Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 102/23

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z 12 stycznia 2022r., nr ES.1431.15.2022, Prezydent Miasta K. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zespołu Szkół [...] w K. (dalej: Dyrektor ZSZ) z 22 grudnia 2022r., nr [...], odmawiającą J. F. (dalej: Strona, Skarżący) udostępnienia informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Skarżący 13 grudnia 2022r. złożył za pośrednictwem elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Dyrektora ZSZ domagając się:

1. I. danych zawartych w następujących rejestrach i ewidencjach, za okres od 1 stycznia 2020r. do dnia udostępnienia informacji:

księdze inwentarzowej, księdze kontroli sanitarnych, rejestrze umów, rejestrze wyjść i wycieczek szkolnych, rejestrze korespondencji przychodzącej i wychodzącej;

1. II. dokumentów:
2. - wystąpienia do organu prowadzącego o wyrażenie zgody na prowadzenie dokumentacji, o której mowa w § 21 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. poz. 1646 ze zm.; dalej jako "rozp.");
3. - zgody organu prowadzącego, o której mowa w § 21 ust. 2 co do dokumentacji, o której mowa w § 21 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 rozp.;
4. - wystąpienia do organu prowadzącego o wyrażenie zgody na prowadzenie dokumentacji, o której mowa w § 21 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1-4 rozp.;
5. - zgody organu prowadzącego, o której mowa w § 21 ust. 2 co do dokumentacji, o której mowa w § 21 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1-4 rozp.;
6. - wystąpienia do organu prowadzącego o wyrażenie zgody na prowadzenie dokumentacji, o której mowa w § 21 ust. 1 w zw. z §18 rozp.;
7. - zgody organu prowadzącego, o której mowa w § 21 ust. 2 co do dokumentacji, o której mowa w § 21 ust. 1 w zw. z §18 rozp.;
8. - umowy zawartej między szkołą a dostawcą oprogramowania do prowadzenia dokumentacji, o której mowa w § 21 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1, § 21 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1-4, § 21 ust. 1 w zw. z §18 rozp.;
9. - umów zawartych między szkołą a dostawcami pozostałych (innych niż wskazanych powyżej) oprogramowań służących do bieżącego wsparcia pracy szkoły.

Pismem z [...]. Dyrektor ZSZ wezwał skarżącego do wykazania interesu publicznego wskazując, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.).z uwagi na fakt, że prośba zawarte we wniosku, dotycząca wykazania dokumentów, które znajdują się w archiwum zakładowym szkoły wymaga przeanalizowania i opracowania wielu materiałów źródłowych, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia zestawień wskazanych we wniosku jest znaczna i angażuje po jego stronie środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania mają charakter przetworzony, a zatem koniecznym jest wykazanie szczególnego interesu publicznego stanowiącego podstawę udostępnienia infomiacji. Organ zakreślił termin do dnia [...]. pod rygorem uznania wniosku za bezzasadny.

W odpowiedzi na powyższe [...]. skarżący podniósł, że przyjęte przez organ stanowisko nie jest prawidłowe i stoi w sprzeczności z przyjętą linią orzeczniczą i poglądem doktryny; w związku z tym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w formie zawnioskowanej [...].

22 grudnia 2022r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej wskazując, że skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego w pozyskaniu wnioskowanych danych.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, zgodnie z pouczeniem, skarżący złożył odwołanie i zarzucił naruszenie art. 107 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez nie wskazanie w decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz zarzucił błędne zakwalifikowanie wnioskowanych informacji jako informacji publicznej przetworzonej.

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał pierwszo-instancyjną decyzję w mocy podzielając jej argumentację; akcentując character informacji przetworzonej i niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnego interesu w jej pozyskaniu.

Kwestionując powyższe Skarżący wniósł skargę żądając uchylenia w całości decyzji obu instancji oraz zasądzenia zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na błędnej podstawie prawnej i błędnego zakwalifikowania decyzji jako postanowienia;
2. 2. art. 7 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wz. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako Konstytucja RP) wz. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pozaustawowe ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej;
3. 3. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy przyjętej interpretacji przepisów prawa skutkujących uznaniem braku naruszenia przez Dyrektora ZSZ w swojej decyzji z dnia 22 grudnia 2022 r. art. 107 §2 w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.;
4. 4. art. 3 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnie skutkującą uznanie, że wnioskowane infomacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej.

W odpowiedzi na zarzuty skargi organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że wbrew zarzutom skarżącego rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że jest to informacja przetworzona. Zatem organ I instancji był uprawniony i zobowiązany wezwać skarżącego do wykazania, że żądanie uzyskania informacji przetworzonej w zakresie wynikającym z treści wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie tylko, że nie wykazał przesłanki warunkującej w tym przypadku udostępnienie informacji publicznej, ale z góry wykluczył dopuszczalność uznania żądania jako udostępnienia informacji przetworzonej. Faktycznie wniosek skarżącego dotyczy udostępnienia wszystkich danych zawartych w pięciu rejestrach (ewidencjach) z okresu prawie dwóch lat (lit. a wniosku) oraz bez ograniczenia czasowego pozostałych dokumentów wymienionych we wniosku (lit b) co łącznie obejmuje około 794 stron.

Organ I instancji zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest szkołą publiczną, w której: ilość zatrudnionych nauczycieli na dzień złożenia wniosku wynosi 50 osób, ilość uczniów w szkole wynosi 337, ilość pracowników administracji to 2 osoby (sekretarz szkoły + pomoc administracyjna). Wskazane wyżej dane znane są skarżonemu organowi z urzędu, ponieważ jest organem prowadzącym Zespół Szkół [...]. Pomijając ogrom koniecznej do wykonania w określonym terminie pracy, czynności te w sposób oczywisty pociągają za sobą nieprzewidziane i znaczące koszty finansowe (nadgodziny, koszt wykorzystania i zużycia materiałów biurowych) i/lub uszczerbek w sprawnym i niezakłóconym realizowaniu bieżących zadań i obowiązków wynikających z umowy o pracę I zakresu obowiązków służbowych. A co za tym idzie, z negatywnym wpływem na realizację bieżących zadań. Wskazał na orzecznictwo NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje i postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja/ postanowienie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.).

Nadto Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; pkt 3 - stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie skarżącego, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu.

Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżongo postanowienia wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy na wadliwość rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 123 k.p.a. regulującym pojęcie postanowienia administracyjnego - § 1 stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia i dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Zatem postanowienie ma charakter formalno-prawny, a nie merytorycznie kończący postępowanie i rozstrzygający sprawę co do istoty. Tym samym wydanie przez organ II instancji postanowienia w trybie odwoławczym od decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i musiało skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

Również jako naruszenie prawa należało uznać powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 138 § 2 k.p.a. Art. 138 k.p.a. jednoznacznie określa rodzaje decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z jego normą z § 1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2. 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3. 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Natomiast w myśl § 2, który stanowił podstawę wydanego postanowienia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tym samym utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji organ odwoławczy wadliwie oparł swe rozstrzygnięcie na normie wyż. cyt. § 2.

Poza tym wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji; z mocy ust.

2. - do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast art. 17 k.p.a. reguluje właściwość organów wyższego stopnia stanowiąc, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są – pkt 1 - w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej; art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwołąwczych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 570) zawiera domniemanie właściwości SKO stanowiąc, że samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej "kolegiami", są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – u.d.i.p. nie zawiera odmiennych regulacji w tym zakresie. Tym samym Prezydent Miasta nie był właściwy do orzekania w tej sprawie w trybie odwoławczym.

Powyższe uchybienia musiały zatem skutkować unieważnieniem zaskarżo-nego postanowienia, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.

Natomiast badając legalność decyzji organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, że narusza ona prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - z uzasadnienia bowiem nie wynika dlaczego organ zakwalifikował wnioskowaną informacje za przetworzoną. Brak było jednoznacznej oceny żądań wniosku co do statusu żądanych informacji. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej.

Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn.. akt I OSK 924/14). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej.

Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (v. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557 z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133). Zatem jeśli taka sytuacja zachodziła w tej sprawie należało wskazać powyższe trudności w udostępnieniu wnioskowanych danych, wezwać do wykazania szczególnego interesu publicznego i dalszego właściwego procedowania w tym zakresie. Natomiast jeśli sytuacja taka nie zachodzi to należało dokonać właściwej czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej.

Powyższych rozważań brak było w wydanej decyzji odmownej i w konsekwencji organ naruszył art. 7, art. 11 i art. 107 k.p.a. W konsekwencji należało więc uchylić powyższą decyzję.

Organ I instancyjny ponownie rozpoznając sprawę z wniosku Skarżącego ponownie przeanalizuje wszystkie okoliczności i dokona właściwego ustalenia charakteru żądanych informacji, co odpowiednio uzasadni.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł w pkt 3 na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 8