Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji w K. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji), zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. T. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. (dalej: organ I instancji, KPP) z [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy za rok 2020, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej K.p.a.) w związku z art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. 2020r., poz. 360).
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] r., na podstawie rozkazu personalnego KPP w B., nr [...], z [...] r., a następnie wobec stwierdzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. decyzją z [...] r., nr [...], nieważności tego rozstrzygnięcia, na podstawie rozkazu personalnego KPP w B., nr [...], z [...] r. przywrócony do służby z dniem [...] r. i z tym dniem stosunek służbowy skarżącego został reaktywowany. Skarżący wyraził gotowość podjęcia służby w pisemnym oświadczeniu z [...] r., jednak orzeczeniem komisji lekarskiej z [...] r. został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji i z tej przyczyny nie został dopuszczony do służby. Rozkazem personalnym KPP w B., nr [...] z [...] r., skarżący został zwolniony z Policji z dniem [...] r. w trybie art. 41 ust. 1 ustawy o Policji. W świadectwie służby, KPP stwierdził, że skarżący nie nabył prawa do urlopu wypoczynkowego bądź dodatkowego.
W związku z odmową sprostowania świadectwa pracy w części dotyczącej określenia wymiaru należnego urlopu wypoczynkowego, skarżący wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego celem określenia wymiaru należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za 2020 r., w wyniku którego organ I instancji odmówił stronie prawa do wypłaty tego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, KPP wskazał, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy jest prawem pochodnym względem prawa do urlopu. Oznacza to, że wspomniany ekwiwalent może przysługiwać wyłącznie wtedy, gdy policjant posiada prawo do urlopu wypoczynkowego, który nie został wykorzystany w naturze. W innym wypadku ekwiwalent nie przysługuje. Organ I instancji stwierdził, że skoro skarżący od momentu przywrócenia do służby tj. od dnia [...] r. do chwili ponownego ustania stosunku służbowego w dniu [...] r. nie pełnił służby w sposób czynny (tj. nie realizował żadnych czynności służbowych), to tym samym nie nabył prawa do urlopu wypoczynkowego za rok 2020, a skutkiem tego brak jest podstaw do przyznania mu po powtórnym zwolnieniu ze służby, przewidzianego w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, ekwiwalentu z tytułu niewykorzystania urlopu.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona nie zgodziła się z przedstawionym w niej stanowiskiem, zarzucając, błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania, polegające na nieuzasadnionym pominięciu istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności w zakresie skutków przywrócenia go do służby określonych w art. 42 ustawy o Policji. Skarżący wskazał, że stwierdzenie nieważności wcześniejszego rozkazu personalnego o wypowiedzeniu stosunku służbowego przywróciło stan sprzed wydania decyzji uznanej następnie za nieważną, wobec czego z dniem reaktywowania stosunku służby na powrót stał się on funkcjonariuszem Policji (w takiej samej sytuacji służbowej, w jakiej pozostawał w dniu zwolnienia ze służby), ze wszystkimi dotychczasowymi uprawnieniami wynikającymi z tego tytułu. Podkreślił, że po przywróceniu do służby w Policji dopełnił ciążącego na nim obowiązku zgłoszenia gotowości do podjęcia służby, a także podporządkował się poleceniom wydanym mu przez Komendanta Powiatowego Policji w B. w przedmiocie poddania się koniecznym badaniom lekarskim w celu określenia aktualnego stanu zdrowia i zdolności do dalszego pełnienia służby w Policji.
Wyjaśnił, że w wyniku zleconych badań uzyskał najpierw w dniu [...] r. zaświadczenie lekarza, stwierdzające, że wobec przeciwwskazań zdrowotnych, utracił on zdolność do pełnienia służby na dotychczasowym stanowisku z dniem [...] r., a następnie [...] Rejonowa Komisja Lekarska [...] w K., na podstawie przeprowadzonego badania komisyjnego, wydała orzeczenie, w którym uznała go za trwale niezdolnego do służby w Policji. Orzeczenie to stało się prawomocne w dniu [...] r. Skarżący zarzucił, że organ I instancji pozostawał bezczynny w uregulowaniu jego statusu służbowego po przywróceniu do służby, nie wydając w tym czasie żadnego rozkazu personalnego, czy to o mianowaniu go na inne stanowisko służbowe, czy o przeniesieniu do dyspozycji przełożonego, czy też o odsunięciu od czynności służbowych.
Komendant Wojewódzki Policji jako organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku zwalnianego ze służby policjanta obowiązuje zasada wyrażona w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie z którą policjant zwalniany ze służby, z zastrzeżeniem ust. 2-4 otrzymuje (...) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ww. ustawy. Ekwiwalent pieniężny jest świadczeniem ściśle powiązanym z prawem do urlopu. Warunkiem koniecznym uzyskania przez policjanta prawa do wskazanego ekwiwalentu finansowego za niewykorzystany urlop jest obok rozwiązania stosunku służbowego w jednym z trybów przewidzianych w art. 41 ustawy o Policji - uprzednie nabycie przez niego prawa do urlopu wypoczynkowego (lub dodatkowego) za dany rok kalendarzowy. Z dniem ustania stosunku służbowego prawo funkcjonariusza do urlopu wypoczynkowego w naturze przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
W celu stwierdzenia ewentualnego istnienia po stronie skarżącego uprawnienia do tej należności koniecznym jest ustalenie, czy przed ponownym zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] r. nabył on prawo do urlopu wypoczynkowego za rok 2020, bo tylko w takiej sytuacji mógłby otrzymać ekwiwalent za przysługujący, ale niewykorzystany w naturze urlop.
Organ wskazał na treść art. 82 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Policjant uzyskuje prawo do pierwszego urlopu z upływem 6 miesięcy służby w wymiarze połowy urlopu przysługującego po roku służby (ust. 2 art. 82), natomiast prawo do urlopu w pełnym wymiarze policjant nabywa z upływem roku służby (ust. 3 art. 82). Dalej stwierdził, że prawo do urlopu przysługuje z tytułu służby, która ze swej istoty wiąże się z wykonywaniem zadań służbowych. Zdaniem organu odwoławczego poprzez pełnienie służby rozumieć należy faktyczne wykonywanie obowiązków na stanowisku służbowym. Za przyjęciem takiego rozumowania przemawia charakter uprawnienia, jakim jest urlop wypoczynkowy. Stanowi on swego rodzaju bonifikatę dla funkcjonariusza za okres faktycznie pełnionej służby. Jego istotą i podstawowym celem jest zapewnienie odpoczynku oraz regeneracji sił funkcjonariusza po okresie wykonywania czynności. Jest to świadczenie majątkowe, które polega na zwolnieniu policjanta z obowiązku świadczenia służby w celu wypoczynku, przy jednoczesnym zapewnieniu mu za ten czas wynagrodzenia.
W rozpatrywanej sprawie, skarżący w roku 2020, za który domaga się przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, służby nie pełnił w ogóle. Pomimo, reaktywacji jego stosunku służbowego w dniu [...] r. i zgłoszenia gotowości do podjęcia służby, z uwagi na trwałą niezdolność do służby stwierdzoną orzeczeniem komisji lekarskiej, nie został dopuszczony do wykonywania obowiązków służbowych i do momentu ponownego zwolnienia ze służby w Policji, tj. [...] r., zadań takich nie wykonywał. W rezultacie okres pomiędzy reaktywacją stosunku służbowego, a ponownym zwolnieniem ze służby, nie może być uwzględniony przy ustalaniu prawa do urlopu wypoczynkowego, bowiem w tym czasie funkcjonariusz pozostawał formalnie w stosunku służbowym, nie wykonując jednak czynności służbowych. Ponieważ faktycznie służby nie pełnił, to urlop wypoczynkowy za 2020 r. mu nie przysługuje. Nie zmienia powyższej oceny organu fakt, że tytułem rekompensaty za czas pozostawania poza służbą przyznano skarżącemu świadczenie pieniężne przewidziane w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, w wymiarze uposażenia za 3 miesiące i zgodnie z art. 42 ust. 6 cyt. ustawy okres ten wlicza się do stażu służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze określone m.in. w art. 82 ust. 2 i 3 tej ustawy (urlop wypoczynkowy).
Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 327/14, w myśl którego okres pozostawania poza służbą za który wypłacono rekompensatę pieniężną może zostać zaliczony do okresu służby tylko wtedy, gdy policjant podjął służbę w wyniku przywrócenia do niej. Jak wynika z powołanego wyżej wyroku NSA, w zakresie prawa do urlopu okres pozostawania poza służbą, za który policjantowi przyznano świadczenie, ma wpływ jedynie na terminy określone w art. 82 ust. 2 i 3 ustawy o Policji, a nie na samo prawo do urlopu wypoczynkowego, dla nabycia którego najważniejszym warunkiem jest fakt pełnienia służby. Skoro więc skarżący w roku 2020, służby realnie nie pełnił, to tym samym nie nabył prawa do urlopu wypoczynkowego za ten rok, a w konsekwencji nie ma podstaw prawnych do przyznania mu po ponownym zwolnieniu ze służby żądanego ekwiwalentu z tytułu należnego, lecz niewykorzystanego urlopu.
Organ nie zgodził się z zarzutem pozostawania w bezczynności w uregulowaniu sytuacji skarżącego, która była uzależniona od orzeczenia lekarskiego, a ponadto w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa unijnego, co zarzucił skarżący powołując się na wyrok TSUE w sprawach C-762/18 i C-37/19, zdaniem organu dotyczący innego stanu faktycznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając, że narusza jej interes prawny jako wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że w 2020 r. pozostawał w służbie, zatem posiadał prawo do urlopu w pełnym wymiarze. Dodatkowo wskazał na przyznanie mu prawa do dopłaty do wypoczynku za rok 2020 r., na mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., nr [...], z [...] r., którą uchylono decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą przyznania tego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Ponadto sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ww. ustawy.).
W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy co powoduje, że zaskarżona decyzja nie może się ostać.
Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie jest sporny. W ustalonych i przedstawionych okolicznościach sprawy, przedmiotem sporu jest ocena zasadności odmowy przyznania skarżącemu ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy za 2020 r., który w ocenie organu zależy od faktycznego wykonywania czynności służbowych, a nie tylko od pozostawania w służbie, natomiast w ocenie skarżącego przywrócenie go do służby w Policji spowodowało, że nabył prawo do urlopu w pełnym wymiarze i bez znaczenia jest czy faktycznie wykonywał czynności służbowe oraz czy był do nich zdolny. Wskazał przy tym na niekonsekwencję organu II instancji, który decyzją z [...] r., przyznał mu prawo do dopłaty do wypoczynku za rok 2020.
W tym sporze Sąd w składzie orzekającym przyznaje rację skarżącemu, a to z następujących względów.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji skarżący był zobowiązany do zgłoszenia gotowości do niezwłocznego podjęcia służby, co też uczynił składając stosowne oświadczenie w terminie ustawowym terminie 7 dni od przywrócenia do służby. Niedopełnienie tego wymogu skutkowałoby rozwiązaniem stosunku służbowego podstawie art. 41 ust. 3.
W przedmiotowej sprawie w wyniku stwierdzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji nieważności decyzji z [...] r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, został on z dniem [...] r. przywrócony do służby w Policji. W piśmie z [...] r. skarżący wyraził gotowość do służby od dnia [...] r. i faktycznie w niej pozostawał do dnia [...] r., bowiem rozkazem personalnym z [...] r. nr [...]. został zwolniony ze służby w Policji z tym dniem.
Przywrócenie skarżącego do służby i jego gotowość do jej podjęcia spowodowały, że skarżący niejako wszedł w nabyte już wcześniej uprawnienia, a zatem również prawo do urlopu.
Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni, przy czym policjant uzyskuje prawo do pierwszego urlopu z upływem 6 miesięcy służby w wymiarze połowy urlopu przysługującego po roku służby (ust. 2), a prawo do urlopu w pełnym wymiarze policjant nabywa z upływem roku służby (ust.3). Przywrócenie skarżącego do służby w wyniku stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego spowodowało zatem kontynuację stosunku służbowego skarżącego, który unieważnionym rozkazem personalnym został zwolniony ze służby z dniem [...] r.
Z kolei, Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz.U. poz. 1282, ze zm.), określa szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów oraz tryb postępowania w tych sprawach, wymiar płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia albo osiągnęli określony wiek lub staż służby, albo gdy jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami służby, wymiar płatnego urlopu zdrowotnego oraz okolicznościowego, a także urlopu bezpłatnego z ważnych przyczyn.
Należy wskazać, że ani przepisy ustawy o Policji, ani przepisy ww. rozporządzenia nie uzależniają prawa do urlopu wypoczynkowego od faktycznie wykonywanych czynności służbowych. Nabycie prawa do urlopu jest związane z pozostawaniem w służbie (art. 82 ustawy o Policji), a § 6 rozporządzenia określa jedynie sytuacje, w jakich okresach nie udziela się urlopu, co w szczególności dotyczy czasowej niezdolności do pracy, zwolnienia od zajęć służbowych czy zawieszenia w czynnościach służbowych. Nieudzielenie urlopu w tych okresach nie jest jednak równoznaczne z pozbawieniem prawa do urlopu. Oznacza jedynie, że w przewidzianych przypadkach urlopu (należnego, przysługującego) nie udziela się.
Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe jest ściśle związany ze zwolnieniem ze służby. Właściwym do oceny, czy takie świadczenie jest należne i czy będzie możliwe dokonanie wypłaty bądź wydanie decyzji o odmowie wypłaty, jest organ Policji, który zwolnił policjanta ze służby. Dokonanie wypłaty jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa wypłaty wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Treść przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jednoznacznie wskazuje, w przypadku zwolnienia ze służby, po stronie organu powstaje obowiązek wypłaty zwalnianemu policjantowi ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, przy czym nieistotna jest przyczyna niewykorzystania urlopu. W przedmiotowej sprawie skarżący wobec przywrócenia go do służby nabył prawo do urlopu w 2020 r., ale go nie zrealizował. Decyzja KPP o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem [...] r., obligowała organ do obliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za nabyty przez przywrócenie do służby i niewykorzystany w 2020 r. urlop.
Podsumowując, organ ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na względzie powyższe rozważania jak również fakt ostatecznego uznania prawa skarżącego do dopłaty do wypoczynku za rok 2020 r.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.