Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 25 października 2024 r., nr SKO.FD/41.4/217/2024/16596, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ administracji, organ odwoławczy, SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 27 sierpnia 2024 r. (dalej: Prezydent) nr [...] określającą G. J. (dalej: skarżący) kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 205.207,85 zł jako przypadającą do zwrotu do budżetu miasta G. oraz termin naliczania odsetek należnych od tej kwoty.
Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, G. - miasto na prawach powiatu (dalej: zleceniodawca) zawarło 26 sierpnia 2021 r. ze skarżącym umowę nr [...], której przedmiotem było udzielenie dotacji celowej z budżetu Miasta G. na dofinansowanie kosztów opieki nad dziećmi w żłobku K. przy ul. [...] w G. Na realizację zadania w okresie od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. skarżącemu została przekazana dotacja w łącznej kwocie 216.480,0 zł, w tym: I transzę w wysokości 72.160,00 zł dnia 9 września 2021 r., II transzę w wysokości 72.160,00 zł dnia 21 stycznia 2022 r. oraz III transzę w wysokości 72.160,00 zł dnia 20 maja 2022 r.
Zgodnie z § 1 ust. 8 i ust. 11 umowy skarżący zobowiązał się do: wykonania zadania zgodnie z ofertą, z uwzględnieniem jej aktualizacji (§ 1 ust. 8), niepobierania od rodzica/opiekuna dziecka świadczeń pieniężnych i rzeczowych w wysokości wyższej niż to wskazano w ofercie i jej aktualizacji oraz do niepobierania świadczeń niewskazanych w tych dokumentach (§ 1 ust. 11), umieszczenia w umowie zawartej z rodzicem/opiekunem dziecka informacji o wysokości pobieranych świadczeń pieniężnych i rzeczowych, zgodnej z informacją zawartą w ofercie i jej aktualizacji, wraz ze zobowiązaniem się zleceniobiorcy do niepobierania świadczeń wyższych lub niewskazanych w ww. umowie (§ 1 ust. 11). Z § 10 ust. 1 lit. b umowy wynikało natomiast, że umowa może być rozwiązana przez zleceniodawcę ze skutkiem natychmiastowym w przypadku nieterminowego i nienależytego wykonywania umowy, a w szczególności niezachowania warunku określonego w § 1 ust.
11. W myśl § 2 umowy, Zleceniodawca, rozwiązując umowę, określi kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wyniku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi od dnia przekazania dotacji, termin jej zwrotu oraz nazwę i numer konta, na które należy dokonać wpłaty.
W aktualizacji oferty, stanowiącej załącznik nr 2 do umowy, skarżący wskazał, że wysokość świadczeń pieniężnych i rzeczowych pobieranych od rodziców/opiekunów dziecka wynosić będzie: 709 zł - miesięczna opłata stała dla rodziców (świadczenie usługi w zakresie opieki żłobkowej, zapewnienie pełnego wyżywienia dla dziecka), 300 zł - jednorazowa opłata za pakiet startowy wpłacana przez rodzica przy zapisie dziecka do żłobka.
17 grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta G. z prośbą o wyrażenie zgody na zmianę wysokości opłaty pobieranej od rodziców z kwoty 709 zł na 809 zł motywując prośbę wejściem w życie ustawy o Rodzinnym kapitale opiekuńczym. Argumentował również, że kalkulując koszty przewidywał otrzymanie w 2022 r. dotacji [...] na poziomie 100 zł.
Pismem z 29 grudnia 2021 r. skarżący został poinformowany o braku możliwości dokonania zmiany w umowie w zakresie zwiększenia opłaty pobieranej od rodziców/opiekunów dzieci. Skarżącemu zwrócono również uwagę, że zmiana umowy jest dopuszczalna pod warunkiem, że nie odbiega od warunków realizacji zadania określonych przez zleceniodawcę i zawartych w ogłoszeniu konkursowym oraz następuje w granicach treści oferty, na podstawie których dokonano wyboru oferty. Poinformowano ponadto, że dotacja w wysokości 440 zł miesięcznie na 1 miejsce została przyznana po przeprowadzonym konkursie ofert, a jednym z kryteriów oceny oferty była wysokość opłaty pobieranej od rodziców/opiekunów dziecka.
Skarżący zadeklarował w ofercie konkursowej, że od rodziców będzie pobierana oplata w wysokości 649 zł (świadczenie usługi w zakresie opieki żłobkowej, zapewnienie pełnego wyżywienia) oraz 300 zł (jednorazowa opłata za pakiet startowy). Po rozstrzygnięciu konkursu i uzyskaniu informacji o przyznaniu dotacji w wysokości 440 zł miesięcznie na dziecko, skarżący przedstawił aktualizację oferty wskazując, że od rodziców będzie pobierana opłata miesięczna w wysokości 709 zł (świadczenie usługi w zakresie opieki żłobkowej, zapewnienie pełnego wyżywienia) oraz 300,00 zł (jednorazowa opłata za pakiet startowy). Składając zatem ofertę, w pkt VII "Wysokość świadczeń pieniężnych i rzeczowych pobieranych od rodziców/opiekunów dziecka" to zleceniobiorca wskazywał jakie opłaty i w jakiej wysokości będą pobierane od rodziców. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby przewidzieć różną opłatę w 2021 r., gdy znana była wysokość dofinansowania z programu "[...]", a inną w 2022 r., gdy w okresie składania ofert i podpisywania umów nie było informacji o programie "[...]".
Większość oferentów wskazała różne opłaty w 2021 r. i 2022 r., co wpłynęło również na liczbę przyznanych punktów w tej kategorii oceny. Dalej wskazano skarżącemu, że zgodnie z zapisem § 1 ust. 11 umowy zobowiązał się on do niepobierania od rodzica/opiekuna dziecka świadczeń pieniężnych i rzeczowych w wysokości wyższej niż to wskazano w ofercie i jej aktualizacji oraz do niepobierania świadczeń niewskazanych w tych dokumentach, a ustawa z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym nie wpływa na zmianę warunków realizacji zawartej umowy dotacyjnej.
W dniu 27 stycznia 2022 r. Zleceniobiorca złożył sprawozdanie częściowe z realizacji zadania określonego ww. umową za okres 01.09.-31.12.2021 r.
W sprawozdaniu, w części II pkt 4 "Informacja o świadczeniach pieniężnych i rzeczowych pobranych w związku z realizacją zadania od odbiorców zadania". Skarżący wskazał w nim, że: "Opłata stała została ustalona po uwzględnieniu rabatu przyznanego z UM w G. w wysokości miesięcznej dotacji na jedno dziecko w kwocie 440 zł, rabatu z programu [...] w kwocie 80 zł na jedno dziecko, a także dodatkowego rabatu własnego. Finalnie w trakcie obowiązywania umowy od rodziców pobierana była opłata stała za czesne w wysokości 709 zł miesięcznie. Rodzice ponosili również dodatkowo koszty z tytułu wyżywienia dla dziecka zgodnie z cennikiem oraz wybraną opcją. Jednorazowo została pobrana od rodziców opłata 300 zł z tytułu przygotowania pakietu startowego - obejmująca opłatę za ubezpieczenie NNW za cały okres obowiązywania umowy, przygotowanie dostępu do systemu C., przygotowanie szafki oraz identyfikacji Dziecka w żłobku".
Pismem z dnia 7 marca 2022 r. poinformowano skarżącego o nieprawidłowościach w złożonym sprawozdaniu częściowym, w tym przede wszystkim, w zakresie pobierania od rodziców opłat wyższych niż to wynika z oferty. Jak wynikało bowiem z aktualizacji oferty miesięczna opłata w wysokości 709 zł winna była zawierać zarówno usługę w zakresie opieki żłobkowej, jak i pełne wyżywienie, natomiast wyraźnie wskazano, że od rodziców/opiekunów, tymczasem za wyżywienie dla dziecka pobierana była osobna opłata. Jednocześnie zwrócono się o dostarczenie w terminie do 14 dni od dnia otrzymania pisma skorygowanego sprawozdania wraz z dokumentami, w tym: potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii umów z rodzicami dzieci objętych dofinansowaniem z budżetu gminy G., informacji, za które dzieci pobrano opłatę wyższą niż to wskazano w ofercie wraz ze wskazaniem kwoty opłaty pobranej ponad opłatę wskazaną w ofercie, dokumentów potwierdzających zwrot nadmiernie pobranych opłat.
W dniu 21 marca 2022 r. wpłynęła korekta sprawozdania częściowego. Po jej przenalizowaniu poinformowano skarżącego o stwierdzonych nieprawidłowościach, w tym błędach rachunkowych oraz o braku zgodności pomiędzy opłatami pobieranymi od rodziców wykazanymi w sprawozdaniu w części II pkt 4 a opłatami wynikającymi z dołączonych umów z rodzicami, jak również o tym, że nie dołączono: wszystkich umów zawartych z rodzicami dzieci objętych dofinansowaniem w ramach umowy z miastem G., zestawienia wszystkich opłat pobranych ponad opłaty wskazane w aktualizacji oferty, potwierdzeń dokonania zwrotu wszystkich nadmiernie pobranych opłat ponad wysokość opłaty wskazanej w aktualizacji oferty. Poinformowano ponadto, że dokonana anonimizacja umów zawartych z rodzicami uniemożliwia identyfikację, którego dziecka dana umowa dotyczy oraz wskazano, iż żadna z przesłanych umów zawartych z rodzicami nie spełnia wymogów określonych w § 1 ust. 11 zawartej umowy dotacyjnej.
W związku z powyższym wezwano skarżącego do dostarczenia w nieprzekraczalnym terminie do 7 dni od dnia otrzymania pisma skorygowanego sprawozdania wraz z brakującymi dokumentami (w tym wszystkich umów zawartych z rodzicami dzieci objętych dofinansowaniem wraz ze wszystkimi aneksami, jeśli zostały zawarte - umów za pobyt, za wyżywienie i wszelkich innych, które powodują zobowiązanie finansowe dla rodziców).
W dniu 4 maja 2022 r. pracownik zleceniodawcy uzyskał informację od pracownika skarżącego zajmującego się przygotowywaniem sprawozdania z realizacji umowy, że rodzice dzieci objętych opieką w żłobku, oprócz opłaty za pobyt, która jest wpłacana na konto skarżącego, płacą również opłatę za wyżywienie, która jest wpłacana bezpośrednio na konto firmy cateringowej. Z ww. rozmowy sporządzono notatkę służbową.
Dnia 20 maja 2022 r. do Urzędu Miejskiego w G. wpłynęła kolejna korekta sprawozdania częściowego. Skarżący wskazał w niej, że nie pobiera żadnych dodatkowych opłat od rodziców/opiekunów prawnych dzieci poza tymi, które zostały wykazane w ofercie, tj. opłatę miesięczną w wysokości 709 zł oraz jednorazową opłatę za pakiet startowy w wysokości 300 zł. Do korekty dołączono również skany wszystkich umów zawartych z rodzicami dzieci objętych dofinansowaniem w ramach umowy z miastem G. Po przeanalizowaniu otrzymanych wraz z korektą sprawozdania umów zawartych z rodzicami Prezydent uznał, że we wszystkich umowach brak jest zapisów, o których mowa w § 1 ust. 11 umowy dotacyjnej oraz, że w umowach z rodzicami widnieją zapisy niezgodne z ww. umową, dotyczy m.in.:
- - § 5 ust. 1, gdzie w części umów wskazano opłatę za przygotowanie pakietu startowego w wysokości 400 zł, tj. wyższą niż w ofercie i jej aktualizacji,
- - § 5 ust. 4, w którym wskazano, iż opłata miesięczna nie obejmuje: kosztów wyżywienia dziecka i w tym zakresie zostanie podpisana osobna umowa z rodzicem, zajęć i innych imprez okolicznościowych, organizowanych poza terenem żłobka lub organizowanych na terenie żłobka i wskazanych przez zleceniobiorcę jako dodatkowo płatne, indywidualnej terapii psychologicznej lub logopedycznej - w zależności od potrzeb;
- - § 5 ust. 8 i ust. 9 w których mowa, że opłata miesięczna będzie waloryzowana raz w roku w przypadku, jeżeli obniżeniu ulegnie kwota przyznanej dotacji z urzędu gminy lub programu [...] - o wartość dotacji w danym roku w styczniu w stosunku do wartości dotacji z grudnia roku poprzedniego, jednak nie więcej niż o 100 zł, a waloryzacja nastąpi poprzez powiadomienie rodzica i nie wymaga zmiany umowy (fakt tej waloryzacji potwierdziła świadek B. W. w odpowiedzi na pytanie nr 10 w trakcie przesłuchania w dniu 27 lipca 2023 r.),
- - § 3 ust. 1 lit. g, w którym skarżący zobowiązuje się do zapewnienia wyżywienia, dostarczanego przez firmę cateringową, na podstawie odrębnej umowy o wyżywienie.
W świetle stwierdzonych naruszeń Prezydent Miasta G. rozwiązał ze skarżącym zawartą umowę ze skutkiem natychmiastowym, zgodnie z jej § 10 ust. 1 lit. b oraz wskazał skarżącemu kwotę dotacji podlegająca zwrotowi. O powyższym skarżący został poinformowany pismem z 14 czerwca 2022 r. 14 lipca 2022 r. Prezydent Miasta G. otrzymał od skarżącego pismo, w którym uznał on wypowiedzenie umowy za bezskuteczne. Skarżący podniósł ponadto, że toku realizacji umowy nie przeprowadzono czynności kontrolnych zgodnie z przepisami Prawa Przedsiębiorców, w szczególności nie wydano żadnych zaleceń pokontrolnych, nie wskazano też podstawy prawnej do przetwarzania danych osobowych dzieci objętych wsparciem w ramach zadania i ich rodziców, zatem nie był on w stanie dokonać analizy stanu faktycznego w sposób właściwy i pełny. Podkreślił ponadto, że nie może przedstawić dokumentacji potwierdzającej naliczenie opłat rodzicom za posiłki, gdyż takie opłaty nie były przez niego nigdy naliczane i pobierane.
Nie były również z rodzicami żadne umowy w tym zakresie, zatem nie ma możliwości ich przesłania, a także nie były pobierane żadne dodatkowe opłaty za zajęcia dodatkowe czy konsultacje. Wyjaśnieniom tym organ nie dał wiary.
Pomimo rozwiązania umowy skarżący 19 września 2022 r. złożył sprawozdanie końcowe z realizacji umowy dotacyjnej, które zostało uznane za nieskuteczne.
W dniu 27 września 2022 r. przekazano skarżącemu ostateczne wezwanie do zwrotu dotacji wraz z informacją, że składając 31 stycznia 2022 r. sprawozdanie częściowe z realizacji zadania zwrócił on środki w wysokości 11.630,39 zł, w związku z czym, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jako zwrot dotacji zaksięgowano kwotę w wysokości 11.272,15 zł, a pozostałą część jako należne odsetki. W związku z powyższym zobowiązano skarżącego do zwrotu w terminie 7 dni dotacji w łącznej wysokości 205.207,85 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, od dnia przekazania dotacji.
W związku z brakiem zwrotu przez Zleceniobiorcę dotacji wraz z należnymi odsetkami, pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, które zakończył się wydaniem przez Prezydenta decyzji 27 sierpnia 2024 r. nr [...] określającej skarżącemu kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 205.207,85 zł jako przypadającą do zwrotu do budżetu miasta G. oraz termin naliczania odsetek należnych od tej kwoty jak dla zaległości podatkowych.
SKO nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania i zaskarżoną decyzją z 25 października 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W jej uzasadnieniu przedstawiło mające zastosowanie w sprawie przepisy prawne.
Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie zawartej umowy skarżący winien był wykonać zadanie zgodnie z ofertą, z uwzględnieniem jej aktualizacji. Na mocy jej postanowień zobowiązał się do niepobierania od rodzica/opiekuna dziecka świadczeń pieniężnych i rzeczowych w wysokości wyższej niż to wskazano w ofercie i jej aktualizacji oraz do niepobierania świadczeń niewskazanych w tych dokumentach. Warunków umowy skarżący nie dopełnił, albowiem jak ustalono, pobierał opłaty wyższe od zadeklarowanych (zadeklarowana opłata winna była bowiem zawierać zarówno usługę w zakresie opieki żłobkowej, jak i pełne wyżywienie, tymczasem od rodziców/opiekunów pobierano osobną opłatę za wyżywienie; ponadto część rodziców płaciła wyższą niż zadeklarowana opłatę startową). W zawartych z rodzicami/opiekunami umowach widniały ponadto zapisy niezgodne z umową dotacyjną, tj. § 5 ust. 4 (w którym wskazano, że miesięczna opłata nie obejmuje wyżywienia dziecka - w tym zakresie zostanie podpisana osobna umowa z rodzicem, zajęć i innych imprez okolicznościowych, organizowanych poza terenem żłobka lub organizowanych na terenie żłobka i wskazanych przez Zleceniobiorcę jako dodatkowo płatne, indywidualnej terapii psychologicznej lub logopedycznej - w zależności od potrzeb), § 5 ust. 8 i 9 (w których mowa o ewentualnej waloryzacji opłaty miesięcznej) oraz § 3 ust. 1 lit g (w którym Zleceniobiorca zobowiązuje się do zapewnienia wyżywienia, dostarczanego przez firmę cateringową na podstawie odrębnej umowy).
W świetle powyższego złożona przez skarżącego wraz z korektą sprawozdania częściowego deklaracja, iż rodzice płacą na rzecz skarżącego tylko opłatę miesięczną w wysokości 709 zł oraz jednorazową opłatę za pakiet startowy w wysokości 300 zł oraz, że skarżący nie pobiera żadnych dodatkowych opłat od rodziców/opiekunów dzieci poza tymi, które zostały wykazane w ofercie realizacji zadania publicznego, okazała się niezgodna z rzeczywistością, a w konsekwencji zadanie nie było realizowane zgodnie z zawartą umową. Fakt pobierania dodatkowych opłat potwierdził także pracownik skarżącego w trakcie rozmowy przeprowadzonej w dniu 4 maja 2022 r., jak również świadek B. W. Również strona w trakcie przesłuchania przyznała, że wszyscy rodzice mieli podpisane odrębne umowy z firmą C. sp. z o. o. i ci, którzy korzystali z wyżywienia dla swoich dzieci ponosili z tego tytułu dodatkowe wydatki.
W konsekwencji, na podstawie § 10 umowy Prezydent zasadnie rozwiązał ze skutkiem natychmiastowym umowę oraz określił skarżącemu kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wyniku stwierdzenia ww. okoliczności wraz z odsetkami.
SKO podkreśliło, że przyczyną orzeczenia o zwrocie kwoty dotacji był fakt nienależytego wykonywania umowy dotacyjnej przez skarżący, co doprowadziło do jej rozwiązania przez organ. Nie miały zatem w sprawie żadnego znaczenia okoliczności związane z organizacją i rozstrzygnięciem konkursu, o których to okolicznościach mieliby zeznawać wnioskowani przez skarżącego świadkowie. Zasadnie zatem niektóre wnioski dowodowe skarżącego pominięto, uznając, że przesłuchanie wskazanych osób nie miałoby żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zmierzając jedynie do wydłużenia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie też Prezydent wskazał, że rozwiązanie umowy o udzielenie dotacji z przyczyny nienależytego wykonywania umowy należy traktować jako rozwiązanie z powodu wykorzystania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem (tj. celem określonym w umowie).
W związku z tym w decyzji orzeczono o zwrocie całej kwoty dotacji. SKO podkreśliło przy tym, że kwestia ta była przedmiotem oceny przez WSA w Gliwicach, który w wyroku z dnia 28 maja 2024 r., sygn. III SA/Gl 51/24 uznał, że zobowiązanie do zwrotu dotacji w pełnej wysokości w związku z rozwiązaniem umowy zostało w wystarczający sposób uprawdopodobnione. Sąd zaakceptował zatem stanowisko, że w przypadku rozwiązania umowy z powodu jej nienależytego wykonywania, cała kwota dotacji winna być traktowana jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Z kolei odnośnie złożonego wniosku o zawieszenie postępowania SKO wypowiedziało się w odrębnym orzeczeniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm., dalej jako u.f.p.) poprzez wydanie decyzji przed ustaleniem czy umowa została skutecznie rozwiązana;
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a w związku z art. 77 k.p.a w związku z art. 107 k.p.a poprzez pominięcie wniosków dowodowych strony w zakresie w jakim skarżący domagał się przesłuchania wskazanych świadków oraz pozostałych członków komisji konkursowej, a także poprzez dowolne określenie kwoty należnej do zwrotu;
- - naruszenie prawa materialnego, a to art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez ustalenie, iż kwota dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy organ w ogóle nie badał w jaki sposób została wydatkowana kwota, a skarżący w toku postępowania administracyjnego złożył sprawozdanie końcowe, z którego wynika, iż kwota dotacji została wydatkowana na pokrycie czynszu oraz wynagrodzeń pracowników, zaś Organ nie zakwestionował złożonego sprawozdania;
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w związku z par. 10 umowy poprzez rozwiązanie umowy ze skutkiem natychmiastowym, pomimo braku zaistnienia przesłanek do jej rozwiązania;
Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości przez organ w trybie autokontroli ewentualnie o uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Okręgowym w G. o sygnaturze akt [...] oraz do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w G. o sygnaturze akt [...].
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił SKO błędne stawianie znaku równości pomiędzy rozwiązaniem umowy w związku z wykorzystywaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a rozwiązaniem umowy z tytułu nienależytego wykonania umowy. Są to dwie odrębne przesłanki określone w § 10 umowy. Prezydent rozwiązując umowę wskazał na przesłankę nieterminowego oraz nienależytego wykonywania umowy, a zatem zasadność rozwiązania umowy oraz żądania zwrotu dotacji należy oceniać li tylko przez pryzmat tej przesłanki.
Orzekające w sprawie organy nie uzasadniły twierdzenia o wykorzystaniu środków przez skarżącego niezgodnie z ich przeznaczeniem. Wbrew twierdzeniom SKO skarżący zrealizował cel umowy, a to zorganizował opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3 w żłobku - placówka została utworzona oraz świadczyła opiekę. Całość otrzymanej dotacji była przeznaczana na dofinansowanie bieżących wydatków w związku z organizacją opieki (§ 2 ust 2 umowy) tj. czynsz, opłaty za media, wynagrodzenia pracowników, co wykazano w sprawozdaniu końcowym. Żaden z wydatków nie został zakwestionowany przez Organ.
Określając kwotę dotacji do zwrotu organ winien wskazać podstawę prawną żądania oraz uzasadnić wysokość żądanej kwoty. Organ nie może arbitralnie żądać zwrotu całości dotacji, w ogóle nie rozważając, w jakim zakresie umowa została wykonana należycie, a w jakim nie.
Skarżący zarzucił, iż samo oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy ze skutkiem natychmiastowym jest bezskuteczne. Organ nie dopełnił obowiązków wynikających z § 5 umowy, bowiem nie wszczął postępowania kontrolnego, nie umożliwił wypowiedzenia się skarżącemu w sprawie, ani też nie wydał jakichkolwiek zaleceń pokontrolnych, a tym bardziej nie wyznaczył terminu do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości.
Skarżący zaznaczył również, iż jako podstawę rozwiązania umowy bezzasadnie wskazano naruszenie § 1 ust 8 umowy. Zapis ten nie jest wymieniony jako przesłanka do rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym.
Zaznaczył także, że w sprawach III SA/Gl 51/24 oraz III SA/Gl 23/24 WSA w Gliwicach uchylił decyzje SKO w G. Rozstrzygnięcie w sprawie III SA/Gl 50/24 nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem w niniejszym postępowaniu organ winien wykazać kwotę należną do zwrotu, a nie tylko ją uprawdopodobnić jak w postępowaniu dotyczącym zabezpieczenia. Przytoczenie zatem ustaleń WSA w tym zakresie jest bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę SKO, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie 9 września 2025r. skarżący ponownie wniósł o zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie cywilnej, której przedmiotem jest ustalenie bezskuteczności rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym.
Postanowieniem z 9 września 2025 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe. Jego podjęcie nastąpiło postanowieniem z 9 lutego 2026 r., po otrzymaniu odpisu nieprawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w G. sygn. akt [...].
Na rozprawie, w dniu 14 września 2026 r., skarżący złożył pismo procesowe sporządzone przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika wraz z pełnomocnictwem, dowodem uiszczenia opłaty skarbowej oraz uniewinniający go od zarzucanych mu czynów wyrok Sądu Rejonowego w G. z 18 marca 2026 r., sygn. [...] wraz z uzasadnieniem. Skarżący oświadczył, że podtrzymuje zarzuty i wnioski zawarte w skardze, oświadczył, że dotychczas nie została prawomocnie zakończona sprawa cywilna dotycząca skuteczności rozwiązania umowy o dofinansowanie. Podkreślił, że udzielona dotacja została wydatkowana zgodnie z jej celem i przeznaczeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143.; dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny rozpatrując skargę na rozstrzygniecie organu administracji ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.) co oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę wszystkie uchybienia postępowania, a nie tylko podniesione w skardze.
W przedmiotowej sprawie, Sąd stwierdził, że skarga analizowana w przedstawionych wyżej granicach kontroli zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sporu jest zasadność żądania przez Prezydenta Miasta G. od skarżącego zwrotu dotacji w wysokości 205 207,85 zł uzyskanej na podstawie umowy dotacyjnej na realizację zadania publicznego pn. "Organizacja opieki nad dziećmi do lat 3 w Żłobku K. przy ul. [...] w G. w okresie od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r.
Przepisem materialnoprawnym na podstawie którego Prezydent, a potem SKO oparły wydane rozstrzygnięcie w sprawie był art. 252 ust. 1 pkt. 1 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 poz. 1483; dalej: u.f.p.). Wynika z niego, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1.
Należy wskazać, że wymieniony przepis nie definiuje wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Tym niemniej "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem będzie oznaczać w szczególności zapłatę za zadanie, które nie było przedmiotem dotowania z budżetu gminy, a w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem nastąpi przez realizację innych celów niż wskazane w tych przepisach. Pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko i polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Podmiot, któremu przyznano dotację, winien każdy wydatek powiązać nie tylko ogólnie z przedsięwzięciem, ale precyzyjnie z właściwym, wskazanym w umowie, celem. Powiązanie to nie może być również dowolne, ale winno być adekwatne do celu wydatku. (por. A. Ostrowska [w:] Finanse publiczne. Komentarz, red. J. M. Salachna, M. Tyniewicki, Warszawa 2024, art. 252 i przywołana tam literatura).
W poddanej kontroli sądowoadministarcyjnej sprawie, wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu. W zawiadomieniu Prezydent określając jego przedmiot wskazał, że jest nim określenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu miasta, udzielonej na podstawie umowy dotacyjnej (pkt.1) i terminu naliczenia odsetek z tytułu zwrotu kwoty, o której mowa w pkt. 1 (pkt.
2) (karta 428 akt administracyjnych). Tymczasem w toku prowadzonego postępowania Prezydent dążył nie tyle do faktycznego ustalenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, ale skupił się na potwierdzeniu istnienia przesłanek uzasadniających rozwiązania umowy dotacyjnej ze skutkiem natychmiastowym. Nie przeprowadził kontroli i żadnego dowodu wskazującego na sposób wykorzystania dotacji i ustalenia co było przedmiotem zapłaty. Tego uchybienia nie zauważyło SKO, wręcz przeciwnie. W wydanej po ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego podtrzymało stanowisko Prezydenta akceptując zobowiązanie Skarżącego do zwrotu 205 207,85 zł bez dokonania żadnych ustaleń na co te środki zostały wydane. W konsekwencji z wydanych w sprawie decyzji nie sposób wywnioskować jak została wyliczona kwota do zwrotu, ani też jakie pozycje i kategorie wydatków na pokrycie dotacji nie zostały uwzględnione i z jakiego powodu. Nienależyte wykonanie umowy nie jest tożsame z wykorzystaniem przyznanych środków niezgodnie z przeznaczeniem. Samo, sporne pomiędzy stronami rozwiązanie umowy dotacyjnej ze skutkiem natychmiastowym, które nastąpiło pismem z 14 czerwca 2022 r., doręczonym skarżącemu w dniu 22 czerwca 2022 r. nie stanowiło w ocenie Sądu podstawy do zwrotu całości przyznanej i wypłaconej skarżącemu dotacji. Takiego skutku nie przewidziano również w zawartej umowie, co wprost wynika z § 10 ust.
2. Określenie kwoty do zwrotu nie oznacza zwrotu całości dotacji. Nawet w razie ustalenia w postępowaniu cywilnym skutecznego rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym z datą doręczenia go skarżącemu tj. z dniem 22 czerwca 2022 r. (o czym przesądzi sąd powszechny), należałoby przyjąć, że dopiero od tej daty do 31 sierpnia 2022 r. skarżący wykonywał zadania związane z prowadzeniem żłobka bez umowy. Wcześniej umowa łączyła obie strony i określała wzajemne prawa i obowiązki stron.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy, stwierdzając naruszenie przez organy administracji w niniejszej sprawie przepisów prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.
W sprawie ze skargi G. J. na decyzję SKO wydaną odnośnie innej placówki w G. tut. Sąd nieprawomocnym wyrokiem z 26 sierpnia 2026 r., sygn. III SA/Gl 1028/24 uwzględnił skargę, a Sąd w składzie orzekającym stanowisko to i jego argumentację podziela.
W ponownym postępowaniu Prezydent przeprowadzi postępowanie kontrolne zgodnie z postanowieniami zawartymi w § 5 umowy, w szczególności uzupełni materiał dowodowy o dokumenty potwierdzające sposób wydatkowania przekazanych umową dotacyjną środków, a następnie podda je wszechstronnej ocenie i w zależności od poczynionych ustaleń wyda w sprawie odpowiednie rozstrzygnięcie.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone na wniosek skarżącego koszty postępowania w wysokości 12 870,00 zł obejmują wpis od skargi w kwocie 2 053,00 zł, wynagrodzenie adwokata według norm przepisanych w kwocie 10 800,00 zł oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł.