Uzasadnienie
W piśmie z 22 listopada 2021 r. A. B. (dalej: skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła do tutejszego Sądu uchwałę Rady Miasta Tych (dalej: organ) z 24 czerwca 2021 r. nr XXIX/578/21 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Tychy (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 4942, daje: uchwała z 24 czerwca 2021 r.) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 19 ust. 1 ppkt a w części, w jakiej uwarunkowane jest wstąpienie osoby w stosunek najmu w razie śmierci najemcy od spełnienia przez tę osobę przesłanki "zameldowania na pobyt stały" w lokalu będącym przedmiotem najmu jako naruszającej w sposób istotny przepisy aktu wyższego rzędu, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611 ze zm., dalej ustawa o ochronie lokatorów) w zw. z art. 691 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740, dalej: k.c.)
Zaskarżony przez skarżącą przepis uchwały z 24 czerwca 2021 r. stanowi, że w przypadku, gdy po śmierci najemcy w lokalu pozostali jego wnuki, pełnoletnie rodzeństwo, matka, ojciec, zięć synowa, teść, teściowa, którzy nie wstępują w stosunek najmu na podstawie przepisów kodeksu cywilnego wynajmujący zawiera z tymi osobami umowę najmu, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże jednoznacznie, że osoby te m. in. stale zamieszkiwały z najemcą do chwili jego śmierci i były zameldowane na pobyt stały przez co najmniej 3 lat.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, że przepis ten narusza interes prawny skarżącej poprzez uzależnienie możliwości wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy o zameldowania przez co najmniej 3 lat przed śmiercią poprzedniego najemcy. Powołał się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 5 maja 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 3166, dalej: rozstrzygnięcie nadzorcze) stwierdzające nieważność poprzedniej uchwały Rady Miasta Tychy z 25 marca nr XXVI/533/21 (dalej: uchwała z 25 marca 2021 r.) w całości. Przywołał pogląd wyrażony w tym rozstrzygnięciu, że osoba wstępująca w stosunek prawny po zmarłym najemcy nie musi spełniać warunku zameldowania w lokalu a jedynie powinna w nim zamieszkiwać do chwili śmierci najemcy.
W ocenie pełnomocnika strony skarżącej oznacza to, że odmienne uregulowania w tym zakresie, zawarte w § 19 uchwały z 25 marca 2021 r., narzucające obowiązek meldunkowy wkraczają w materię uregulowaną aktem wyższego rzędu dokonując jednocześnie jej istotnej modyfikacji. Zarazem jednak pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej uchwale z 24 czerwca 2021 r., że w niewielkim zakresie zmieniła treść zakwestionowanego zapisu, przy czym zmiany te nie dotyczą kwestii wymogu spełnienia przesłanki stałego zameldowania w lokalu. W ocenie autora skargi oznacza to zatarcie granic między podmiotami uprawnionymi do lokalu mieszkalnego na mocy art. 691 k.c. i podmiotami nieobjętymi dyspozycją tego przepisu.
Dalej pełnomocnik zaznaczył, że pismem z 23 września 2021 r. skarżącej odmówiono zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z powodu brak zameldowania skarżącej na pobyt stały przez co najmniej 3 lat do chwili śmierci najemcy. Podniósł, że stanowi to rażące naruszenie interesów i uprawnień skarżącej, która – gdyby powyższa przesłanka nie była brana pod uwagę – spełniałaby przewidziane prawem warunki do wstąpienia w stosunek najmu. Zaznaczył, że skarżąca stale zamieszkiwała w lokalu położnym w T. przy ul. [...], ze swoją babką, B. S., do jej śmierci nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu a lokal, w którym zamieszkiwała, nie jest obciążony zaległościami z tytułu opłat czynszowych. Ponadto, lokal jest ośrodkiem życiowym skarżącej. Celem udowodnienia tej ostatniej kwestii przedłożono stosowną dokumentację i oświadczenia sąsiadów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przywołane przez pełnomocnika skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zarzuciło poprzednio obowiązującej uchwale z 25 marca 2021 r. wkroczenie w kompetencje aktu wyższego rzędu poprzez określenie dodatkowych warunków, które należało spełnić, aby wstąpić w stosunek najmu zarówno względem osób objętych dyspozycją art. 691 kc. jak i innych podmiotów. Organ zwrócił uwagę, że powodem interwencji organu nadzoru było użycie w § 19 uchwały z 25 marca 2021 r. pojęcia "zstępni" obejmującego zarówno dzieci najemcy (korzystające z uprawnienia określonego w art. 691 k.c.) jak i dalszych zstępnych nieobjętych tym przepisem.
W ocenie organu błąd ten został poprawiony przez § 19 ust. 1 nowowydanej uchwały z 24 czerwca 2021 r. Przepis ten wprost wymienia wnuków zmarłego najemcy a także jego pełnoletnie rodzeństwo, matkę, ojca, zięcia, synową oraz teściową. Jest to inny katalog osób niż określone w art. 691 k.c. Dalej zaznaczył, że skarżąca jest wnuczką zmarłej najemczyni, więc zapis art. 691 k.c. nie ma do niej zastosowania. Jednocześnie nie spełniła warunku 3-letniego zameldowania w lokalu przed śmiercią poprzedniej najemczyni..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 319, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Tylko stwierdzenie, iż zaskarżony akt prawa miejscowego został wydany z naruszeniem prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należało zbadać legitymację skarżącej do zaskarżenia uchwały z 24 czerwca 2021 r.. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W wypadku skarżącej taka przesłanka istnieje, gdyż okolicznością bezsporną w sprawie jest, że nie spełniła wymogu 3-letniego zameldowania wynikającego z zaskarżonej uchwały (była w nim zameldowana od 28 sierpnia 2020 r.), zatem istnieje związek między pozostawaniem zaskarżonego przepisu w obiegu prawnym, a roszczeniem skarżącej do zawarcia umowy najmu, a skarżąca wywodzi z ewentualnej sprzeczności § 19 uchwały z 24 czerwca 2021 r. z prawem korzystne dla siebie skutki prawne.
Zostało to przyznane w piśmie Naczelnika Wydziału Gospodarki Lokalowej Urzędu Miasta w Tychach z 23 września 2021 r. odmawiającym skarżącej zawarcia umowy najmu. Wprawdzie w tym samym piśmie w wątpliwość poddano fakt stałego zamieszkiwania skarżącej w spornym lokalu, ale niewątpliwie ewentualne uchylenie zaskarżonego przepisu otwarłoby drogę do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, podczas gdy pozostawanie tego przepisu w obrocie prawnym w sposób definitywny zamyka skarżącej drogę do zawarcia umowy najmu lokalu.
Należy natomiast uznać, że uchwała nie narusza przepisów prawa podanych w skardze.
Art. 691 § 1 k.c. stanowi, że w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Zarazem art. 691 § 2 k.c. stanowi, że osoby wymienione w § 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Oznacza to, że aby nastąpiło wejście w ogół praw i obowiązków zmarłego najemcy konieczne jest spełnienie dwóch warunków – określonej więzi ze zmarłym najemcą i faktycznego zamieszkiwania wraz z nim (tj. pozostawania z zamiarem stałego pobytu) w wynajmowanym lokalu w chwili śmierci. Należy zwrócić uwagę, że wyliczenie wynikające z art. 691 § 1 k.c. ma charakter zamknięty.
Skarżąca spełniła tylko jeden z warunków objętych tym przepisem, tzn. zamieszkiwała w lokalu, w którego najem chce wstąpić, ale jako wnuczka poprzedniej najemczyni nie wypełniła dyspozycji art. 691 § 1 k.c.
Art. 21 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów upoważnia radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei art. 21 ust. 3 pkt 6 tejże ustawy wymienia wśród kwestii określonej w uchwale rady gminy zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. W oparciu o ten przepis wydano zaskarżoną uchwałę, która w § 19, zakwestionowanym w skardze, określiła warunki zawarcia umowy najmu przez inne osoby niż objęte dyspozycją art. 691 k.c. Należy zauważyć także, że rada gminy miała prawo ustanowić wymóg 3-letniego zameldowania w lokalu przed śmiercią poprzedniego najemcy i taki wymóg mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie lokatorów. Niewątpliwie ustanowienie w spornej uchwale w § 19 by w odniesieniu do wnuków którzy pozostali w lokalu po śmierci najemcy warunku zawarcia z tą osobą umowy najmu w sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające wykaże iż osoba ta była zameldowana na pobyt stały przez okres co najmniej 3 lat stanowi zasadę postępowania w stosunku do osób, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia prawa dającego podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Sąd nie podzielił również zarzutów skargi opierających się na rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody. Powodem, dla którego wojewoda zakwestionował stosowny zapis uchwały z 25 marca 2021 r. było przyjęcie dodatkowych wymogów w stosunku do zstępnych zmarłego najemcy. Należy zauważyć, że pojęcie to obejmuje również dzieci zmarłego najemcy, podczas gdy do nich znajduje zastosowanie art. 691 k.c. Zatem rzeczywiście rada gminy w poprzedniej uchwale weszła w kolizję z aktem wyższego rzędu, tj. art. 691 k.c. Jednakże § 19 uchwały z 24 czerwca 2021 r. ograniczył swoją dyspozycję wyłącznie do wnuków (i innych osób w nim opisanych), tym samym uznać należy, że organ usunął naruszenie prawa będące powodem stwierdzenia nieważności poprzedniego zapisu przez organ nadzoru i obecnie zbiór osób objętych dyspozycją uchwały z 24 czerwca 2021 r. i zbiór osób objętych dyspozycją art. 691 k.c. mają charakter rozłączny. Oznacza to, że również zarzuty w tym zakresie uznać należy za bezzasadne i niemające zastosowania w sprawie.
W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.