomością), a zatem konieczne jest wylegitymowanie się przed wydaniem decyzji lokalizującej wnioskowany zjazd oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na wskazany cel budowlany, co oznaczać musi, że w przypadku współwłasności, inwestor zobowiązany jest posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników) nieruchomości (art. 199 kodeksu cywilnego).

Zwrócić w tym wypadku należy uwagę także na art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako: "P.b."), który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z kolei prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to według art. 3 pkt 11 P.b. tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy, upatrując wypełnienie przez wnioskodawców wymogu złożenia oświadczenia o dysponowaniu gruntem na cele budowlane za warunek konieczny dla możliwości uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu, mógł – a wręcz nawet powinien był – skorzystać w tym celu z trybu wskazanego art. 136 § 1 k.p.a. Stwierdzenie, że to "organ I instancji jest właściwym do sprawdzenia uprawnień odwołujących się do wniesienia o dokonanie lokalizacji zjazdu w wskazanym miejscu" nie może więc zostać w niniejszej sprawie zaaprobowane.

Sąd wskazał, że organ poza koniecznością wylegitymowania się przez wnioskodawców prawem dysponowania nieruchomością na cele związane z budową zjazdu - zakresem koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy postępowania wyjaśniającego objął w istocie okoliczności, które – w ocenie Sądu i w świetle obowiązujących w tym zakresie materialnoprawnych regulacji prawnych – nie są istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Z kolei ustalenie prawa do dysponowania nieruchomością na budowę wnioskowanego zjazdu przez wszystkich właścicieli (użytkowników) mogło zostać dokonane w ramach uprawnienia organu odwoławczego określonego w art. 136 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia 1 lipca 2020r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza (...) z dnia 26 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pozostawał związany oceną prawną zawarta w powyższym wyroku WSA w Gdańsku na podstawie art. 153 p.p.s.a. Organ wykonując wytyczne zawarte w tym wyroku wezwał strony postępowania (wszystkich współwłaścicieli działek (...) i (...)) do złożenia oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cel budowlany. Oświadczenie takie nie zostało jednak złożone. Determinowało to treść dokonanego przez organ rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję skargę wnieśli: Stowarzyszenie oraz J.O., A.O., M.Z., H.W., M.A., M.P., A.K., A.K., M.L., T. L., Z.R., zarzucając jej naruszenie:

1. - art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący nie mieli obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z tym, że realizacja zjazdu nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu.
2. - art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy dotyczy on wydawania pozwoleń budowlanych, a nie zezwoleń na lokalizację zjazdu;
3. - art. 29 ust. 4 K.p.a. w zw. z § 79 R.w.t.d.p. poprzez odmowę uzgodnienia lokalizacji zjazdu zgodnie z żądaniem skarżących, pomimo że przedłożony przez nich projekt zjazdu odpowiada warunkom technicznym określonym w § 79 R.w.t.d.p.;
4. - art. 8 § 1 oraz 8 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz poprzez odejście bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez nieuwzględnienie przez Burmistrza (...) obowiązującego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że do złożenia wniosku i wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi nie jest wymagana zgoda wszystkich właścicieli nieruchomości przyległej do drogi, a więc analogicznie nie jest również wymagane oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane;
5. - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez całkowite zaniechanie rozważenia interesu obywateli podczas rozpoznawania sprawy, pomimo że brak lokalizacji zjazdu spowoduje całkowitą niemożność dotarcia przez skarżących na teren swoich nieruchomości, do których nie ma innego dojazdu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja stanowi konsekwencję oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 lutego 2020 r. o sygn. IIISA/Gd 879/19. Zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą konieczność wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu na etapie wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu przez wszystkich współwłaścicieli nie wynika - wbrew poglądowi WSA - z art. 199 Kodeksu cywilnego, gdyż w sprawie nie chodzi o rozporządzenie rzeczą wspólną ani o czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Skarżący powołali się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych i doktryny, wskazujących ich zdaniem, na nietrafność stanowiska sądu w tym zakresie.

Prawo własności wnioskodawców do korzystania ze swoich nieruchomości już od kilku lat - wobec niezasadnie przedłużającego się postępowania administracyjnego i takich działań Burmistrza (...), jak zagradzanie ławkami jedynego dojazdu do nieruchomości - jest bezprawnie ograniczane. Zgodnie natomiast z art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Z powyższego przepisu nie wynika obowiązek złożenia wniosku o lokalizację zjazdu przez wszystkich właścicieli lub przez wszystkich użytkowników nieruchomości (inwestorów) przyległych do drogi. Żaden inny przepis u.d.p., ani innego aktu prawnego nie przewiduje takiego obowiązku. Wprost przeciwnie - z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych jasno wynika, że z takim wnioskiem może wystąpić wyłącznie jeden właściciel lub wyłącznie jeden użytkownik wieczysty. Wniosek o zlokalizowanie zjazdu nie jest czynnością rozporządzającą rzeczą i nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu (art. 199 k.c.). Dlatego do złożenia takiego wniosku nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Organ jedynie wskazuje warunki zlokalizowania zjazdu w konkretnym miejscu, a do jego budowy wymagane jest zgłoszenie budowy lub robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę wskazanych w art. 29 P.b. Dopiero na tym etapie wymagana jest zgoda współwłaścicieli lub oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne.

Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu, może być wydany również wtedy, gdy zostanie złożony wyłącznie przez jedną uprawnioną ku temu osobę (co zostało już przesądzone we wcześniejszych decyzjach wydanych w niniejszej sprawie) oraz analogicznie - gdy tylko inwestorzy przedłożą oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie wniosek został złożony aż przez 11 takich osób, co w pełni wyczerpuje przesłankę z art. 29 ust. 1 u.d.p., bowiem osoby te udowodniły prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami budowa zjazdu wymaga: uzyskania zezwolenia na budowę zjazdu, następnie dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane, uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany. SKO zobowiązało więc skarżących do przedłożenia kolejnego, niewymaganego przepisami prawa dokumentu.

Z jednej strony bowiem Prawo budowlane nie wymaga przedkładania oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wszystkich współwłaścicieli. Z drugiej zaś strony, obowiązek ten WSA wywodzi z przepisów prawa cywilnego pomimo, że zgodnie z przytoczonymi wyżej poglądami doktryny prawa cywilnego i administracyjnego realizacja zjazdu nie stanowi czynności przekraczającej zakresu zwykłego zarządu.

Skoro warunki określone w § 77 i § 79 R.w.t.d.p. zostały spełnione, Organy nie powinny odmawiać uzgodnienia lokalizacji zjazdu. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 4 u.d.p., "ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony". Powyższy przepis wprost stanowi, że zarządca drogi może odmówić zezwolenia tylko wtedy, gdy projekt zjazdu jest niezgodny z warunkami, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Powyższe działania organu I instancji stanowią nadużycie władztwa administracyjnego i wskazują na naruszenie przez organ zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. Żaden bowiem z przepisów powołanych w sentencjach decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie daje podstaw do wydania decyzji odmawiającej lokalizacji przedmiotowego zjazdu. Odmowa uzgodnienia lokalizacji zjazdu spowoduje naruszenie prawa własności skarżących, bowiem zostaną oni pozbawieni możliwości swobodnego wjazdu na teren swoich nieruchomości. Skarżący nie mają innej możliwości dostania się na teren swoich nieruchomości, jak tylko przez działki nr (...)i (...). Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 K.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela (w niniejszej sprawie - kilkunastu obywateli). W niniejszej sprawie Organ I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę interesu obywateli, pomimo, że brak lokalizacji zjazdu spowoduje całkowitą niemożność dotarcia przez skarżących na teren swoich nieruchomości, do których nie ma innego dojazdu, co z kolei spowoduje naruszenie art. 64 Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem proporcji pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności. Problematyka naruszenia istoty prawa własności była przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego który podkreślał, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Taka sytuacja będzie mieć miejsce w niniejszej sprawie, bowiem właściciele - nie mogąc dostać się na teren swoich działek nie będą mieć żadnej możliwości korzystania z nieruchomości. Zaskarżona decyzja stanowi przykład nadmiernej ingerencji organu władzy publicznej w chronioną konstytucyjnie sferę prawa własności.

Zgodnie z art. 151 a § 3 P.p.s.a., od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie. Zgodnie natomiast z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym, zaskarżeniu podlega sentencja wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie ma bowiem regulacji, która umożliwiałaby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części Treść art. 176 p.p.s.a. stanowi jedynie o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia, a nie samego uzasadnienia. Tym samym, uzasadnienie wyroku, mimo że tworzy z nim jedną całość, nie jest integralną częścią wyroku i nie podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną. Nie znaczy to, że składający skargę kasacyjną nie może kwestionować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, lecz może to czynić wyłącznie zaskarżając wyrok (w całości lub w części) i zawarte w nim rozstrzygnięcie.

Strona nie zgadzając się z częścią uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, może je zakwestionować, zaskarżając całe orzeczenie, które podlegałoby weryfikacji w trybie art. 184 - 185 p.p.s.a. Z uwagi na to, nie było możliwości zaskarżenia wiążącego dla SKO uzasadnienia orzeczenia WSA.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. nr 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w postępowaniu administracyjnym w ramach którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał prawomocny wyrok z dnia 17 lutego 2020 r. o sygn. III SA/Gd 879/19. W wyroku Sąd wyraził jednoznaczną ocenę prawną co do tego, że budowa zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości przyległej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością, a zatem konieczne jest wylegitymowanie się przed wydaniem decyzji lokalizującej zjazd oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na wskazany cel budowlany, co oznaczać musi, że w przypadku współwłasności, inwestor zobowiązany jest posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników) nieruchomości.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ocena ta obejmuje także przedstawiony w wyroku sposób interpretacji przepisów prawa mający wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 153 p.p.s.a. nie daje jakichkolwiek podstaw, by moc wiążącą oceny prawnej zawartej w orzeczeniu sądu różnicować w zależności od tego, czy chodzi o wyrok wydany wskutek uwzględnienia skargi, czy sprzeciwu.

Niezależnie od związania oceną zawartą w powołanym wyżej wyroku, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione w nim stanowisko.

W tym miejscu przytoczyć należy przepisy prawa mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji:

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 2068 ze zm. – dalej jako "u.d.p."):

Art. 29.

1. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.
2. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.
3. 3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust.
4. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:
5. 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:
6. a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,
7. b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;
8. 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany.

1. 4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
2. 5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany.
3. 6. Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. dalej powoływana jako P.b.):

Art. 3 pkt 3a - Ilekroć w ustawie mowa jest o obiekcie liniowym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami (...).

Art.

1. 4. Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Art. 29 ust. 1 pkt 11 a (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017r.) Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach.

Podkreślić należy, że wbrew zarzutowi skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 lutego 2020r. sygn.. akt III SA/Gd 879/19 nie wskazywał na konieczność złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji zjazdu przez wszystkich właścicieli nieruchomości. Przeciwnie Sąd wskazał w uzasadnieniu, że "...można zgodzić się ze stanowiskiem, że fakt wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu nie jest czynnością rozporządzającą rzeczą ani czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą, dopuszczając tym samym zainicjowanie takiego postępowania przez każdego, kto legitymuje się jakimkolwiek i w jakimkolwiek udziale tytułem prawnym do nieruchomości związanym z własnością lub użytkowaniem tej nieruchomości, to jednak uzyskanie zgody na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu (decyzji zezwalającej) na lokalizację zjazdu, a tym samym uzyskanie – wobec niewymagalności żadnych innych procedur określonych Prawem budowlanym - zezwolenia na realizację zamierzenia budowlanego polegającego na budowie lub przebudowie zjazdu o wskazanych parametrach, musi być skierowane do podmiotu, który z mocy prawa został zobowiązany do budowy lub przebudowy tego zjazdu, tj. do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi".

Wynika stąd jednoznacznie, że skuteczność wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu nie jest uzależniona od tego, czy składają go wszyscy właściciele gruntów, których obsłudze służyć ma przedmiotowy zjazd.

Zjazd z drogi gminnej stanowi część obiektu budowlanego jakim jest droga. Jego budowa podlega zatem regulacjom zawartym zarówno w przepisach u.d.p. jak i w przepisach Prawa budowlanego, przy czym podstawową zasadą realizacji procesów inwestycyjnych jest wymóg wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aby korzystać z prawa zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 P.b.).

Budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych, zwolniona jest z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest wymieniona także w katalogu rodzajów budów i robót budowlanych określonych w art. 30 P.b., wymagających zgłoszenia budowy. Zatem budowa takich zjazdów nie wymaga innego rodzaju aktów administracyjnych niż decyzja o zgodzie na lokalizację wydawana na podstawie art. 29 u.d.p. Zgoda ta, innymi słowy, od dnia 1 stycznia 2017r. począwszy, umożliwia inwestorowi przystąpienie do robót budowlanych, bez uzyskania pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia budowy.

Powoływane w skardze orzeczenia dotyczyły stanów faktycznych i prawnych zaistniałych przed powyższą zmianą, a zatem w czasie, gdy budowa zjazdu wymagała zgłoszenia budowy, a zatem zgoda na lokalizację zjazdu była nie finalnym, lecz wstępnym etapem formalnego przygotowania inwestycji polegającej na budowie zjazdu.

System prawny stanowi całość, której elementy nie mogą być interpretowane w oderwaniu od innych, tylko ze względu na to, że są one zawarte w różnych aktach prawnych. Zmiany dokonane przez ustawodawcę w jednym akcie prawnym mogą prowadzić do zmian w interpretacji i stosowaniu przepisów zawartych w innym akcie. Tak też stało się w przypadku nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U.2016 poz. 2255). Nowelizacja ta spowodować musiała zmianę w sposobie stosowania przepisów zawartych w art. 29 u.d.p.

Skoro inwestorzy zamierzali zbudować obiekt budowlany – zjazd z drogi gminnej – ulicy (...) na określonej nieruchomości obejmującej działki (...) i (...), to rzeczą organu rozpatrującego sprawę dotyczącą zgody na lokalizację zjazdu było ustalenie, czy przysługuje im tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane (art. 4 P.b.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zatem zobowiązało skarżących inwestorów do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie takiego tytułu prawnego. Inwestorzy na wezwanie nie odpowiedzieli. Wydanie w tej sytuacji decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, umożliwiającej jego budowę prowadziłoby do rażącego naruszenia art. 4 P.b. uzależniającego zabudowę nieruchomości gruntowej od wykazania prawa do dysponowania nią na cele budowlane.

Nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżących dotyczące naruszenia ich gwarantowanych konstytucyjnie praw właścicielskich. Przepisy prawa chronią prawo własności także w ten sposób, że dopuszczają do realizacji inwestycji budowlanych (także budowy zjazdów) na nieruchomości jedynie przez takie podmioty, które posiadają tytuł prawny do dysponowania gruntem na cele budowlane (tytuł wynikający z prawa własności lub innego prawa rzeczowego, umowy dzierżawy lub innej umowy cywilnoprawnej). Możliwe jest uzyskanie takiego tytułu także w drodze postępowania cywilnego na podstawie art. 199 k.c. Nie jest zatem nadmiernym formalizmem wymaganie przez organ od inwestorów, by tytuł prawny wykazali. Niewykonanie wezwania organu czyni bezpodstawnymi zarzuty skarżących jakoby ich prawa właścicielskie zostały naruszone.

W tym stanie sprawy skargę, jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 i ograniczone możliwości techniczne Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość.