Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 marca 2020 r., nr 68/20, Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z 13 stycznia 2020 r. odmawiającą przyznania M. K. (dalej jako strona, skarżący) równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako kpa) w zw. z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 – dalej jako ustawa o Policji) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 – dalej jako rozporządzenie).
Organ ustalił, że strona jest funkcjonariuszem służby stałej, od 1 listopada 2018 r. pełniącym służbę w Posterunku Policji w W., podlegającym pod Komisariat Policji w s. Komendy Miejskiej Policji w B. Strona zamieszkuje w miejscowości L. w domu jednorodzinnym. Służbę pełni na dwóch zmianach – pierwsza zmiana od 6:00-14:00, a druga od 14:00-22:00. Organ przywołał treść art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji, z których wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Mając na uwadze cytowane przepisy organ ustalił, że dojeżdżając na pierwszą zmianę i z powrotem, podróż strony środkami komunikacji publicznej trwa 44 – 46 minut w jedną stronę, co łącznie stanowi ok 1 godziny i 30 minut. Dojazd na drugą zmianę trwa między 50 minut a 1 godziną 14 minut, w zależności od wybranej trasy przejazdu. Z kolei powrót z drugiej zmiany kształtuje się następująco:
- - uwzględniając pierwszy wariant przejazdu – brak połączenia po godzinie 22:00, pierwsze możliwe połączenie rozpoczyna się o godz. 5:53 i kończy o 6:30. Przejazd łącznie z przesiadkami trwa 37 minut. Łączny przejazd w obie strony nie przekracza zatem 2 godzin;
- - uwzględniając drugi wariant przejazdu – strona może wyruszyć w podróż o 22:45, dotrzeć do miejsca pierwszej przesiadki w Z. o 23:02 i tam oczekiwać na dalsze połączenie do godz. 5:35, kończąc podróż o godz. 5:58. Łączny czas przejazdu wynosi 1 godzinę i 10 minut.
W oparciu o te ustalenia organ stwierdził, że funkcjonariusz mieszka w miejscowości pobliskiej, zatem brak przesłanek uzasadniających przyznanie równoważnika pieniężnego na podstawie art. 92 ustawy o Policji.
W skardze do tutejszego Sądu z 14 kwietnia 2020 r. skarżący podniósł, że organ badając możliwości powrotu strony nie uwzględnił czasu oczekiwania na połączenie. W rzeczywistości bowiem powrót z drugiej zmiany znacząco przekracza 2 godziny. Skarżący podał również, że przy tak długotrwającym powrocie nie zdąży wypocząć przed następną zmianą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zwrócić należy uwagę na opieszałość organu w przekazaniu skargi do tutejszego Sądu. Od daty jej złożenia, do przekazania do Sądu upłynęło prawie 2 lata. Okoliczność ta pozostała jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa).
Spór między stronami koncentruje się na definicji miejscowości pobliskiej, wynikającej z art. 88 ust. 4 u stawy o Policji, powołanej we wstępnej części uzasadnienia, a w konsekwencji na ocenie, czy miejsce zamieszkania strony znajduje się w takiej miejscowości; rozstrzygnięcie tego sporu przekłada się na prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Dla oceny, czy miejsce zamieszkania funkcjonariusza jest miejscowością pobliską istotne znaczenie ma czas dojazdu środkami publicznego transportu zbiorowego w obie strony z przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania do przystanku położonego najbliżej miejsca pełnienia służby, wraz z przesiadkami, lecz bez uwzględnienia czasu dotarcia do tych przystanków.
Organ dokonując wykładni omawianego przepisu wziął pod uwagę wyłącznie czas przebywania drogi, czas samego ruchu środka komunikacji publicznej i ten rzeczywiście trwa od 50 minut do 1 godziny i 10 minut w zależności od przyjętego wariantu trasy. Organ oparł się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisu, co jednak prowadzi do wniosków niedających się pogodzić z celem omawianej regulacji. Bez znaczenia - zdaniem organu - pozostaje czas pomiędzy zakończeniem służby a odjazdem pierwszego dostępnego środka komunikacji publicznej, który sięga prawie 8 godzin.
Skarżący w niniejszej sprawie pracuje na dwie zmiany i choć dojazd i powrót na pierwszą zmianę oraz dojazd na drugą zmianę nie powodują trudności, o tyle powrót z drugiej zmiany najwcześniej może się rozpocząć prawie 8 godzin po jej zakończeniu, lub rozpoczęty 45 minut po jej zakończeniu, wymaga oczekiwania na przesiadkę prawie 7 godzin.
Analizując powrót pierwszą trasą organ przy ustalaniu czasu dojazdu pominął czas oczekiwania na pierwsze połączenie o 5:53 z W. [...], po zakończeniu służby 22:00 dnia poprzedniego. Utożsamił zatem czas oczekiwania z czasem dojścia do przystanku. Tymczasem pojęć tych nie można traktować tak samo. Owszem przepis jasno wyłącza z czasu dojazdu czas potrzebny na dotarcie do i z przystanku, jednak nie chodzi tu o czas oczekiwania na autobus czy pociąg, lecz o czas pokonania drogi pomiędzy miejscem pełnienia służby, a stacją lub przystankiem.
Analizując powrót z drugiej zmiany w wariancie drugiej trasy organ wskazał, że strona może odjechać z miejsca służby w W. o 22:45 do Z., jednak na przesiadkę z Z. do L. będzie musiała oczekiwać do 5:35. Z niewiadomych przyczyn organ nie wliczył czasu przesiadki do czasu dojazdu, do czego zobowiązywał go omawiany przepis. Jeżeli zaś strona nie zdecyduje się rozpocząć przejazdu o 22:45, to winna odczekać na pierwsze połączenie z W. do godziny 4:48.
Czas oczekiwania na podróż powrotną do domu sięga czasu służby według obowiązującego skarżącego wymiaru i rozkładu czasu pracy. Tymczasem istotą regulacji rozdziału 8 ustawy o Policji – Mieszkania funkcjonariuszy Policji, jest zapewnienie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ma to na celu zwiększenie dyspozycyjności funkcjonariuszy. Szczególny charakter stosunku służbowego policjanta, polegający na wykonywaniu zadań w znacznej mierze nieprzewidywalnych i nie cierpiących zwłoki oraz o trudnym do oszacowania z góry terminie powoduje, że czas codziennej pracy policjanta nie daje się ściśle określić (z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – Dz. U. z 2001 r., nr 100, poz. 1084).
To powoduje, że prawo do lokalu mieszkalnego nie może mieć charakteru iluzorycznego. W przypadku braku lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny.
Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 585/13).
Z omawianego przepisu wynika, że istotnym dla uznania miejsca zamieszkania funkcjonariusza za miejscowość pobliską jest czas, jaki policjant musi poświęcić na dotarcie do i z pracy. Nie ma znaczenia zatem odległość, lecz czas. Pojęcie czasu dojazdu z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji musi uwzględniać jednak najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5255/21).
Mając na uwadze powyższe nie można uznać za miejscowość pobliską takiej miejscowości, do której dojazd po zakończeniu służby wymaga czasu oczekiwania równego czasowi służby. Dodatkowo czas oczekiwania przypada w porze nocnej, która w przypadku skarżącego winna być przeznaczona na wypoczynek. Oczekując na przyjazd pociągu czy autobusu skarżący nie wypoczywa. Nie ma bowiem ku temu warunków w miejscu pracy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje wykładnię art. 88 ustawy o Policji mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację Sądu.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.