Uzasadnienie
Pismem z [...] r. H.N. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy M..
Zaskarżoną uchwałę organ administracji podjął w sprawie rozpatrzenia skargi I.Z. i K.S. na działalność A w M. i uznał wniesioną skargę za bezzasadną.
W treści skargi skarżący H.N. wskazał, że podstawą do wniesienia jego skargi jest art. 101 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 t.j. ze zm).
Skarżący opisuje działania A w M. oraz wyraża swoje niezadowolenie z jego działalności.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 227 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j. ze zm. dalej k.p.a.) i rozpatrywana była w oparciu o art. 229 pkt 3 i art. 238 § 1 k.p.a. oraz wniósł o odrzucenie skargi.
Organ dodał, że skarżący nie wykazał interesu prawnego czy też uprawnienia, które zostały naruszone wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego. Ustalenie niedopuszczalności drogi sądowej jest podstawą odrzucenia skargi.
Przedmiot postępowania przed sądami administracyjnymi regulowany jest w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., obejmuje on:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: K.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm., zwanej dalej: "O.p.") oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI O.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto z art. 3 § 3 p.p.s.a., wynika generalna zasada co do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.
Jednocześnie w przepisie art. 5 p.p.s.a. ustawodawca w sposób enumeratywny określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, między innymi:
- 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;
- 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;
- 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (...).
Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sprawa objęta skargą H.N. dotyczy kontroli uchwały Rady Gminy M., którą podjął w sprawie rozpatrzenia skargi I.Z. i K.S. na działania A w M. na podstawie m.in. art. 229 k.p.a.
Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że będąca przedmiotem sporu uchwała nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3, ani też żadnym z aktów, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4a, i 7 p.p.s.a. Przedmiot i treść zaskarżonej uchwały nie pozwala na zakwalifikowanie jej do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., albowiem nie zawiera ona norm o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, nie jest skierowana do ogółu i nie stanowi bezpośrednio o prawach lub obowiązkach obywateli lub innych podmiotów.
Należy zauważyć, że zaskarżoną uchwałę Rady Gminy M. podjęła na skutek skargi mieszkańców wniesionej w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII k.p.a., zatytułowanego "skargi wnioski".
Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (tak m. in. w postanowieniach NSA z dnia 30 lipca 2019 r., I OSK 1624/19, z dnia 20 listopada 2013 r., II OSK 2783/13).
Podkreślenia wymaga, że tryb skargowy z działu VIII k.p.a. ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników, oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi.
Jednocześnie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji tj. skargi powszechnej w rozumieniu działu VIII nie została wymieniona w art. 3 p.p.s.a. Przy czym, podkreśla się także, iż jeśli organem, do którego została skierowana taka skarga jest rada gminy, to organ ten rozpoznaje skargę uchwałą. Nie zmienia to jednak faktu, że nadal, ponieważ taka uchwała kończy postępowanie uproszczone jednoinstancyjne, nie przysługuje od niej żaden środek zaskarżenia. Taka forma wynika ze specyfiki działania organów kolegialnych. Nie jest to zatem uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, bądź inna podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, która podlegałaby kognicji sądu administracyjnego na postawie art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. Uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są takimi samymi czynnościami informującymi o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania [por.
Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., W. A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl.: LEX/el. 2019, postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego z: 8.05.2009 r. II OSK 689/09, z 12.03.2013 r. I OSK 318/13, z 20.11.2013 r. II OSK 2783/13].
Należy także podkreślić, że skarżący H.N. nie był autorem skargi skierowanej do Rady Gminy M. na działania A w M. ani w konsekwencji nie był też adresatem zaskarżonej uchwały z [...] r. nr [...].
Odrzucenie skargi oznacza, że Sąd pozbawiony jest możliwości kontroli, jak też odnoszenia się do postawionych w skardze zarzutów.
Skoro zatem przedmiot złożonej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w zamkniętym katalogu form działalności administracji publicznej podlegających sądowej kontroli, to skargę należało odrzucić, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 p.p.s.a.