Uzasadnienie
23 kwietnia 2020 r. P.R. (dalej zwany Skarżącym) złożył wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej zwany ZUS) o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r.
ZUS decyzjami z 11 sierpnia 2020 r. o numerach odpowiednio:
nr [...], [...] [...] umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec, kwiecień i maj.
Wyjaśnił, że warunkiem uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania.
Wyżej wymieniony termin nie został przez Skarżącego zachowany. Okoliczność ta uzasadniała umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako k.p.a.).
Pismami z 25 sierpnia 2020 r. Skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się z wydanymi decyzjami.
Zaskarżoną decyzją z 17 września 2020 r. nr 380000/71/439243/2020/ZPWWO, 380000/71/439244/2020/ZPWWO oraz 380000/71/439352/2020/ZPWWO Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzje z 11 sierpnia 2020 r. i orzekł o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca do maja 2020 r.
W uzasadnieniu powyższego, wskazał w pierwszej kolejności, że wydane wcześniej decyzje powinny zostać uchylone ze względu na fakt, że nie stwierdzono bezprzedmiotowości postępowania i zachodzi konieczność orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o prawie bądź odmowie prawa do zwolnienia.
Następnie organ odniósł się do merytorycznej kwestii wydanej decyzji stwierdzając, że w wyniku ponownej analizy zapisów na koncie Skarżącego ustalono że deklaracje rozliczeniowe za okres od marca do maja 2020 r. złożył Skarżący dopiero 14 sierpnia 2020 r. Według organu oznacza to, że nie spełnił on warunków wynikających z art. 31 zq i nie przekazał wymaganych dokumentów do 30 czerwca 2020 r. Tym samym Zakład nie mógł zwolnić Skarżącego z opłacenia należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie to, jak podkreślił organ, opiera się na weryfikacji terminu, do którego należało złożyć poprawne dokumenty rozliczeniowe, bowiem warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Nie zgadzając się z powyższym Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w której wskazał, że deklaracje złożył w ustawowym terminie, tj. 7 lutego 2020 r., ale po siedmiu miesiącach otrzymał informację z ZUS, że deklaracje są błędne i należy złożyć korektę. W sierpniu 2020 r. złożył wymaganą korektę deklaracji, natomiast ZUS uznał, że deklaracje zostały złożone po terminie i odmówiono mu umorzenia składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Na koniec podkreślił, że jego wpłaty miesięczne były znacznie wyższe od wymaganych i przez cały czas ZUS nie kwestionował złożonych przez niego deklaracji księgując te wpłaty jako prawidłowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek było przesłanie poprawnych dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. chyba, że płatnik był z tego obowiązku zwolniony. Wskazał, że w związku z tym, iż wnioskodawca korzystał z ulgi "mały ZUS", miał obowiązek złożyć dokument ZUS DRA2 na rok 2020. Dokument ZUS DRA 2 wraz z dokumentami rozliczeniowymi za okres od marca do maja 2020 r. wnioskodawca złożył dopiero w sierpniu 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2).
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że stosuje przewidziane ustawą środki do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.).
Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 17 września 2020 r., została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, była decyzja organu uchylająca trzy decyzje z 11 sierpnia 2020 r. i orzekająca o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania z tytułu składek należnych za okres od marca do maja 2020 r.
W jej podstawie organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19.
Zgodnie ze stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 31zq ust.1 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, płatnik składek zobowiązany jest przesyłać za marzec, kwiecień i maj 2020 r. deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 cyt. ustawy).
Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321, zwanej dalej: "u.s.u.s.") osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 lutego 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.
W art. 47 u.s.u.s., uregulowana została kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s., płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie. Płatnik składek, który opłaca składki wyłącznie za siebie, przesyła jedynie deklarację rozliczeniową (art. 47 ust. 2 u.s.u.s.). W myśl natomiast art. 47 ust. 2g u.s.u.s., osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące i ustalające podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z art. 18c u.s.u.s. są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustaliły tę podstawę.
Osoby te obowiązane są do złożenia deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc prowadzenia działalności gospodarczej każdego kolejnego roku, na który ustaliły podstawę wymiaru składek na podstawie art. 18c.
W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, odwołując się do art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 stwierdził, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. i w ustawowym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r., nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych za wskazany okres. Dokumenty takie zostały złożone w sierpniu 2020 roku. Organ wskazał przy tym, że w związku z tym, iż skarżący korzystał z ulgi "mały ZUS", to miał obowiązek złożyć dokument ZUS DRA 2 na rok 2020.
Tak więc, mając na uwadze uchybienie terminu do złożenia deklaracji, organ uznał, że stanowi to o braku podstaw do przyznania wnioskowanego zwolnienia.
Z powyższego, w ocenie Sądu można wywnioskować, że organ oparł wydane decyzje w oparciu o ustalenie uchybienia tak terminu do złożenia dokumentu za wymagany okres jak i dokumentów rozliczeniowych po dniu 30 czerwca 2020 r.
Do wniosków takich, precyzujących problem w niniejszej sprawie, prowadzi jednak dopiero wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi organu na złożoną przez skarżącego skargę do Sądu, czyli w piśmie procesowym, którego legalnością Sąd z pewnością się nie zajmuje.
Natomiast Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja w dużej mierze pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.
Wypada w tym zakresie stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonej przez stronę argumentacji. Nie skonfrontowano stanu faktycznego z przepisami prawa materialnego, nie wyciągnięto wniosków z obowiązujących w przedmiocie wnioskowanego zwolnienia przepisów prawa materialnego - regulacji normujących zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Niewątpliwie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Zakładu nie realizuje zasady przekonywania strony do zajętego przez organ w decyzji stanowiska, nie odpowiada też regułom dotyczącym sporządzania uzasadnień decyzji w postępowaniu administracyjnym.
Sąd stwierdza, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony, inne osoby uczestniczące w postępowaniu, nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, LEX nr 2677975).
Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175).
Niewątpliwie zatem w świetle powyższego twierdzić należy, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony postępowania o obowiązku złożenia deklaracji w terminie, gdyż złożenie tej deklaracji jako warunek materialnoprawny stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu składek, jak też deklaracji DR2.
Wskazać dalej należy, że w następstwie złożenia wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był w rozsądnym terminie - udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez stronę do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły ponad dwa miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji). Potem zaś wydał decyzję odmowną. Tym samym niewątpliwie doszło w sprawie do naruszenia art. 9 k.p.a. i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd dostrzega także w okolicznościach sprawy, przy uwzględnieniu naruszenia art. 9 k.p.a., jako naruszony art. 79a § 1 k.p.a., stwierdza, że zgodnie z jego treścią w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Niezależnie od powyższego, wskazać jeszcze należy na treść art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych i przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadniecie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z i niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Natomiast art. 15zrr ust. 5 ustawy COVID-19 stanowi, że czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
Analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię i ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek.
Wobec powyższego Sąd stwierdzając naruszenia wskazanych przepisów, a mianowicie: art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a., art. 79a k.p.a., art. 11, art. 107 k.p.a., uznał skargę za uzasadnioną.
Z przedstawionych wyżej powodów, Sąd orzekł więc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu wydanych decyzji.