Uzasadnienie
Pismem z 10 stycznia 2021r. A.G. zaskarżyła decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 8 grudnia 2020 r. o numerze 020000/71/RDZ-ODW-5854/2020/RED, utrzymującą w mocy decyzję z 25 sierpnia 2020r. nr [...], [...] o odmowie zwolnienia z opłacania składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r.
Wydanie zaskarżonej do Sądu decyzji Prezesa ZUS poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
Wnioskiem z 7 kwietnia 2020r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie jej z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za nią, jako osobę odprowadzającą składki wyłącznie za siebie za okres od marca do maja 2020r.
25 sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. wydał decyzję o numerze [...], którą odmówił skarżącej prawa do zwolnienia. W uzasadnieniu tej decyzji ZUS stwierdził, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej powoływana jako "ustawa o COVID", na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Warunkiem udzielenia tego zwolnienia było złożenie dokumentacji rozliczeniowej w terminie do 30 czerwca 2020r. Warunku tego skarżąca nie dotrzymała.
2 września 2020r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła w nim, że deklaracja za luty 2020r. została wysłana z opóźnieniem, gdyż sądziła, że nie ma obowiązku jej składania skoro nie nastąpiły żadne zmiany w zakresie kodu ubezpieczenia ani wysokości składek. Kolejnych deklaracji nie wysłała, gdyż uważała, że będą się klonować. Stwierdziła też, że przed pandemią Zakład informował o niezgodnościach, co pozwalało niezwłocznie dokonywać korekt. Natomiast w tej sprawie żadnych informacji odnośnie nieprawidłowości w zakresie deklaracji z ZUS-u nie otrzymała. Decyzja odmawiająca przyznania ulgi spowoduje dla niej znaczne obciążenie finansowe, a przecież intencją zwolnienia jest pomoc firmom działającym w czasie pandemii.
Pismem z 11 września 2020r. ZUS poinformował stronę, że została zwolniona ze składek za wszystkie trzy objęte wnioskiem miesiące, jednak pismem z 30 października 2020r. oświadczył, że "anuluje" pismo z 11 września 2020r. przyznające stronie zwolnienie.
Kolejną decyzją, z 13 listopada 2020 r., nr 020000/71/RDZ-ODW-5854/2020/ RED, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił w całości decyzję z 25 sierpnia 2020 r., odmawiającą zwolnienia i orzekł o zwolnieniu skarżącej z opłacenia należności z tytułu składek w pełnym zakresie objętym wnioskiem.
Następną w kolejności była decyzja Prezesa ZUS z 2 grudnia 2020 r. stwierdzając nieważność decyzji z 13 listopada 2020 r. Prezes ZUS wskazał, że z analizy dokumentów zaewidencjonowanych na koncie skarżącej wynika, że nie złożyła ona w terminie do 30 czerwca 2020 r. poprawnych dokumentów i dlatego stwierdził nieważność swej decyzji z 13 listopada 2020 r. jako zawierającej wadę prawną. Bliżej jednak nie wskazał, na czym owa wada polega.
Na skutek skargi strony, wyrokiem z 9 grudnia 2021r. o sygn. akt III SA/Gl 942/21 WSA w Gliwicach uchylił tę decyzję (tzn. decyzję stwierdzającą nieważność z 13 listopada 2020r.). W dacie wyrokowania w przedmiotowej sprawie wyrok ten był prawomocny.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 7 Kpa jest wskazanie przepisu, który określa konkretną wadę i jej skutek w postaci nieważności decyzji, a zaskarżona decyzja nie spełnia tego warunku. Wynika z niej natomiast, że wydano ją na skutek ponownej analizy dokumentów, co jest równoznaczne z tym, że organ raz jeszcze rozstrzygnął sprawę w sensie merytorycznym, czego w trybie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 Kpa robić nie wolno.
Wreszcie 8 grudnia 2020r. organ wydał zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję z 25 sierpnia 2020r. o odmowie przyznania prawa do zwolnienia z uwagi na nieprzesłanie do 30 czerwca 2020r. poprawnych dokumentów rozliczeniowych.
W skardze na tę decyzję strona podniosła, że ZUS zwolnił ją już z obowiązku opłacania składek. Powołała się na pismo z 11 września 2020r., wydruk salda ZUS na 25 października 2020r., z którego wynika nawet nadpłata w kwocie 2,93 zł oraz decyzję z 13 listopada 2020r. i informację telefoniczną od pracownika organu. Taka sytuacja narusza jej interes prawny i nie budzi zaufania do organu, zwłaszcza, że w świetle art. 81a § 1 k.p.a. wątpliwości winny być rozstrzygane na jej korzyść.
Wobec powyższego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie za właściwą decyzji z 13 listopada 2020r.
Organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).
Na wstępie zauważyć należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było bardzo nieudolnie i z naruszeniem wszelkich zasad postępowania. Organ kilkakrotnie zmieniał swe stanowisko w przedmiocie zwolnienia nie wskazując żadnych procesowych podstaw prawnych, które by mu na to pozwalały.
Zauważyć bowiem należy, że już pismem z 11 września 2020r. skarżąca została powiadomiona o przyznaniu jej zwolnienia.
Zdaniem Sądu pismo to nie tylko jest informacją dla strony o sposobie załatwienia jej wniosku, ale potwierdza udzielenie zwolnienia czyli dokonanie czynności materialno – technicznej z zakresu administracji publicznej.
Czynność taka jest podejmowana wówczas, gdy – z jednej strony - przepis prawa nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, z drugiej – gdy organ uwzględnia żądanie strony w pełnym zakresie i nie ma potrzeby uruchamiania trybu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.
W przypadku jednak, gdy sprawy załatwiane pozytywnie w trybie czynności materialno – technicznej są rozpatrywane negatywnie dla strony, wówczas konieczne jest wydanie decyzji.
Tryb ten wynika zresztą z art. 31zq ust. 5 i 7 ustawy o COVID-19.
Zgodnie z art. 31zq ust. 5 tej ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust.
- 2. Natomiast w myśl ust. 7 odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji.
Co do zasady organ tak właśnie postąpił: przyznał stronie zwolnienie, o czym powiadomił ją pismem z 11 września 2020r. Z tą datą – wobec załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony - organ utracił prawo do zmiany swego stanowiska. Jakkolwiek informacja o zwolnieniu – jak już wspomniano – potwierdza dokonanie czynności materialno – technicznej, to nie do przyjęcia jest twierdzenie, że organ może dowolnie i w każdym czasie zmieniać swoje rozstrzygnięcie tylko z tego powodu, że nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej, nawet jeśli nie miał takiego obowiązku. Wszak na podstawie tej czynności, potwierdzonej przesłaną informacją, nastąpił już określony skutek materialnoprawny w postaci zwolnienia z opłacania składek; od dnia doręczenia owego pisma na stronie nie ciążyły już żadne należności składkowe w zakresie objętym zwolnieniem. Nie można przyjąć, że na skutek wycofania się przez ZUS z tego zwolnienia, "anulowania" go dokonanego zresztą bez wskazania podstawy prawnej, część składek "reaktywowała się" i znów stronę obciąża.
Z powyższego wynika, że po powiadomieniu z 11 września 2020r. sprawa strony o zwolnienie została już rozpoznana a strona zwolniona z obowiązku uiszczenia należności. Nie było więc składek, które mogłyby być przedmiotem orzekania, a mimo to organ powtórnie wydał decyzję w sprawie zwolnienia, tym razem odmowną tj. decyzję z 13 listopada 2020r.
W ocenie Sądu takie działanie organu nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a – stosownie do art. 7 Konstytucji - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również art. 6 Kpa stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Narusza także art. 7 Kpa stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie buduje też zaufania stron do władzy publicznej mimo skierowanego do organów nakazu, wyrażonego w art. 8 § 1 Kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
O tym, że tak jest istotnie świadczy fakt, że w niezmienionym stanie faktycznym organ dwukrotnie przyznał stronie zwolnienie (pismo z 11 września 2020r. i decyzja z 13 listopada 2020r.) i trzykrotnie tego odmówił (decyzja z 25 sierpnia 2020r., pismo z 30 października 2020r. "anulujące" informację o zwolnieniu i zaskarżona decyzja z 8 grudnia 2020r.).
Mimo tego, że Sąd stanął na stanowisku, iż skutek w postaci zwolnienia związany jest z pismem z 11 września 2020r., to jednak nie uchylił decyzji z 13 listopada 2020r., albowiem orzeka ona nie tylko o zwolnieniu z obowiązku opłacenia składek, ale także o uchyleniu decyzji z 25 sierpnia 2020r. odmawiającej udzielenia tej ulgi, zatem jej uchylenie spowodowałoby, że jednocześnie w obrocie prawnym istniałaby czynność materialno – techniczna zwalniająca ze składek (pismo z 11 września 2020r.), jak i decyzja odmawiająca zwolnienia (z 25 sierpnia 2020r.).
Organ weźmie pod uwagę wyżej prezentowane stanowisko. Uwzględni, że zwolnienie strony z obowiązku opłacania składek zostało stronie już udzielone i – wobec prawomocności wyroku uchylającego decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z 13 listopada 2020r. – decyzja ta jest ostateczna i prawomocna.
Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania - art. 6, 7, 8 § 1, 11 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.