Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 11 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 938/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. (nr [...]) Burmistrz Gminy K. – po rozpoznaniu wniosku L. S.-B. (dalej zwanej również "wnioskodawczynią", "stroną", "skarżącą") i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 1 ust.1, ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 2, art. 5 ust. 2, art. 17, art. 19 ust. 4, art. 23, art. 24, art. 25 ust. 1, art. 48 ust. 3, art. 72 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – dalej w skrócie "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2018 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalanie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r. poz. 1497) – odmówił stronie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 27 maja 2019 r. L. S.-B. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę - E. S. Po przeprowadzonym postepowaniu decyzją z dnia 28 maja 2019 r. organ odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia powołując się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wskazując, że E. S. jest osobą niepełnosprawną, której znaczny stopień niepełnosprawności został ustalony od czerwca 1993 r., zatem w 72. roku życia (zgodnie z orzeczeniem z Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w K. z dnia 16 sierpnia 1993 r.; nr akt [...]).

W wyniku złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 17 września 2019 r. (nr [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zobowiązując organ I instancji do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, z uwzględnieniem czy wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia i czy niepodejmowanie pracy ma realny, faktyczny związek z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oraz ustalenia daty, od której wnioskująca zrezygnowała z zatrudnienia.

W toku ponownego rozpoznania sprawy w dniu 16 października 2019 r. pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, w wyniku czego ustalił, że L. S.-B. mieszka z mężem i matką w domu rodzinnym. Sprawuje opiekę nad E. S., która wymaga pomocy osoby drugiej w czynnościach życiowych. L. S.-B. przygotowuje posiłki, dojeżdża na konsultacje lekarskie, dba o higienę osobistą.

W dniu 6 listopada 2019 r. L. S.-B. złożyła informacje o okresach składkowych i nieskładkowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych O/O. przesłał informację z dnia 28 listopada 2019 r., dotyczącą opłacania składek emerytalno-rentowych. Organ stwierdził, że L. S.-B. ma udokumentowane łącznie 20 lat - 10 miesięcy - 18 dni (obliczenie to nastąpiło do dnia 31 października 2019).

W dniu 15 października 2019 r. strona oświadczyła natomiast, że nie pozostaje w stosunku pracy i nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ zajmuje się – z uwagi na konieczność - opieką nad osobą niepełnosprawną i w związku z tym, że dokonała wyboru, który był spowodowany koniecznością opieki nad matką - E. S. - wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczyła, że nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia pielęgnacyjnego oraz osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

W kolejnym oświadczeniu stwierdziła, że nigdzie nie pracuje, nie jest zarejestrowana w biurze pracy. Sprawuje opiekę nad matką Iat 98 i wykonuje następujące czynności: poranna toaleta, oklepywanie, podaje lekarstwa, przygotowuje śniadanie, czytanie, wkraplanie kropli ze względu na niedowidzenie matki.

Organ przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 3, ust. 3a-3d, ust. 4 i ust. 5, a także art. 24 ust. 1-2a u.ś.r., konstatując, że biorąc pod uwagę niniejsze - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wydanie decyzji odmownej na świadczenie pielęgnacyjne na E. S. jest uzasadnione.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy – przywołując treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b ust. 5 u.ś.r. – stwierdził, że w dniu 27 maja 2019 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tj. matką - E. S., legitymującą się wydanym w dniu 6 sierpnia 1993 r. przez Obwodową Komisję Lekarską ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia w K. orzeczeniem zaliczającym ją do pierwszej grupy inwalidzkiej - inwalidztwo istnieje od czerwca 1993 r.

Organ odwoławczy zaznaczył, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w pierwszej kolejności osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r., a następnie osobom, na których - stosownie do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - ciąży obowiązek alimentacyjny w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia w związku z tą opieką. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem należnym za samo sprawowanie opieki - jest to świadczenie należne za rezygnację z aktywności zawodowej lub za niemożność podjęcia zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia musi zostać wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

Należy w tym miejscu wskazać na utrwalony w orzecznictwie sądowodministracyjnym pogląd, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia zatrudnienia będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki (zob. wyroki NSA: z dnia 5.06.2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06; z dnia 27.07.2011 r., sygn. akt I OSK 558/11 oraz z dnia 12.07.2012 r., sygn. akt I OSK 101/12). Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5.12.2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12).

Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż orzeczenie zaliczające E. S. do inwalidów pierwszej grupy wydane zostało w dniu 6 sierpnia 1993 r. i w orzeczeniu tym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od czerwca 1993 r. Z dostarczonych przez L. S.-B. dowodów w zakresie aktywności zawodowej wynika, że była ona aktywna zawodowo od czerwca 1986 r. do grudnia 2000 r., następnie od stycznia do 19 września 2001 r. była zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, a od 21 września 2001 r. do sierpnia 2014 r. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ubezpieczenie społeczne rolników obejmuje, na zasadach określonych w ustawie, rolników i pracujących z nimi domowników (...).

Zgodnie z tym przepisem L. S.-B. w latach 2001-2014 prowadziła gospodarstwo rolne jako rolnik albo pracowała w nim jako domownik rolnika.

Podkreślić należy, że w czasie, gdy E. S. stała się osobą niepełnosprawną, uzyskując orzeczenie o pierwszej grupie inwalidzkiej, równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności (czerwiec 1993 r.), L. S.-B. pozostawała w zatrudnieniu aż do grudnia 2000 r., a następnie pracowała w gospodarstwie rolnym podlegając ubezpieczeniu społecznemu rolników do 2014 r. Po zakończeniu pracy w gospodarstwie rolnym w sierpniu 2014 r. strona legitymowała się stażem zawodowym uprawniającym do emerytury, albowiem udowodniła łącznie 20 lat, 10 miesięcy i 18 dni stażu pracy (jak wynika z zaświadczenia ZUS Oddział w O. z dnia 28 listopada 2019 r.).

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że w tym stanie trudno uznać, żeby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowanie związane były bezpośrednio z koniecznością sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad niepełnosprawną matką. L. S.-B. pozostawała w zatrudnieniu lub pracowała w gospodarstwie rolnym przez ponad 20 lat od daty nabycia przez jej matkę orzeczenia zaliczającego ją do pierwszej grupy inwalidzkiej, równoznacznej ze znacznym stopniem niepełnosprawności.

W ocenie Kolegium nie można przyjąć, że niepodejmowanie przez nią pracy spowodowane było koniecznością sprawowania opieki nad matką, ale raczej faktem, iż w 2014 r. nabyła staż pracy wymagany do uzyskania prawa do emerytury.

Organ odwoławczy stwierdził, że na podkreślenie zasługuje, iż - jak wynika z akt sprawy - L. S.-B. od stycznia 2012 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne, a następnie - zasiłek dla opiekuna. Zauważyć jednak należy, że w tym samym czasie, gdy ubiegała się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, pracowała w gospodarstwie rolnym podlegając ubezpieczeniu społecznemu rolników do sierpnia 2014 r. Dopiero z chwilą nabycia stażu pracy koniecznego do emerytury zaprzestała wykonywania jakiejkolwiek pracy.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że rozważenia wymaga, czy i w jaki sposób L. S.-B. wypełnia przesłanki opieki nad osobą wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji w zakresie opieki nad samą osobą niepełnosprawną. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie każdy rodzaj opieki nad osobą niepełnosprawną stanowić będzie podstawę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko taki, który na tyle wypełnia osobie sprawującej opiekę czas, iż nie może ona podjąć żadnej aktywności zawodowej. Za opiekę nad osobą niepełnosprawną należy zatem uznać taki rodzaj opieki, który obejmuje przede wszystkim pielęgnację i bezpośrednią opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie zaś wykonywanie prac domowych.

W tej sprawie ustalono, że matka wnioskodawczyni jest osobą w podeszłym wieku - ma 98 lat, jest osobą leżącą oraz poruszającą się za pomocą wózka inwalidzkiego, przejawia problemy z chodzeniem, jest schorowana. Opieka wnioskodawczyni polega m.in. na przygotowywaniu posiłków, czytaniu, podawaniu leków, dbaniu o higienę osobistą, przygotowywaniu ubrań, mierzeniu ciśnienia oraz poziomu cukru, chodzeniu na wizyty lekarskie, ćwiczeniach rozwijających mowę, czytanie, logiczne myślenie, pisanie, na masażach, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, opłacaniu rachunków, robieniu zakupów oraz realizacji recept, załatwianiu spraw urzędowych, przygotowaniu opału, paleniu w piecu, odśnieżaniu drogi, na czynnościach ogrodniczych.

Z przedstawionej przez wnioskodawczynię listy prac wykonywanych w ramach opieki nad matką wynika, że znaczna część prac dotyczy prac domowych, które nie są pracami bezpośrednio związanymi z opieką nad matką. Ponadto zwrócić uwagę należy, że L. S.-B. zamieszkuje wspólnie z matką i wszystkie prace domowe wykonuje nie tylko w ramach opieki nad matką ale również w celu zaspokojenia własnych potrzeb.

Organ odwoławczy dodatkowo wskazał na art.17 ust. 1b u.ś.r., w którym wymieniono przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby osobie sprawującej opiekę świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało, wskazując, że musi to być opieka nad osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność powstała w wieku przed ukończeniem 18. roku życia albo 25.roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Kolegium zwróciło uwagę, że E. S. orzeczeniem Okręgowej Komisji ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia w K. z dnia 6 sierpnia 1993r., zaliczona została do inwalidów grupy pierwszej (równoznacznej ze znacznym stopniem niepełnosprawności); przy czym niepełnosprawność istnieje od czerwca 1993 r. E. S. urodziła się w dniu [...] 1921 r., a zatem niepełnosprawność nabyła w wieku 72 lat, a więc znacznie po upływie wieku, o którym mowa w powołanym przepisie.

Organ wyjaśnił, że wprawdzie w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji", to jednak wskazać należy, iż orzekając o niezgodności przepisu art.17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 Konstytucji RP w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że" "Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny.

W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej. Trybunał nie podważył założenia, że okres życia, w którym pojawia się niepełnosprawność, może mieć związek z oceną posiadania przez daną osobą majątku pozwalającego na samodzielne zapewnienie sobie godziwej egzystencji. Jednak dotychczasowy sposób zastosowania przez ustawodawcę tego kryterium prowadził do arbitralnego zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych. Ustawodawca zobowiązany jest precyzyjnie określić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Za punkt wyjścia musi jednak przyjąć jednakowe traktowanie takich opiekunów niezależnie od istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci.

Wykonanie niniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądza, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.

Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".

Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania w przedmiocie uchybień organu w zakresie podstawy prawnej decyzji oraz jej uzasadnienia stwierdziło, że uchylając uprzednio wydaną decyzję organu wskazało na nieprawidłowości polegające na wskazaniu wielu zbędnych przepisów w podstawie prawnej. Organ wydając kolejną decyzję ponowił ten błąd, niemniej jednak Kolegium uznało, iż jest to uchybienie nie mające wpływu na rozstrzygnięcie. Wprawdzie w podstawie prawnej organ wskazał wiele przepisów, w tym cały przepis art. 17 u.ś.r., to jednak z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą odmowy ustalenia wnioskowanego przez stronę prawa był fakt, iż nie została spełniona przesłanka kryterium wieku nabycia niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki (strona 1. decyzji wiersz 9. i dalsze). W przedmiocie uzasadnienia prawnego decyzji organ znacznie je rozszerzył przywołując przepisy nie znajdujące zastosowania w niniejszej sprawie, a w zakresie uzasadnienia faktycznego ograniczył się do wskazania powodu, dla którego odmawia ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia oraz do opisania toku postępowania, jednakże Kolegium rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym wskazało prawidłową podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz podało uzasadnienie zarówno prawne, jak i faktyczne podjętej decyzji.

L. S.-B. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, zarzucając zaskarżonym decyzjom:

1/ naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to do naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

2/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego niewłaściwą wykładnią i przyjęcie, że:

przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę niepełnosprawną uzależnione jest od wykonywania jedynie czynności związanych z bezpośrednią opieką i pielęgnacją osoby niepełnosprawnej, z wyłączeniem wykonywania prac domowych, mimo, iż przepis nie wymaga całodobowej opieki nad osobą niepełnosprawną;

rezygnacja z aktywności zawodowej skarżącej w kilka lat po stwierdzeniu znacznego stopnia niepełnosprawności u jej matki, pozwala na ustalenie o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad niepełnosprawną matką, mimo braku ku temu podstaw;

3/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że rezygnacja powódki z aktywności zawodowej w kilka lat po stwierdzeniu znacznego stopnia niepełnosprawności związana była z osiągnięciem stażu pracy uprawniającego do emerytury, mimo że skarżąca w 2014 r. miała dopiero 48 lat, a zatem nie spełniała przesłanek przyznania takiego świadczenia, a nadto z pominięto fakt, iż od wydania orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej upłynęło 11 lat, co wpłynęło na ograniczenie zakresu jej samodzielności i pogorszenie stanu zdrowia, co wymagało większego zaangażowania skarżącej w opiekę.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką - E. S., z uwagi na to, że niepełnosprawność u matki skarżącej powstała w innym okresie niż przewidziany przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również że organ II instancji, odmiennie niż organ I instancji, ocenił spełnienie przez skarżącą przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W tym zakresie organ II instancji wskazał, ż skarżąca do 2000 r. była aktywna zawodowo, później była zarejestrowana jako bezrobotna, zaś od IX 2001 do VIII 2014 r. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników, natomiast niepełnosprawność matki skarżącej ustalona została na 1993 r., dlatego organ uznał, iż skarżąca zaprzestała wykonywania pracy nie z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, lecz w związku z osiągnięciem stażu pracy uprawniającego ja do emerytury.

Dodatkowo też organ II instancji zakwestionował rodzaj prac wskazanych przez skarżącą, jako związanych z opieką nad matką, wskazując, że fakt wykonywania przez skarżącą także prac domowych niezwiązanych z pielęgnacją i bezpośrednią opieką nad matką, powoduje, iż świadczona przez nią opieka nie uzasadnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie skarżącej zaskarżone decyzje naruszają także art. 17 ust. 1b u.ś.r. zważywszy na treść i skutki prawne płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104).

Ponadto decyzje te naruszyły także normę art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uzależnienie otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę, mimo braku takiego obowiązku wynikającego z ww. przepisu. Skarżąca wskazała, że - jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r. - do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, dlatego nie jest wymagane, by skarżąca cały dzień spędzała przy matce, lecz by każdego dnia, przez czas uniemożliwiający równoczesną aktywność zawodową, wykonywała czynności w zakresie jej pielęgnacji i opieki.

Oczywistym przy tym jest, że opieka nad osobą niepełnosprawną sprowadza się także do czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, takich jak sprzątanie, pranie czy gotowanie, nawet wówczas, gdy z takich czynności korzysta nie tylko osoba niepełnosprawna, ale i jej opiekun oraz inne osoby bliskie.

Zaznaczyła także, że powołany przepis nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, dlatego organ II instancji bezzasadnie przyjął, iż rezygnacja skarżącej z aktywności zawodowej związana była z osiągnięciem przez nią stażu pracy uprawniającego do emerytury, całkowicie pomijając, że w 2014 r. skarżąca miała dopiero 48 lat, a więc nie spełniała przesłanek do korzystania z takiego świadczenia społecznego. Jednocześnie organ pominął fakt, że od wydania orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej do 2014 r. upłynęło 11 lat i przez ten okres zakres samodzielności matki skarżącej uległ dalszemu ograniczeniu i nastąpiło pogorszenie stanu jej zdrowia, co wymagało większego zaangażowania skarżącej w opiekę nad matką. Sam moment rezygnacji z zatrudnienia, czy też niepodejmowania zatrudnienia w stosunku do chwili, w której niepełnosprawność matki skarżącej powstała, bez uwzględnienia powyższych okoliczności, nie pozwala na przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanki z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;

1. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
2. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
3. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1. 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym; b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
2. 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
3. 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
4. 4) (uchylony);
5. 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
6. 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w dniu 27 maja 2019 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – E. S. (ur. w 1921 r.), legitymującą się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w K. z dnia 16 sierpnia 1993 r. (nr [...]) zaliczającym ją do I grupy inwalidów od czerwca 1993 r., co na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że matka skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem o "znacznym stopniu niepełnosprawności" (art. 3 pkt 21 lit. d/ u.ś.r.).

W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki uzyskania świadczenia określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b u.ś.r., gdyż – jak w istocie skonstatował to organ odwoławczy - brak jest istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zapewnieniem przez wnioskodawczynię niepełnosprawnej matce opieki a rezygnacją lub nie podejmowaniem przez skarżącą aktywności zawodowej, zaś zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki nad matką nie uniemożliwia skarżącej podjęcia aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu, a ponadto niepełnosprawność matki skarżącej wystąpiła w wieku 72 lat, a zatem po upływie przesłanki wiekowej określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Odnosząc się do zakwestionowania prawa skarżącej do wnioskowanego świadczenia z uwagi na nie wypełnienie "przesłanki wiekowej" określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki (tj. nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia), należy wskazać, że przy ocenie tej kwestii konieczne jest uwzględnienie skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), który w punkcie 2. sentencji orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).

Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

Podsumowując tę część rozważań Sądu należy wskazać, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, iż skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, że niepełnosprawność jej matki nie powstała przed upływem okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły w tym zakresie prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przechodząc natomiast do oceny zasadności drugiego ze zgłoszonych w skardze zarzutów, tj. naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, na wstępie podkreślenia wymaga, że – w ocenie Sądu – nie znajduje przekonujących racji twierdzenie organu, że skoro u matki skarżącej niepełnosprawność powstała w 1993 r. a skarżąca pozostawała w aktywności zawodowej - pracowała w gospodarstwie rolnym do 2014 r., to brak jest podstaw do uznania, że skarżąca zrezygnowała lub nie podejmuje zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, gdyż – w ocenie organu – rezygnacja skarżącej z pracy związana była "raczej z faktem, iż w 2014 r. nabyła staż pracy wymagany do uzyskania prawa do emerytury", a ponadto "w czasie, gdy E. S. stała się osobą niepełnosprawną, uzyskując orzeczenie o pierwszej grupie inwalidzkiej, równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności (czerwiec 1993 r.), L. S.-B. pozostawała w zatrudnieniu aż do grudnia 2000 r., a następnie pracowała w gospodarstwie rolnym podlegając ubezpieczeniu społecznemu rolników do 2014 r.".

Stwierdzenie, że powodem rezygnacji z pracy przez skarżącą był fakt nabycia przez nią uprawnień emerytalnych - a nie konieczność sprawowania opieki nad matką - nie zostało w żaden sposób potwierdzone (odzwierciedlone) przez organy w zebranym materiale dowodowym i stanowi jedynie przypuszczenie organu odwoławczego, na co wskazuje użycie partykuły "raczej"; a co więcej, założenie takie nie wydaje się być przekonujące w świetle wyjaśnień samej skarżącej przedstawionych w skardze, iż mając w 2014 r. dopiero 48 lat nie spełniała przesłanek do korzystania z takiego świadczenia społecznego. Podzielić należy także argument skarżącej, że od wydania orzeczenia o niepełnosprawności jej matki do roku 2014 upłynął znaczny okres czasu i przez ten okres zakres samodzielności matki skarżącej ulegał stopniowo dalszemu ograniczeniu, aż nastąpiło takie pogorszenie stanu jej zdrowia, które wymagało większego zaangażowania skarżącej w opiekę nad matką, dlatego sam moment rezygnacji z zatrudnienia czy też niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia od chwili, w której niepełnosprawność jej matki powstała, bez uwzględnienia i zbadania powyższych okoliczności związanych z postępującą zmianą stanu zdrowia matki, nie pozwala na bezsporne przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanki z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Zaznaczenia w omawianym kontekście wymaga także to, że z literalnej treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż ustawodawca na równi z rezygnacją z zatrudnienia traktuje sytuację niepodejmowania zatrudnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, bowiem jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20). W niniejszej sprawie nie jest zaś kwestionowane przez organy, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, która tej opieki potrzebuje ("wymaga pomocy osoby drugiej w czynnościach życiowych", jak stwierdził organ I instancji).

Kwestionowany jest natomiast charakter sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką, który w ocenie organu odwoławczego nie uniemożliwia skarżącej podjęcia aktywności zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy).

Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 20 maja 2019 r. i dokonanej przez pracownika socjalnego oceny sytuacji osoby/rodziny strony, L. S.-B. mieszka wspólnie z mężem i niepełnosprawną matką, opiekując się nią przez całą dobę. Prowadzi wszystkie sprawy, które są potrzebne w codziennej egzystencji matki, która ma 98 lat i "jest osobą leżącą, przejawia problemy z chodzeniem, porusza się na wózku inwalidzkim przy pomocy drugich osób. Nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie". Pracownik socjalny zwrócił uwagę, że opieka ta wykonywana jest prawidłowo i bez zastrzeżeń. Z ww. wywiadu oraz oświadczenia strony z dnia 15 października 2019 r. wynika, że L. S.-B. co rano prowadzi z matką toaletę, myje, oklepuje, podaje lekarstwa (w tym na zaćmę, gdyż matka strony – jak zaznaczyła – jest osobą niedowidzącą), zmienia pampersy, przygotowuje posiłki (kilka razy dziennie), czyta, sprząta, kąpie, realizuje recepty na leki oraz umawia z lekarzem na wizyty w sprawie leczenia, a także przygotowuje ubrania i opał.

W świetle powyższych wyjaśnień, odnosząc się do wyrażonego przez organ odwoławczy stanowiska, że z podanego przez skarżącą zakresu przedmiotowego sprawowanej opieki wynika, iż czynności te wykonywane przez skarżącą nie wykluczają podjęcia przez nią pracy chociażby w ograniczonym wymiarze czasu pracy, w ocenie Sądu, prezentowane przez organ stanowisko jest co najmniej przedwczesne, bowiem nie znajduje w istocie należytego potwierdzenia w zgromadzonym do tej pory materiale dowodowym w sprawie, a jednocześnie jest, zdaniem Sądu, wynikiem braku przeprowadzenia pełnej i wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że z przedstawionej przez wnioskodawczynię listy prac wykonywanych w ramach opieki nad matką wynika, że znaczna część prac dotyczy prac domowych, które nie są pracami bezpośrednio związanymi z opieką nad matką.

W ocenie Sądu ze stanowiskiem takim, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, trudno jest się zgodzić, tym bardziej w sytuacji, gdy chodzi o opiekę nad osobą tak wiekową, jak matka skarżącej (98 lat). W okolicznościach niniejszej sprawy, akcentowane przez Kolegium czynności związane z wykonywaniem prac domowych, jakkolwiek istotnie będące zwykłymi czynnościami prowadzenia każdego gospodarstwa domowego, nie sposób – w świetle istniejącego materiału dowodowego – uznać za czynności niekonieczne dla możliwości samodzielnej egzystencji 98-letniej niepełnosprawnej osoby i niewiążące się z pielęgnacją oraz bezpośrednią i niezbędną opieką skarżącej nad matką. Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, by czynności te codziennie była w stanie samodzielnie wykonywać matka skarżącej. Wręcz przeciwnie z treści ww. wywiadu środowiskowego i oceny dokonanej przez pracownika socjalnego na podstawie odbytego spotkania wynika jednoznacznie, że matka skarżącej – jako osoba leżąca bądź poruszająca się na wózku inwalidzkim (a dodatkowo – na co zwraca uwagę skarżąca – osoba niedowidząca) – jest osobą wymagającą pomocy osób drugich przez całą dobę, nie będącą w stanie funkcjonować samodzielnie.

Trudno zatem w oparciu o zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie stwierdzić, że opisany zakres podejmowanych przez skarżącą czynności w odniesieniu do niepełnosprawnej w stopniu znacznym i będącej w mocno podeszłym wieku matki w rzeczywistości nie jest konieczny ani pomocny dla możliwości jej samodzielnej egzystencji, a tym samym czas poświęcany wykonywaniu tych czynności mógłby zostać spożytkowany na podjęcie przez skarżącą aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Mając powyższe na uwadze dokonana przez organy ocena materiału dowodowego w powyższym zakresie - w szczególności przez organ odwoławczy, gdyż organ I instancji poza powołaniem ustaleń faktycznych i zacytowaniem przepisów prawa nie dokonał w istocie należytej subsumpcji - nie znajduje koniecznego dla wywodzonych wniosków potwierdzenia w aktach sprawy.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzje obu organów orzekających zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd - działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Ponadto organy widząc konieczność wyjaśnienia opisanych powyżej okoliczności związanych ze spełnieniem w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. dokonają koniecznych w tym zakresie ustaleń.

Jednocześnie Sąd pragnie zaznaczyć, że - mając na uwadze czasowy zakres świadczenia - organy orzekające w niniejszej sprawie winny, stosownie do dyspozycji art. 24 ust. 2 u.ś.r., uwzględnić okoliczność złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w maju 2019 r.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 i ograniczone możliwości techniczne Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).