Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w K. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Sierakowice (dalej "organ") z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2019 r., poz. 5475), w części dotyczącej § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 6 i 7 uchwały.
Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 18 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 283; dalej "rozporządzenie") poprzez powtórzenie w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały treści regulacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 376 z późn. zm.). Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 5 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegającego na przyjęciu w § 3 ust. 6 i ust. 7 odmiennych od ustawowych zasad określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że opłatę odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku", wskazując nadto, że opłata za krótszy okres niż jeden rok pobierana jest proporcjonalnie do czasu zajęcia pasa, podczas gdy w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wskazano, że opłatę pobiera się "proporcjonalnie do liczby dni" - co stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę organ pozostawił skargę do uznania Sądu. Zgodził się ze skarżącym, że posłużenie się sformułowaniem "rok kalendarzowy" w treści zaskarżonej uchwały jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą o drogach publicznych. Nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących zawartych w uchwale powtórzeń przepisów ustawowych wskazując, że każda sprawa ma charakter indywidualny oraz że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się niekiedy tolerowanie powtórzeń, na przykład w celu zachowania kontekstu regulacji wprowadzanej w drodze uchwały oraz pod warunkiem braku sprzeczności pomiędzy przepisami prawa i podejmowaną uchwałą. Zdaniem organu, powtórzenia przepisów ustawy, które znalazły się w zaskarżonej uchwale, nie stanowią istotnego naruszenia przepisów.
Nadto organ wskazał, że Rada Gminy planuje podjęcie nowej uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych i uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, poodejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Praw o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Sąd badając uchwałę w zaskarżonym zakresie uznał skargę za uzasadnioną.
Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (por. wyrok NSA z 5 września 2017 r., I OSK 124/17).
Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.
W § 3 ust. Uchwały uregulowano wysokość stawki opłaty rocznej za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzeń wymienionych w § 1 pkt 6, a w badanym w zakresie zaskarżenia § 3 ust. 6 postanowiono, że "opłata o której mowa w ust. 1 jest pobierana za rok kalendarzowy". Zgodnie z art. 40 ust. 5 powoływanej wyżej ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 376 z późn. zm.) opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Wskazany przepis nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a ogólnie do "roku". Zatem wprowadzenie w § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego.
Takie stanowisko zajęły wojewódzkie sądy administracyjne: w Poznaniu w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 274/18, Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, w Białymstoku w wyroku z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 616/18, w Olsztynie w wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 999/21.
Odnosząc się do § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z cytowanym wyżej art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, "(...) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Tymczasem w § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały uchwalono, że "w przypadku, gdy urządzenie o którym mowa w § 1 pkt 2 jest umieszczane w pasie drogowym w okresie krótszym niż jeden rok opłatę pobiera się proporcjonalnie do czasu zajęcia pasa". Uregulowanie to narusza tym samym w sposób istotny art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych bowiem wyrażenie ustawowe "proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia (...)" zastępuje wyrażeniem "proporcjonalnie do czasu zajęcia pasa". Uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.
Dokonanie przez Radę Gminy w przepisie § 3 ust. 7 uchwały modyfikacji regulacji ustawowej stanowiło istotne naruszenie obowiązującego prawa, które uzasadniało wyeliminowanie tego przepisu z obrotu prawnego.
Zasadnie również w skardze zakwestionowano zapis § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały o treści "przez dzień zajęcia pasa drogowego rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające której niż 24 godziny", co stanowi powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobne unormowania zawiera dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko wskazane przepisy rozporządzenia, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17, powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Dodać należy, że dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może też stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.
Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1152/19). Skutkuje to stwierdzeniem nieważności również § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność planowanego przez Radę Gminy uchylenia zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność, a uchylenie, zmiana czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku, tylko skutek ex nunc. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, zatem zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.
Z tych przyczyn na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd skargę uwzględnił, stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy Sierakowice w zaskarżonej części.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).