Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS), działając na podstawie art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; powoływana dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku M.P. dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia wysokości należności z tytułu składek będących przedmiotem postępowania uzupełniając je o wysokość odsetek za zwłokę, w pozostałym zaś zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiono umorzenia zaległości. Pismem z dnia [...] r. M.P. zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku domagała się zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownego rozpatrzenia jej wniosku o umorzenie składek na ZUS, rozstrzygnięcie pomocy de minimis, zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Podniosła, iż jej mąż jako osoba współpracująca nie otrzymuje wynagrodzenia za pracę, nie pobiera ona zasiłku rodzinnego na małoletnią córkę, gdyż taki zasiłek z mocy obowiązującego prawa jej nie przysługuje, nie korzysta z pomocy MOPS, albowiem się na nią nie godzi. Zaakcentowała też, że wysokość przychodu z prowadzonej działalności gospodarczej nie świadczy o dochodowości tej działalności, albowiem wpływ na to mają koszty. Zaznaczyła, że w [...] r. firma nie osiągnęła dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej, a jej rodzina żyła z kredytu kupieckiego.
W chwili obecnej zasoby finansowe się skończyły i bieżące środki w granicach [...] zł miesięcznie nie pozwalają na spłatę zadłużenia. Zaakcentowała też, że prowadzona egzekucja komornicza jest bezskuteczna.
Podniosła, że za umorzeniem zobowiązań wobec ZUS przemawia ważny interes osoby zobowiązanej.
Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wezwał zobowiązaną do przedłożenia dowodów mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z dnia [...] r. powiadomił na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., stronę o przysługującym jej prawie czynnego udziału w postępowaniu.
Następnie Prezes ZUS przytoczył treść art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, konkludując, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych enumeratywnie w tym przepisie przesłanek nieściągalności. Zaakcentował, że w ocenie organu, zobowiązana nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w rozumieniu przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej jako rozporz. z 31.07.2003 r.). Podkreślił, że M.P. prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi dochody, jej mąż jest osobą współpracującą. Faktyczne dochody rodziny nie zostały potwierdzone dokumentami.
Podkreślono, że M.P. podała dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości [...] zł miesięcznie, przyjęto więc, że jest to dochód całej jej rodziny i obliczono, że dochód na jednego członka rodziny wynosi [...] zł, a więc powyżej progu interwencji socjalnej. Przyznano, że sytuacja materialna rodziny wnioskodawcy jest trudna, mimo to zdaniem organu zgromadzone dowody nie przemawiają jednoznacznie za umorzeniem należności z tytułu składek opłacanych przez płatnika za samego siebie w trybie art. 28 ust. 3a i 3b ustawy ze względu na szczególne okoliczności. Organ stwierdził też, że skarżąca znajduje się w okresie aktywności zawodowej, prowadzi działalność gospodarczą, z której osiągnęła przychód w [...] r. w kwocie [...] zł. Zauważył, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należy do kategorii uznania administracyjnego i organ może odmówić umorzenia tych należności, nawet w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności.
Na zakończenie organ poinformował, że oprócz zaległości wymienionych w sentencji decyzji figuruje zadłużenie z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na:
- - ubezpieczenia społeczne
- - za okres od [...] w kwocie [...] zł,
- - za okres [...] w kwocie [...] zł,
- - ubezpieczenie zdrowotne
- - za okres od [...] w kwocie [...] zł,
- - za okres od [...] w kwocie [...] zł.
Poinformował też, że do składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w myśl art. 30 nie stosuje się art. 28 ustawy.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi M.P. wniesionej do sądu administracyjnego. W skardze wniosła o uchylenie decyzji. Zaznaczyła, że wniosła o pomoc publiczną w trybie ustawy z [...] r. o pomocy publicznej, zaś w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do tego wniosku. Zarzuciła też, że ZUS nie rozważył ważnego interesu zobowiązanego, a to kryterium decydowało o umorzeniu należności. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz błędne poinformowanie skarżącej o właściwości miejscowej sądu.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Ponadto podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., zaakcentował, że skarżąca nie wskazała na czym to naruszenie polegało. Wskazał, że ustawa o pomocy publicznej nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zaznaczył, że ewentualna pomoc udzielona skarżącej jako nie spełniająca przesłanek z art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską nie mogłaby być uznana za pomoc publiczną.
Nie zgodził się też z zarzutem błędnego poinformowania strony o właściwości miejscowej sądu, przywołując § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. Nr 163, poz.1016).
Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje
Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę wykonują biorąc pod uwagę kryterium legalności. Wobec tego - zgodnie z art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, str. 299). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę.
Dokonana w tych granicach ocena legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i to nie tylko z powodów, które zostały w niej podniesione. Okoliczności, które zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należą do materii prawa proceduralnego.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).
Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek.
W tym miejscu wskazać należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.
Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia.
Z akt sprawy wynika, że wniosek z [...] r. dotyczył umorzenia zaległości z tytułu zaległych składek należnych do [...] r. w ramach udzielenia pomocy de minimis. Pismem z dnia [...] r. organ pierwszoinstancyjny wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy de minimis pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi strona skarżąca powtórzyła wniosek o przyznanie pomocy de minimis, wnosząc jednocześnie o umorzenie należności osoby fizycznej będącej płatnikiem składek za okres od powstania zaległości do [...] r., prosząc jednocześnie o ustalenie zaległości za ten okres.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugoinstancyjny odniósł się do tego wniosku, wskazując jedynie, że: "został on przeanalizowany pod kątem możliwości i zasadności zastosowania przepisów o pomocy publicznej".
Dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśniono stronie skarżącej w oparciu o jakie kryteria rozpoznano jej wniosek o udzieleniu pomocy de minimis.
Tak więc ten zarzut skargi okazał się zasadny, jednakże wskazać należy, że naruszenie to nie stanowiło takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W ocenie Sądu w sprawie niniejszej doszło jednak do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie bowiem uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, Sąd nie był w stanie ocenić, czy postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a dokonane przez organy ustalenia i w konsekwencji końcowe rozstrzygnięcie zostały wydane zgodnie z prawem. Jakkolwiek zgodzić należy się z twierdzeniem Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że: "umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należy do kategorii uznania administracyjnego i organ może odmówić umorzenia tych należności, nawet w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności", to jednak zaakcentować trzeba, że decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne.
Decyzje takie podlegają z mocy prawa kontroli sądu. Sąd oceniając zgodność z prawem takiej decyzji, kontroluje poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji. W rozpoznawanej sprawie okazało się, że postępowanie dowodowo-wyjaśniające było niepełne, a konkluzje wyciągnięte ze zgromadzonego materiału dowodowego są nieprzekonywujące.
W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż badając stan faktyczny sprawy organy administracji publicznej obowiązane są brać pod uwagę okoliczności bieżące sprawy. Tymczasem organ wskazuje, że strona skarżąca w [...] r. złożyła oświadczenie w Urzędzie Skarbowym, że może spłacać raty z tytułu zaległości podatkowych w kwocie [...] zł miesięcznie, a to pozostaje bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Z kolei jeśli organ okoliczność tę brał pod uwagę, to wysnuć z niej mógł wniosek, że sytuacja materialna strony się pogorszyła i w dacie składania wniosku nie mogła spłacać tych rat. Ponadto organ wskazał, że przychód z działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą wyniósł w [...] r. kwotę [...] zł. Z drugiej strony zaś za skarżącą podaje, że jej gospodarstwo domowe utrzymuje się z dochodu [...] zł. Te ustalenia organu i wyciągnięte na ich podstawie wnioski pozostają z sobą w sprzeczności.
Dla ustalenia bieżących możliwości płatniczych skarżącej na dzień złożenia wniosku ([...] r.) bez znaczenia pozostają jej oświadczenia złożone w Urzędzie Skarbowym w [...] r. Ponadto organ podatkowy nie przeanalizował faktycznych dochodów firmy prowadzonej przez skarżącą, albowiem nie wyjaśnił jak przy przychodzie uzyskanym przez skarżącą w [...] r. w kwocie [...] zł możliwy jest jej dochód miesięczny [...] zł.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odnosząc się do przesłanek z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., a także z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., stwierdził, iż skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji jednakże nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, znajduje się w okresie aktywności zawodowej i uzyskuje dochody z prowadzonej działalności gospodarczej. W opinii Sądu jest to stwierdzenie zbyt ogólnikowe i tym samym nie wystarcza, by uznać je za prawidłowe i wyczerpujące w świetle art. 107 k.p.a. Organ nie sprecyzował, na podstawie których informacji dokonał powyższej oceny, nie dokonał analizy struktury miesięcznych dochodów firmy prowadzonej przez skarżącą i jej wydatków, nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest wywiązanie się skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS, które na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej wynosiło ogółem ok. [...] zł. Tym samym nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organ ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a.
Ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej, w ocenie Sądu, nie znajdują podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym i nie zostały dokonane w granicach swobodnej oceny dowodów, jaka należy do kompetencji organów podatkowych z mocy art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje na podstawie własnego przekonania i na podstawie wszechstronnie przeanalizowanego materiału dowodowego. Jak już wyżej wspomniano zasadniczym błędem w rozpoznawanej sprawie było niewyjaśnienie przez organy administracji publicznej wysokości rzeczywistych dochodów skarżącej. Wobec rozbieżności pomiędzy wskazaną kwotą przychodu z prowadzonej działalności gospodarczej, a kwotą miesięcznych dochodów rodziny skarżącej, należało kwestię tę wyjaśnić w drodze przesłuchania strony, ewentualnego zobowiązania jej do przedstawienia dowodów na okoliczność, że jej faktyczne dochody wynoszą [...] zł., albowiem jest to kwestia kluczowa dla podjęcia rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.
Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ obowiązany będzie przeprowadzić w sposób prawidłowy postępowanie, a następnie wyciągnąć stosowne wnioski na podstawie zebranego materiału dowodowego, aby przynajmniej spróbować przekonać stronę, że jego decyzja nie ma charakteru dowolnego i jest zgodna nie tylko z obowiązującymi przepisami prawa, ale także z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (zdrowego rozsądku).
Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi II instancji wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art. 152 p.p.s.a.).