Uzasadnienie
Zaskarżonym aktem – pismem z [...] r. o nr [...] [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. (dalej: IOK/[...]CP) ponownie dokonało negatywnej oceny merytorycznej wniosku P. P. (dalej jako: Wnioskodawca, Strona, Skarżąca) o dofinansowanie projektu.
W podstawie prawnej powołano art. 45 ust. 4 i 5 oraz art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.; dalej jako: ustawa wdrożeniowa).
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Strona złożyła wniosek o dofinansowanie dla inwestycji "Dywersyfikacja dotychczasowej działalności dzięki wprowadzeniu innowacyjnej usługi" w ramach ogłoszenia konkursu - Oś Priorytetowa III "[...]", Działanie [...] "[...]" RPO W[...] 2014-2020 nr [...]. Wobec zaskarżenia negatywnej oceny tego projektu w zakresie kryteriów zerojedynkowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 czerwca 2020 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 242/20 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Centrum Przedsiębiorczości w C.. Wyrok jest prawomocny.
W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku pismem z dnia [...] r. o sygn. [...], Wnioskodawca został poinformowany przez lOK, iż złożony wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie w trakcie oceny merytorycznej, w ramach której nie uzyskał wymaganej, minimalnej liczby punktów.
Kwestionując zasadność powyższej negatywnej oceny Strona wniosła protest zarzucając, że ocena została przeprowadzona w sposób nierzetelny i nie uwzględnia wszystkich aspektów wykazanych we wniosku o dofinansowanie.
Rozpoznając sprawę Instytucja Zarządzająca RPO W[...] (dalej: IZ RPO) pismem z [...] r. uwzględniła złożony protest i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez SCP stwierdzając, że ocena merytoryczna projektu w ramach zakwestionowanych przez Stronę kryteriów merytorycznych punktowych podstawowych: komplementarność oraz doświadczenie w realizacji podobnych przedsięwzięć, wpływ projektu na rozwój ekonomiczno - społeczny regionu, rozwój inteligentnych specjalizacji oraz poziom innowacyjności projektu - nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy.
Odnośnie oceny ekspertów obecnie spornego I objętego niniejszą skargą kryterium “Innowacyjności projektu" IZ RPO zauważyła, że oceniający nr 1 nie uzasadnił, na jakiej podstawie stwierdził, że "Nie uwiarygodniono, że wprowadzone w 2019 roku ulepszenia stanowią innowację na skalę światową w porównaniu do poprzedniej wersji". Z uzasadnienia nie wynika jakich informacji zabrakło, że oceniający doszedł do takiego wniosku. Obowiązkiem oceniającego było przedstawienie wyczerpującego uzasadnienie oceny, co w omawianym przypadku nie zachodzi. Podobnie w przypadku oceny eksperta nr 2, który ograniczył uzasadnienie do stwierdzenia, że udoskonalenia nowego modelu z roku 2019, o których wspomniano w opinii stanowią ulepszenie urządzenia i zwiększenie jego możliwości, tj. zwiększają możliwości rehabilitacji nie uzasadniając dlaczego nie uznał wykazanych ulepszeń za innowację w skali świata.
Podsumowując IZ RPO wskazała, że uzasadnienie jest nieprecyzyjne i nie wynika z niego jakie przesłanki zadecydowały za uznaniem innowacji w skali kraju, a w skali świata już nie. W tym zakresie również należy stwierdzić błąd w ocenie, który może rzutować na wynik oceny kryterium, tym bardziej że ekspert nie wskazał na konkretne braki w dokumentacji. Oceniający nie odnieśli się w swoich uzasadnieniach do innowacyjnej usługi ani do innowacji procesowej. Nie mniej jednak o przyznaniu punktów w tym kryterium może decydować jedna z innowacji technologicznych, procesowa lub produktowa. Ocena ograniczyła się do funkcjonalności urządzenia, choć de facto Wnioskodawca nie jest jej producentem, a w oparciu o to urządzenie planuje zmienić proces rehabilitacji i wdrożyć nową, innowacyjną usługę rehabilitacyjną. Jeżeli ekspert nie zgodził się ze skalą innowacji mógł wskazać na źródło odmiennych informacji, lub co bardziej odnosi się do sytuacji Wnioskodawcy, powinien wskazać jakich informacji zabrakło w przedłożonej dokumentacji, że ekspert określonej skali innowacji nie mógł uznać.
W wyniku ponownie przeprowadzonej oceny wniosku, po powyższej procedurze odwoławczej, projekt otrzymał ponowną negatywną ocenę projektu, w zakresie kryterium poziom innowacyjności projektu; dokonując ponownej oceny tegoż kryterium pozostano przy dotychczasowej ilości 4 przyznanych punktów spośród 12 możliwych do uzyskania w ramach tego kryterium bowiem eksperci nie stwierdzili innowacyjności w skali świata, a jedynie kraju.
Na skutek powyższego rozstrzygnięcia Strona wniosła skargę do tut. Sądu zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez nie dokonanie wyboru projektu do dofinansowania w sposób rzetelny i bezstronny, w ramach kryterium merytorycznego punktowego "Poziom innowacyjności projektu"; na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej zażądała uwzględnienia skargi wraz ze stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ww. ustawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Strona wyjaśniła, że organ nie wyciągnął żadnych wniosków z zaleceń IZ RPO W[...]; dokonano ponownej negatywnej oceny tegoż kryterium, pozostając przy dotychczasowej ilości 4 przyznanych punktów spośród 12 możliwych do uzyskania w ramach kryterium. Natomiast jak wynika z kryterium merytorycznego punktowego "Poziom innowacyjności projektu":Projekt prowadzi do wdrożenia innowacji - stosowanej w skali kraju, w okresie do trzech lat - 4 pkt., albo stosowanej w skali świata, w okresie do trzech lat - 8 pkt., albo nieznanej i niestosowanej dotychczas - 12 pkt. W ramach Działania [...] innowacja ma miejsce, gdy nowy lub ulepszony produkt zostaje wprowadzony na rynek albo nowy lub ulepszony proces zostaje zastosowany w produkcji, przy czym ów produkt i proces są nowe przynajmniej w skali regionu. Wspierane będą projekty obejmujące wprowadzenie na rynek innowacyjny co najmniej w skali regionu produkt/usługę lub proces.
Innowacja wdrażana w wyniku realizacji projektu musi być stosowana w województwie [...] nie dłużej niż 3 lata. Weryfikacja nastąpi w oparciu o zapisy wniosku o dofinansowanie, opinię o innowacyjności oraz dodatkowe dokumenty potwierdzające innowacyjność projektu (np. dokumenty patentowe, publikacje naukowe, dostępne badania, wynik przeszukiwania baz danych, literatura fachowa).
Skarżący zaakcentował, że konsekwentnie, poczynając od złożenia wniosku o dofinansowanie, wykazywał, że: projekt obejmuje wdrożenie innowacyjnej usługi, projekt prowadzi do wdrożenia innowacji stosowanej w skali świata, w okresie do 3 lat, za co w konkursie należało przyznać 8 a nie 4 punkty. Organ na początku wadliwie zakwestionował innowacyjność projektu jako taką (kryterium zerojedynkowe), nie mniej zmienił stanowisko w tej kwestii w wyniku wniesionego protestu oraz ponownej oceny projektu; obecnie organ nie kwestionuje samej innowacyjności projektu, a neguje wyłącznie poziom tejże innowacyjności, co nie zmienia sytuacji, że ocena w tym zakresie również winna być uznana za nierzetelną.
Dalej skarżący podkreślił trudności organu z prawidłową oceną oraz poziomem innowacyjności projektu; nieustanne korygowanie tego stanowiska w toku kolejnych procedur odwoławczych; nie wyciąganie z tego żadnych wniosków, nawet z treści pisma IZ RPO W[...] i ignorowanie istotnych zaleceń instytucji odwoławczej.
Odnosząc się natomiast do zarzutów wprost dotyczących ocen ekspertów Skarżący zauważył, że oceniający nr 1 nie uzasadnił, na jakiej podstawie stwierdził, że Wnioskodawca nie uwiarygodnił, iż “wprowadzone tu 2019 roku ulepszenia stanowią innowacje na skaleświatowa w porównaniu do poprzedniej wersji". Z uzasadnienia nie wynika jakich informacji zabrakło, że oceniający doszedł do takiego wniosku, a błąd w ocenie eksperta nr 1 może rzutować na wynik oceny przedmiotowego kryterium.
Podobnie w przypadku oceny eksperta nr 2, który ograniczył uzasadnienie do stwierdzenia, że udoskonalenia nowego modelu z roku 2019, o których wspomniano w opinii stanowią ulepszenie urządzenia i zwiększenia jego możliwości, tj. zwiększają możliwości rehabilitacji nie uzasadniając dlaczego nie uznał wykazanych ulepszeń za innowację w skali świata. Uzasadnienie jest nieprecyzyjne i nie wynika z niego jakie przesłanki zadecydowały za uznaniem innowacji w skali kraju, a nie w skali świata; ekspert nie wskazał na konkretne braki w dokumentacji.
Oceniający nie odnieśli się w swoich uzasadnieniach do innowacyjnej usługi ani do innowacji procesowej, a o przyznaniu punktów w tym kryterium może decydować jedna z innowacji technologicznych, procesowa lub produktowa; potwierdza to zapis Instrukcji wypełniania wniosku w pkt. B.9.2. Ocena ograniczyła się do funkcjonalności urządzenia, choć de facto Wnioskodawca nie jest jej producentem, a w oparciu o to urządzenie planuje zmienić proces rehabilitacji i wdrożyć nową innowacyjną usługę rehabilitacyjną. Jeżeli więc ekspert nie zgodził sią ze skalą innowacji mógł wskazać na źródło odmiennych informacji, lub wskazać jakich informacji zabrakło w przedłożonej dokumentacji, że ekspert określonej skali innowacji nie mógł uznać.
Odnosząc się do ponownej oceny poziomu innowacyjności projektu przez organ, Skarżący wskazał na treść uzasadnienia zawartego w kartach oceny:
Pierwszy oceniający stwierdził:
"Wnioskodawca wskazał we wniosku, że przedstawione rozwiązanie stanowi innowację stosowaną w skali świata, w okresie do trzech lat, a w uzasadnieniu odwołał się do załączonej opinii o innowacyjności sporządzonej przez "A" w O.. Sporządzający opinię wskazuje, że zastosowane w urządzeniu [...] EMG funkcjonalności i rozwiązania technologiczne stanowią udoskonalenie rozwiązań zastosowanych w urządzeniu wytwarzanym w 2015 roku. Trudno zgodzić się z zapisami zawartymi w przytoczonej opinii o innowacyjności jakoby wprowadzona w dotychczas produkowanym rozwiązaniu zmiana miała charakter innowacji na skalę światową, gdyż jest on efektem standardowych prac rozwojowych prowadzonych przez producenta wynikających z ulepszenia rozwiązania już stosowanego i nie stanowi przełomowych zmian (istota innowacji) w produkcie. Nie zadeklarowano wprowadzenia nowych parametrów funkcjonalnych, podano jedynie nowe funkcje realizowane przez wcześniej opracowane urządzenie, co przeczy istocie produktu nowego/znacząco ulepszonego.
W opisie urządzenia [...] prezentowanym w opinii o innowacyjności dokonano jedynie uzupełnień w postaci końcówki do barku, zestawu końcówek do terapii dłoni, co wynika z prac prowadzonych poza przedsiębiorstwem Wnioskodawcy i bez jego udziału - SIUM. Przedstawiony opis pozwala zakwalifikować wprowadzoną innowację jako innowację na poziomie krajowym. Warto również podać informacje źródłowe ze stron producenta, gdzie wskazano, że wnioskodawca przystąpił do produkcji kolejnych wersji urządzenia wyposażone w różne końcówki. Liczba punktów przyznanych w ramach kryterium - 4 pkt".
Drugi z oceniających uzasadnił ponowną ocenę w następujący sposób:
"Wnioskodawca dołączył do dokumentacji aplikacyjnej opinie o innowacyjności wystawioną przez "A" w O. w której Opiniodawca stwierdza, że innowacja procesowa i produktowa jest stosowana w skali świata w okresie do lat trzech. Oceniający kwestionuje deklarowany przez Wnioskodawcę i Opiniodawcę poziom innowacyjności produktowej i procesowej na poziomie światowym. Planowany do zakupu robot [...] stanowi udoskonaloną wersje robota [...] (1.0.1) produkowanego w latach 2015-2016. Produkt, który będzie przedmiotem wdrożenia ([...]) powinien być nowy lub co najmniej znacząco ulepszony - tzn. nie jest do tej pory produkowany (jest produkowany od 2015 r.) i nie jest już obecny na rynku (jest obecny na rynku). Standardowa zmiana wynikająca jedynie z naturalnego postępu technicznego np. w postaci zastosowania ulepszonych poza przedsiębiorstwem Wnioskodawcy (tak jak w przedmiotowym przypadku) materiałów czy maszyn, bez dokonania zmiany ISTOTNYCH parametrów funkcjonalnych produktu lub/i usługi, z punktu widzenia użytkowego lub ekonomicznego, nie może być uznawana za spełniającą warunek "produktu nowego lub znacząco ulepszonego" a z takim przypadkiem mamy do czynienie w przedmiotowym projekcie.
Zmiana polega jedynie na dodaniu końcówki do barku, dodanie zestawu końcówek to terapii dłoni wynikają jedynie z naturalnego postępu technicznego w postaci zastosowania ulepszonych technologii poza przedsiębiorstwem Wnioskodawcy tj. przez pracowników [...] Uniwersytetu Medycznego w K..
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że innowacyjne urządzenie [...] w kraju stanowi innowację w okresie do trzech lat.
W ramach kryterium przyznano 4 pkt".
W konsekwencji skarżący podkreślił, że oceniający popełnili identyczne błędy, które dopiero co zostały wytknięte przez IZ RPO W[...], a to:
- 1. oceniający przede wszystkim ponownie nie odnieśli sie w swoich uzasadnieniach do innowacyjnej usługi ani do innowacji procesowej, koncentrując się wyłączenie na uzasadnieniu braku innowacyjności produktu (urządzenia) wskazanego do wykorzystania w ramach innowacyjnej nowej usługi. Tymczasem, wskazano już, że projekt prowadzi do wdrożenia innowacyjnej usługi, a nie produktu, który stanowi zaledwie jeden z wielu elementów składających się na innowacyjną usługę.
- 2. ocena samego produktu (urządzenia planowanego do wykorzystania) stanowiącego element innowacyjnej usługi też nie została przeprowadzona rzetelnie, skoro skarżący wszak wykazał, że znacząco ulepszony produkt ten jest dostępny w ofercie producenta dopiero od 2019 roku (co ma znaczenie w kontekście czasowego wymogu stosowania innowacji nie dalej niż 36 miesięcy do daty złożenia wniosku o dofinansowanie).
Zatem przyjmując takie wadliwe podejście do oceny projektu oceniający siłą rzeczy nie zdołali w sposób wszechstronny uzasadnić dlaczego kwestionują ustalenia zawarte w dostarczonej opinii o innowacyjności, gdzie potwierdza się innowacyjność usługi w skali świata.
3. ponownie nie uzasadniono jakie przesłanki zadecydowały za uznaniem innowacji w skali kraju, a w skali świata już nie; oceniający w ogóle nie poddali pod ocenę poziomu innowacyjności wdrażanej usługi; zaniechali obowiązku powołania się na alternatywne źródła i dane w aspekcie oceny przedmiotowego kryterium. Żaden z oceniających nie wskazał na źródło odmiennych informacji, które uzasadniałyby podważenie ustaleń dokonanych w przedłożonej opinii o innowacyjności, jak i powołanych tam materiałów źródłowych. Nie wskazano na chociażby jeden przypadek stosowania (nie tylko w okresie ostatnich 3 lat jak tego wymaga konkurs ale i kiedykolwiek) podobnej innowacyjnej usługi lub chociażby negowanego w swej innowacyjności produktu nawet na rynku krajowym. Podczas gdy oceniający powinni w ramach rzetelnej oceny powołać jakiekolwiek informacje, które pozwolą w obiektywny sposób ocenić zasadność uznania w toku oceny, że projekt nie jest innowacyjny w skali świata, poczynając chociażby od któregokolwiek z krajów naszego kontynentu. To że oceniający po raz kolejny nie byli w stanie temu podołać, wydaje się być najlepszym potwierdzeniem dla innowacyjności wnioskowanego projektu w skali świata.
Konkludując Skarżący podkreślił, że w rezultacie ponowna ocena projektu jest ocenę nierzetelną oraz przecząca zasadom logiki, bowiem po pierwsze nadal nie zawiera wszechstronnego uzasadnienia dla uznania, iż projekt jest innowacyjny wyłącznie w skali kraju, natomiast nie jest już innowacyjny w skali świata. Stan braku rzetelnej oceny projektu utrzymuje się pomimo cytowanych wyżej zaleceń IZ RPO W[...] oraz przedłożonej na potrzeby konkursu opinii o innowacyjności, której ustalenia również nie zostały wszechstronnie ocenione.
Dla pełnego obrazu skali naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej Skarżący przedstawił, w celu wykazania światowego poziomu innowacyjności projektu, popierając te argumenty przedłożoną w konkursie dokumentacją. Zaznaczył, że zgodnie z Kryteriami dla działania [...] wyboru projektów w opisie kryterium "Poziom innowacyjności projektu" uregulowano, że "Weryfikacja nastąpi w oparciu o zapisy wniosku o dofinansowanie, opinię o innowacyjności oraz dodatkowe dokumenty potwierdzające innowacyjność projektu (np. dokumenty patentowe, publikacja naukowe, dostępne badania, wynik przeszukiwania baz danych, literatura fachowa)"; zgodnie z załącznikiem nr 2 do Regulaminu konkursu dla Działania [...] "[...]" w postaci "Instrukcji wypełniania Wniosku o dofinansowanie..." wymaga się dostarczenia przez wnioskodawcę opinii o innowacyjności projektu na etapie wnioskowania o wsparcie; z "Instrukcji wypełniania Wniosku o dofinansowanie.." wynika, że "Innowacja procesowa oznacza wprowadzenie do praktyki w przedsiębiorstwie nowych lub znacząco ulepszonych metod produkcji lub dostaw", a "Innowacja produktowa - oznacza wprowadzenie na rynek przez dane przedsiębiorstwo nowego towaru lub usługi lub znaczące ulepszenie oferowanych uprzednio towarów lub usług w odniesieniu do ich charakterystyk lub przeznaczenia" oraz że "Należy przy tym pamiętać, że wspierane będą projekty obejmujące nabycie lub wdrożenie innowacyjnych rozwiązań stosowanych co najmniej w skali regionu nie dłużej niż 3 lata (36 miesięcy do dnia złożenia wniosku).
Należy również określić, na czym Wnioskodawca opiera stwierdzenie dotyczące skali i okresu stosowania zaprowadzanej w ramach projektu innowacji. Należy wymienić wszystkie źródła potwierdzenia tego faktu (np. opinie jednostek naukowo - badawczych o wdrażanej technologii, dokumenty patentowe, dokumenty określające standardy i normy, publikacje naukowe, dostępne badania, wyniki przeszukiwania baz danych, literatura fachowa, raporty marketingowe, opinie stowarzyszeń branżowych, oświadczenie producenta)". Natomiast w przedłożonej opinii o innowacyjności projektu, stanowiącej załącznik do wniosku o dofinansowanie jednoznacznie stwierdzono w punkcie 3.1, że projekt prowadzi do wdrożenia innowacyjności stosowanej w skali świata w okresie do 3 lat. W opinii potwierdzono, że najnowszej generacji robot typu [...] występuje w ofercie producenta od 2019 r. Dostępność technologii reaktywnej elektromiografii (a przez to także usług oferowanych na tego typu urządzeniach przez ośrodki rehabilitacyjne) została oszacowana na podstawie dostępności produktów zawierających tą technologię na rynku krajowym oraz światowym.
Dalej wykazano w opinii, że funkcjonalności robota zostały poddane znaczącym udoskonaleniom i w obecnej formie (posiadającej nową przystawkę do barku) oferowanej od roku 2019 (najnowsza generacja planowana do zakupu w projekcie) został sprzedany jedynie do placówki w województwie [...]. (I kwartał 2019). Nie są dostępne najnowsze egzemplarze [...] w ośrodkach zdrowia na świecie.
Poza tym formularz opinii o innowacyjności wymaga aby wskazano spis podstaw/źródeł danych, na podstawie których określono stopień innowacyjności procesu/produktu, z podaniem tytułów raportów, roczników statystycznych i dat ich wydania, adresów itp. Argumenty na poparcie światowego poziomu innowacyjności projektu przedstawione zostały także w polu B.15 wniosku o dofinansowanie. Oceniający w żaden sposób nie odnieśli się do tych okoliczności.
Skarżący podkreślił, że z należytą starannością wywiązał się z wyżej opisanych wymogów konkursu w celu wykazania poziomu innowacyjności projektu; w opinii o innowacyjności przedstawiono obszerny materiał źródłowy, w ramach którego przeanalizowano kilkanaście baz danych oraz wiele artykułów fachowych; przeprowadzono szczegółową analizę konkurencji występującej na rynku, w tym zweryfikowano potencjalną konkurencję istniejącą na rynku z wykorzystaniem kilkudziesięciu stron internetowych. Z resztą w toku dokonanej oceny bynajmniej nie zarzucono, że jakiekolwiek zaniechanie powyższych obowiązków miałaby przesądzać o negatywnej ocenie projektu w ramach rozważanego kryterium.
Na zakończenie skargi Skarżący zarzucił także, że oceny projektu dokonano z naruszeniem prawa. W ramach protestu podniesiono bowiem również zarzut o charakterze proceduralnym tj. jeżeli oceniający mieli jakiekolwiek wątpliwości odnośnie oceny poziomu innowacyjności projektu, mogli zwrócić się do skarżącego o dodatkowe wyjaśnienia, czego nie uczyniono, a zgodnie z zapisami punktu 5.3.6 Regulaminu konkursu: "Eksperci mają prawo wezwania Wnioskodawcy do wyjaśnień w ramach oceny poszczególnych kwestii/zagadnień, jeżeli uznają, że jest to niezbędne do przeprowadzenia oceny wniosku o dofinansowanie". Zdaniem Strony zaniechanie podjęcia takich działań przełożyło się na brak rzetelnej oceny projektu oraz naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Jeśli wprowadzono stosowane narzędzie do regulaminu konkursu, w ocenie Skarżącego oceniający zawsze winni rozważyć, czy zaniechanie skorzystania z tego narzędzia nie odbędzie się kosztem naruszenia zasady rzetelnej oceny projektu.
W podsumowaniu Skarżący zauważył, że ponowna negatywna ocena projektu doprowadziła do sytuacji, że projektowi w wyniku nierzetelnej oceny projektu nie przyznano 8 z możliwych do uzyskania 12 punktów w ramach omawianego kryterium, to zaś przełożyło się bezpośrednio na negatywną ocenę całego projektu. Uznanie projektu za innowacyjny w skali świata oznaczałoby kwalifikację projektu do dofinansowania mając na względzie sumaryczną ilość przyznanych mu punktów. Na poparcie słuszności zarzutów powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Termin posiedzenia niejawnego w trybie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) wyznaczono na dzień 8 kwietnia 2021r., godz. 13:00; o czym powiadomiono Stronę i organ. Odpowiedź na skargę przez [...]CP złożona została w siedzibie tut. Sądu w dniu [...]r., a do wydziału orzeczniczego wpłynęła [...]r. o godz. 14:00, już po zakończeniu posiedzenia. Zatem stanowisko i argumenty organu pozostały poza granicami rozstrzygania przez skład orzekający w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Ustawą szczególną w tym przypadku jest ustawa wdrożeniowa tj. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Stosownie do jej art. 53 ust. 1 wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny projektu, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. W proteście wnioskodawca jest obowiązany wskazać między innymi kryteria wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4). Protest jest rozpatrywany przez instytucję: 1) zarządzającą albo 2) pośredniczącą - jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1 (art. 55). Właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 (art. 57).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:
- 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
- a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,
- b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;
- 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
- 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Przepis art. 64 ustawy wdrożeniowej przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.
W świetle przywoływanych przepisów, sądy administracyjne przeprowadzają kontrolę w sprawach o dofinansowanie projektów na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 i uwzględniają kryterium legalności działania właściwej władzy publicznej. Sposób oceny projektu (na danym etapie) podlega zatem sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy wyjaśniono istotne okoliczności sprawy, nie popełniono błędów logicznych, uwzględniono wszystkie elementy wniosku, jakie powinny zostać w sprawie zbadane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. II GSK 1783/12, LEX nr 1291811).
Przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej określa obowiązek przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2), to jest rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L. 2013.347.320 ze zm.).
Natomiast podstawę przeprowadzenia konkursu stanowi regulamin (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), w którym właściwa instytucja określa między innymi przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu (art. 41 ust. 2 pkt 2) oraz kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7). Regulamin konkursu oraz jego zmiany właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu (art. 41 ust. 2 pkt 5).
W myśl art. 6 ustawy wdrożeniowej system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje (ust. 1). Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (ust. 2).
Oceny projektów dokonuje się w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz o dokumentację konkursową, a w szczególności o zasady zamieszczone w Regulaminie konkursu. W związku z tym dokumentacja konkursowa stanowi podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu.
Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy zasadnie strona skarżąca została pozbawiona punktów za brak innowacyjności wnioskowanego projektu w skali świata.
Strona wskazuje na wadliwość postępowania organu, nierzetelność w analizie zapisów wniosku i załączonej opinii oraz podnoszonych zarzutów, dowolność oceny dokonanej przez ekspertów i sprowadzenie oceny do analizy urządzenia a nie usługi przy jego użyciu świadczonej.
Organ z kolei powołał się na podstawy prawne prowadzenia weryfikacji wniosku i rozstrzygania; ocenę dwóch, niezależnych ekspertów opiniujących projekt - i w konsekwencji niemożność przyznania z tego tytułu dodatkowych spornych punktów.
Zauważyć należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów; nie jest uprawniony do dokonywania odmiennej oceny projektu i przyznawania innej, wyższej liczby punktów. Kontrola przez sąd administracyjny informacji o negatywnej ocenie projektu obejmuje badanie oceny projektu w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13). Sądowa ocena opinii eksperta polega w istocie na zbadaniu, czy ocena ta jest spójna, wyczerpująca, logiczna. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający są ekspertami w danej dziedzinie (por. np. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1955/18 i z 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/10).
Właściwa instytucja powinna bowiem wyczerpująco uzasadnić ocenę przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala jej na dowolność w załatwieniu sprawy. Nie można uznać dokonanej oceny za prawidłową, jeżeli nie zawiera jasnego i popartego merytorycznymi argumentami uzasadnienia przyznanej projektowi liczby punktów. Ocena przejrzysta i rzetelna to nie taka, która informuje wyłącznie o liczbie punktów przyznanych w ramach ocenianych kryteriów, ale która zawiera również wyczerpujące i rzeczowe argumenty uzasadniające przyznanie takiej, a nie innej liczby punktów.
Ponadto podana w ocenie argumentacja musi odnosić się do przedstawianych we wniosku twierdzeń, opisów założeń projektu, zapisów dołączonej opinii, itp. Wiąże się z tym konieczność rzeczowego odniesienia faktów i argumentów wskazanych przez wnioskodawcę do przyjętych kryteriów oceny projektów. Zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (przejrzystości, rzetelności i bezstronności) mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania potencjalnych beneficjentów i znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy. Na podstawie art. 30a ustawy w zakresie polityki spójności stosuje się je w sprawach rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.
Przedmiotem skargi jest ponowna ocena projektu, polegająca na powtórnej negatywnej weryfikacji projektu w zakresie kryterium innowacyjności projektu pn. "Dywersyfikacja dotychczasowej działalności dzięki wprowadzeniu innowacyjnej usługi". Po analizie materiału dowodowego należy zauważyć, że obaj oceniający eksperci w ramach ponownej oceny projektu znowu nie odnieśli się w swoich uzasadnieniach do innowacyjności usługi, ani do innowacji procesowej. Kolejny raz skoncentrowali swoją ocenę wyłączenie na braku innowacyjności produktu (urządzenia [...] EMG) wskazywanego do wykorzystania w ramach innowacyjnej nowej usługi.
Natomiast wnioskowany o dofinansowanie projekt prowadzi do wdrożenia innowacyjnej usługi, a nie produktu, który stanowi zaledwie jeden z wielu elementów składających się na innowacyjną usługę, szczegółowo zresztą opisaną we wniosku i opinii o innowacyjności sporządzonej przez "A" w O..
Ekspert pierwszy w swej ocenie stwierdził bowiem, że "nie zadeklarowano wprowadzenia nowych parametrów funkcjonalnych, podano jedynie nowe funkcje realizowane przez wcześniej opracowane urządzenie, co przeczy istocie produktu nowego/znacząco ulepszonego. W opisie urządzenia [...] prezentowanym w opinii o innowacyjności dokonano jedynie uzupełnień w postaci końcówki do barku, zestawu końcówek do terapii dłoni, co wynika z prac prowadzonych poza przedsiębiorstwem Wnioskodawcy i bez jego udziału - SIUM. Przedstawiony opis pozwala zakwalifikować wprowadzoną innowację jako innowację na poziomie krajowym".
Z kolei drugi ekspert podkreślił, że "standardowa zmiana wynikająca jedynie z naturalnego postępu technicznego np. w postaci zastosowania ulepszonych poza przedsiębiorstwem Wnioskodawcy(tak, jak w przedmiotowym przypadku) materiałów czy maszyn, bez dokonania zmiany ISTOTNYCH parametrów funkcjonalnych produktu lub/i usługi, z punktu widzenia użytkowego lub ekonomicznego, nie może być uznawana za spełniającą warunek "produktu nowego lub znacząco ulepszonego" a z takim przypadkiem mamy do czynienie w przedmiotowym projekcie. Zmiana polega jedynie na dodaniu końcówki do barku, dodanie zestawu końcówek to terapii dłoni wynikają jedynie z naturalnego postępu technicznego w postaci zastosowania ulepszonych technologii poza przedsiębiorstwem Wnioskodawcy tj. przez pracowników [...] Uniwersytetu Medycznego w K..
Powyższe uzasadnia więc zasadność zarzutów złożonej skargi – brak rzetelnej, wszechstronnej, przejrzystej, konkretnej i adekwatnej do ocenianego projektu oceny. Jak słusznie podnosił dodatkowo także Skarżący nawet ocena samego produktu (urządzenia planowanego do wykorzystania) stanowiącego element innowacyjnej usługi też nie została przeprowadzona rzetelnie, skoro Skarżący wykazał, że znacząco ulepszony produkt urządzenia [...] jest dostępny w ofercie samego producenta dopiero od 2019 r. I tym samym ma znaczenie w kontekście czasowego wymogu stosowania innowacji nie dalej niż 36 miesięcy do daty złożenia wniosku o dofinansowanie. Poza tym eksperci nie wskazali na chociażby jeden przypadek stosowania (nie tylko w okresie ostatnich 3 lat jak tego wymaga konkurs ale i kiedykolwiek wcześniej) podobnej innowacyjnej usługi lub chociażby negowanego w swej innowacyjności produktu nawet na rynku krajowym.
W konsekwencji zatem nie znaleziono podstaw do uznania, że ponowną ocenę projektu przeprowadzono w sposób określony w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia rzetelności oceny są uzasadnione.
Na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy Sąd w pkt 1 sentencji wyroku orzekł, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w związku z czym przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania.