Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS), działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), po rozpatrzeniu wniosku H.S. z dnia [...] r., (cytat k. 181 akt adm.): "odmówił umorzenia należności z tytułu składek:
za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na:
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych
- - za okres [...] w wysokości [...] zł i odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...]r. oraz opłata dodatkowa w kwocie [...] zł. za pracowników w części finansowanej przez płatnika na:
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych:
- – za [...] w wysokości [...] zł i odsetki za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r.
Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych:
- – za okres [...] w wysokości kwocie [...] zł."
W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji Prezes ZUS w pierwszej kolejności wskazał na stan faktyczny sprawy. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2874/05 uchylający wcześniejsze decyzje pierwszo i drugoinstancyjną w tej sprawie, i stwierdził, że po tymże wyroku dokonano ponownej oceny dokumentów wniesionych do sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie odmówiono umorzenia zaległości. Pismem z dnia [...] r. H.S. zwrócił się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zobowiązany domagał się uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownego rozpatrzenia jego wniosku o umorzenie składek oraz wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Podniósł iż (cyt. s. 77-82 akt adm.): "...spłata zobowiązań wobec ZUS pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego w szczególności uniemożliwiłaby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, zwłaszcza wykupienie lekarstw ratujących mi życie oraz żywności".
Zaakcentował pogarszający się stan zdrowia, zadłużenie wynoszące [...] zł (w związku z tym zajęcie emerytury), liczne długi w bankach i u osób prywatnych, niezapłacone faktury za media, brak środków na konieczny remont domu, w którym mieszka. Nadto stwierdził, iż wstyd nie pozwala mu korzystać z pomocy społecznej, tym bardziej iż jest byłym policjantem.
Organ rozpatrując tenże wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wezwał zobowiązanego do przedłożenia dowodów mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z dnia [...] r. powiadomił na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., H. S. o przysługującym mu prawie czynnego udziału w postępowaniu.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ZUS przytoczył treść art. 28 ust. 1 i 2 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, konkludując, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych enumeratywnie w tym przepisie przesłanek nieściągalności oraz, w ocenie organu, zobowiązany nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w sytuacjach wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej jako rozporz. z 31.07.2003 r.). Podkreślił, że zobowiązany otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł brutto; z tego świadczenia stale są dokonywane potrącenia przez komornika w kwocie [...] zł (do wypłaty po potrąceniach – [...] zł).
Nadto uzyskuje dochody z działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług fryzjerskich (nie przedstawił jednak informacji jaki dochody uzyskuje z tej działalności). Jest współwłaścicielem nieruchomości, położonej w C., przy ul. [...]; organ zaakcentował, iż zobowiązany był samodzielnym właścicielem tej nieruchomości, jednak umową darowizny przekazał jej połowę na rzecz S.B., będącej jego pracownikiem, która zresztą, jak ustalił organ, jest zameldowana pod adresem: C., ul. [...]. Prezes ZUS stwierdził, iż zobowiązany przedłożył dokumenty potwierdzające zły stan zdrowia, wskazując równocześnie, iż tenże zły stan zdrowia nie jest dla zobowiązanego przeszkodą w prowadzeniu działalności gospodarczej i dalszemu pogłębianiu zaległości wobec ZUS.
Nadto z przedstawionych dokumentów nie sposób ustalić jaką część wydatków (opłaty za media oraz podatki od nieruchomości) zobowiązany ponosi na własne utrzymanie a jaka jest ponoszona w związku z prowadzona działalnością gospodarczą. Organ sprawdził również, iż zobowiązany nie korzysta z pomocy MOPS-u (pismo MOPSU-u w C. z dnia [...]r.).
Decyzja ta stałą się przedmiotem skargi H.S. do sądu administracyjnego. W skardze wnosi on o jej uchylenie i zwolnienie z kosztów sądowych. Zarzuca, iż organ wydając decyzję odmowną nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tj. bardzo złej sytuacji życiowej skarżącego. Uzasadniając skargę akcentuje, iż kwota [...] zł, jaka pozostaje mu po potrąceniach, nie wystarczy na leczenie i na życie. Dochody z działalności gospodarczej są symboliczne, a jedynym powodem jej prowadzenia jest wrodzona chęć pomocy innym ludziom (powołał się na swoją działalność w Stowarzyszeniu na Rzecz Pomocy Osobom Chorym i Niepełnosprawnym "[...]").
Skarżący wskazał, iż jedynym beneficjentem tej działalności gospodarczej jest jego pracownica, której sytuacja życiowa jest bardzo trudna i nie może zostać bez pracy. Nadto powtórzył swoje argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczące bardzo złego stanu zdrowia i braku środków na spłatę licznych zadłużeń oraz na pokrycie rachunków za media.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał swoje stanowisko i argumenty prawne i faktyczne na jego poparcie, zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Nie zgadzając się z zarzutami skargi organ podkreślił, iż w toku postępowania przeprowadził w sposób wnikliwy i rzetelny postępowanie dowodowe, uzyskał szereg informacji dotyczących sytuacji materialnej, finansowej i rodzinnej skarżącego. Natomiast skarżący, mimo iż był informowany o dokumentach, które może złożyć do akt sprawy i które mogą mię w niej znaczenie, wybiórczo potraktował okoliczności, które przedstawił organowi rentowemu w toku postępowania wyjaśniającego, o czym świadczy fakt, iż do samej skargi dołączył wiele dokumentów, które nie były przedmiotem rozpoznania przed organem w toku postępowania. Prezes ZUS podkreślił, iż widzi możliwość skutecznego wyegzekwowania zaległości składkowych w taki sposób aby nie pogarszać obecnej sytuacji materialnej skarżącego.
W uzasadnieniu decyzji w ocenie organu rentowego odniósł się on do każdego przeprowadzonego dowodu w sprawie oraz dokonał ich wnikliwej analizy przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów. Reasumując Prezes ZUS stwierdził, iż kierując się przy ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów zasadami prawidłowej logiki, zgodnością oceny z prawidłami nauki, a także doświadczeniem życiowym, uznał że przesłanki z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które pozwalają na umorzenie składek, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący zarzucił organowi rentowemu biurokratyczno-urzędnicze podejście do sprawy. Ponowił swoje argumenty dotyczące swojej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, przemawiające w jego ocenie za umorzeniem należności z tytułu składek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje
Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę wykonują biorąc pod uwagę kryterium legalności. Wobec tego - zgodnie z art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, str. 299). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę.
Dokonana w tych granicach ocena legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Okoliczności, które zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należą przede wszystkim do materii prawa proceduralnego.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności:
- 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych,
- 2) przebiegu ubezpieczeń,
- 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu
Składek,
- 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych,
- 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona może natomiast wnieść do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w trybie określonym w powołanym art. 83 ustawy związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej.
Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została w wyniku rozparzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem mają do niej zastosowanie przepisy k.p.a. To z kolei oznacza, że wniosek ten powinien być rozpatrzony w oparciu o odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań (co wynika z art. 127 § 3 k.p.a). Stwierdzenie to implikuje z kolei następne, a mianowicie, że decyzja II instancji stanowi wyraz ponownego rozpatrzenia sprawy, w granicach wyznaczonych wnioskiem strony oraz rozstrzygnięciem organu I instancji, do którego to rozstrzygnięcia organ odwoławczy musi się odnieść, rozstrzygając tę samą sprawę, która stanowiła przedmiot postępowania organu I instancji.
Przepis art. 138 k.p.a zawiera zamknięty katalog rodzajów decyzji, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, a w przedmiotowej sprawie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przewiduje on możliwość utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji albo wydania orzeczenia reformatoryjnego bądź kasacyjnego, a także umorzenie postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Należy przy tym podkreślić, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania § 2 art. 138 k.p.a, który statuuje możliwość wdawania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnych, ponieważ jak podkreśl się w literaturze przedmiotu: "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie będą zatem miały zastosowania takie przepisy, jak art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie; art. 138 § 2. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się wprost." (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 562).
Wydanie w trybie odwoławczym (trybie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyzji zawierającej inne rozstrzygnięcie niż wymienione w sposób enumeratywny w art. 138 § 1 k.p.a. stanowi działanie naruszające art. 138 § 1 k.p.a w sposób kwalifikowany (podkr. Sądu). Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Prezes ZUS, wydając decyzję drugoinstancyjną z dnia [...] r., nr [...], zawarł w niej rozstrzygnięcie nie znane artykułowi 138 § 1 k.p.a., a mianowicie (cyt): "odmówił umorzenia należności z tytułu składek:
za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na:
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych
- - za okres [...] w wysokości [...] zł i odsetek za zwłokę w wysokości [...]zł naliczonych na dzień [...] r. oraz opłata dodatkowa w kwocie [...] zł. za pracowników w części finansowanej przez płatnika na:
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych:
- – za okres [...] w wysokości [...] zł i odsetki za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r.
Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych:
- – za okres [...] w wysokości kwocie [...]zł."
W podstawach prawnych tej decyzji drugoinstancyjnej Prezes ZUS-u powołał art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ w tej decyzji nie powołał natomiast art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 albo pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie tej decyzji jest nieprawidłowe, ponieważ jest to rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a nie drugoinstancyjne. Należy przypomnieć w tym miejscu, iż w dniu [...] r. Prezez ZUS-u wydał decyzję pierwszoinstancyjną w tej sprawie o nr [...], w której zawarł następujące rozstrzygniecie (cyt. s. 76 akt adm.): "Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r., odmawia umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na:
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych
- - opłaty dodatkowej w wysokości [...] zł.
Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych:
- - za okres [...] r. do [...] w wysokości [...] zł oraz odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r. (...) odmawia umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika na:
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych:
- - za okres [...]do [...] r. w wysokości [...] zł i odsetek z zwłokę w wysokości [...]zł wyliczonych na dzień [...]r.
Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych:
- - za okres [...] r. do [...] r. w wysokości [...]zł."
Sąd zwraca uwagę, że tok instancyjny, przez który należy rozumieć instancję, w której dana sprawa się znajduje (powinna być rozstrzygnięta zgodnie z właściwością funkcjonalną organu), nie może być przez organ traktowany jako nieobligatoryjny wyznacznik postępowania. Zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a organy z urzędu powinny przestrzegać swojej właściwości, rozumianej nie tylko jako właściwość miejscowa i rzeczowa, ale również jako właściwość funkcjonalna (instancyjna), będąca odmianą właściwości rzeczowej.
Nie ulega zatem dla Sądu wątpliwości, iż wydając zaskarżoną decyzję Prezes ZUS w sposób rażący naruszył art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a., a zatem spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Przepis ten stanowi, iż stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. ie 1i, Asesor Sędzia WSA s 1999-2002.enie składek ZUS-owskich. W doktrynie i orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa wystąpi także wówczas gdy w sposób oczywisty organ naruszył przepisy procesowe, których treść nie budzi wątpliwości (por.: R. Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 i wskazane tam orzeczenia).
Wobec dostrzeżonych przez Sąd podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, zbędna jest ocena przez Sąd zarzutów merytorycznych skargi.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezes ZUS winien wydać decyzję o rozstrzygnięciu wymienionym w art. 138 § 1 k.p.a. Nadto po raz kolejny rozpatrując wniosek zobowiązanego – H.S. - o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r., organ rentowy winien także zwrócić uwagę na to, czy decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...]r., nr: [...]zawiera rozstrzygnięcie odpowiadające treści wniosku H.S. z dnia [...] r. o umorzenie składek. Należy zwrócić uwagę, iż wnioskodawca – H.S. w przedmiotowym wniosku wniósł o umorzenie składek ZUS za okres [...]. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądowym Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może zmieniać zakres żądania objętego wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Jego rozstrzygnięcie może odnosić się wyłącznie do należności wskazanych przez zobowiązanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1069/06 – LEX nr 221941).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd - uwzględniając skargę na decyzję - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Taka przesłanka w niniejszej sprawie – jak wyżej powiedziano zachodzi, wobec czego Sąd orzekł jak w sentencji.