Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w R. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zdrowotnych w lokalu, w którym sprawowana była opieka nad dziećmi- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) a w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy.
Stwierdził, że w związku z interwencjami dotyczącymi uciążliwego zapachu w pomieszczeniach lokalu, w którym sprawowana była opieka nad dziećmi do lat 3, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. zlecił wykonanie badań jakości powietrza. 13.08.2019r. została przeprowadzona kontrola, podczas której pobrane zostały próbki powietrza. Badania biologicznych zanieczyszczeń nie wykazały przekroczeń. Natomiast po przeprowadzeniu badań chemicznych w jednym z pomieszczeń stwierdzono istotne przekroczenie cykloheksanu, który jest czynnikiem szkodliwym dla zdrowia w rozumieniu zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 12.03.1996r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M.P. z 1996r., Nr 19, poz. 231).
Dlatego PPIS działając jako organ I instancji w sprawie naruszenia przez stronę warunków zdrowotnych w lokalu, w którym sprawowana była opieka nad dziećmi w wieku do 3 lat wydał decyzję administracyjną z [...] r. nr [...] nakazującą stronie zapewnienie pomieszczeń do opieki nad dziećmi spełniających wymagania higieniczne i zdrowotne w terminie do 19.11.2019 r.
Pismem z 30.10.2019 r. strona wniosła odwołanie od decyzji.
Decyzją z [...] r. znak [...] Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania, sposobu pobrania próbek, akredytacji laboratorium wykonującego badania uznając je za nieuzasadnione. Zwrócił jednak uwagę, że w podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał przepisy zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej 12.03.1996r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M.P. z 1996r., Nr 19, poz. 231). Stwierdził, że zasadny jest dotyczący go zarzut odwołania, ponieważ zarządzenie – z uwagi na art. 93 ust. 2 Konstytucji RP nie jest źródłem prawa i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji nakładającej na stronę obowiązki ani przyznającej uprawnienia. Zarządzenia mogą tylko regulować stosunki między organami a podległymi im jednostkami pod warunkiem, że nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z tego względu nakazał organowi I instancji wydanie decyzji w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące.
W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, pismem z 07.11.2019 r. strona zawiadomiła Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. o zmianie adresu prowadzonej działalności opiekuna dziennego z dniem 12.11.2019r.
Pismem z 08.11.2019 r. znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. zwrócił się do strony o uzupełnienie pisma z 07.11.2019 r. o informację, czy z dniem 12.11.2019 r. całkowicie zostanie zaprzestana działalność związana z opieką nad dziećmi w wieku do lat 3 pod dotychczasowym adresem. W odpowiedzi strona pismem z 15.11.2019 r. potwierdziła całkowite zaprzestanie jakiejkolwiek działalności w lokalu, którego dotyczy postępowanie.
Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji decyzją nr [...] znak [...] z [...] r. umorzył postępowanie w sprawie naruszenia warunków zdrowotnych w lokalu, w którym do 12.11.2019 r. sprawowana była opieka nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz w przedmiocie obciążenia strony kosztami przeprowadzonej kontroli i badań. W uzasadnieniu wskazał, iż dalsze postępowanie administracyjne w stosunku do lokalu, w którym zaprzestano działalności, stało się bezprzedmiotowe.
Pismem z 13.01.2020 skarżący wniósł odwołanie od decyzji wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu strona zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa, tj.:
- - art. 93 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 8 i art. 107 § 3 i 105 § 1 Kpa poprzez umorzenie postępowania podczas, gdy PPIS w R. winien wydać decyzję rozpatrującą sprawę administracyjną co do istoty sprawy;
- - art. 105 § 1 Kpa poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania bowiem postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a to z uwagi na dostosowanie się przez Stronę do nadania decyzji nr [...] z [...]r. na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej rygoru natychmiastowej wykonalności wynikającej z mocy ustawy.
Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I-szo instancyjne.
Stwierdził, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. nr [...] z [...] r. nakazywała stronie zapewnić pomieszczenia do opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 spełniające wymagania higieniczne i zdrowotne. Z decyzji nie wynikało, iż strona zobowiązana była do przeniesienia działalności w inne miejsce, została jedynie zobowiązana do zapewnienia pomieszczeń spełniających wymagania higieniczne i zdrowotne. Wybór sposobu zapewnienia tych warunków pozostawiono stronie.
Nie zgodził się z twierdzeniem odwołującego się, iż decyzja wydana została z rygorem natychmiastowej wykonalności, gdyż nakaz został opatrzony terminem wykonania do 19.11.2019 r. Co prawda stwierdzone przekroczenie stężenia cykloheksanu w pomieszczeniach placówki stanowi potencjalne zagrożenie dla przebywających w niej dzieci, jednak nie jest to zagrożenie bezpośrednie. Dlatego też organ I instancji powołał się na art. 27 ust. 1 ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59). Ponadto w myśl art. 130 § 1 i § 2 Kpa zasadą jest, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje - z mocy prawa - wykonanie decyzji.
Natomiast z pism strony z 07.11.2019 r. oraz z 15.11.2019 r., informujących o przeniesieniu działalności do innego lokalu, nie wynikało iż zamiarem strony było czasowe opuszczenie miejsca prowadzonej działalności. Brak również informacji o ewentualnych podjętych działaniach w dotychczas zajmowanym lokalu mających na celu poprawę panujących w pomieszczeniach warunków.
Zatem jednoznaczne stwierdzenie strony o całkowitym zaprzestaniu jakiejkolwiek działalności w lokalu, którego dotyczyła decyzja stanowiło dla organu I instancji przesłankę wskazującą na brak przedmiotu postępowania, co w konsekwencji skutkowało jego umorzeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może być także wynikiem zmiany stanu faktycznego sprawy. Postępowanie musi być uznane za bezprzedmiotowe wskutek ustania stanu faktycznego podlegającego uregulowaniu przez organ administracji w drodze decyzji (por. uzasadnienie wyroku NSA z 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67).
W przepisie art. 105 § 1 kpa nie wymieniono przyczyn bezprzedmiotowości postępowania, posługując się określeniem "z jakiejkolwiek przyczyny". W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że zwrot "z jakiejkolwiek przyczyny" oznacza "każdą przyczynę powodującą brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej" (wyrok NSA z 18.03.1997 r., SA/Rz 258/96, LEX nr 58125). Przyczyną bezprzedmiotowości postępowania będzie zmiana okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają osiągnięcie celu postępowania i z tego powodu bezprzedmiotowe będzie postępowanie ukierunkowane na zapewnienie w dotychczasowym lokalu pomieszczenia do opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, spełniającego wymagania higieniczne i zdrowotne jeżeli strona całkowicie zakończyła prowadzenia w nim działalności.
Użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 kpa sformułowania "wydaje", a nie np. "może wydać" oznacza, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku bezprzedmiotowości postępowania - jest obligatoryjne (wyrok NSA z 21.08.2018 r. l OSK 2356/16).
Z tego względu organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać jedynie prawnej oceny dopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, a nie rozpoznać sprawę w ramach postępowania odwoławczego merytorycznie (co do istoty).
Z tym rozstrzygnięciem skarżący się nie zgodził i wywiódł skargę do sądu administracyjnego.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 93 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 8 § 1 w zw. z art. 105 § 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (zwana dalej jako PPIS) umarzającej postępowanie w sprawie podczas gdy PPIS w R. winien wydać decyzję rozpatrującą sprawę administracyjną co do istoty sprawy bowiem skarżąca prowadzi działalność gospodarczą wykraczającą poza opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3;
- 2) art. 105 § 1 KPA poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania bowiem postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a to z uwagi na dostosowanie się przez stronę do nakazu zapewnienia pomieszczeń do opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 spełniające wymagania higieniczne i zdrowotne przy jednoczesnym złożeniu odwołania od tej decyzji;
- 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Mając na względzie powyższe zarzuty wniósł o:
- 1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
- 2) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję tj. decyzję nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...]r.
- 3) o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej powoływana jako P.p.s.a.).
Analizując kolejne wydawane w sprawie decyzje zauważyć należy, że decyzji I instancji z [...]r. wskazywała jako termin wykonania 19.11.2019r., ale nie zawierała rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem strona mogła dobrowolnie przystąpić do jej wykonania, co też uczyniła, ale takiego obowiązku nie miała, co wskazuje, że uczyniła to na własne ryzyko.
W stosunku do decyzji odwoławczej, przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, jeśli strona nie zgadzała się z przyjętą w niej interpretacją przepisów, służyło jej prawo wniesienia sprzeciwu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a stosowne pouczenie zawarte było w decyzji. Z prawa tego strona nie skorzystała.
Natomiast stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego wynika, że organ II instancji niezasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy nie dostrzegł konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a jedynie wadliwość podstawy prawnej, jednak jest to rozstrzygnięcie ostateczne i prawomocne.
Natomiast organ I instancji ponownie orzekając w sprawie umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. bezprzedmiotowości upatrując w opuszczeniu lokalu, którego postępowanie organów dotyczyło.
Stosownie do powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że postępowanie może być bezprzedmiotowe zarówno z powodu braku przedmiotu rozpoznania, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Staje się ono bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W takiej sytuacji umorzenie postępowania zamyka drogę do merytorycznego załatwienia sprawy konkretyzacji praw lub obowiązków.
Zdaniem NSA bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. (Tak wyrok z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2091/19).
Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 861/19, uznał, że bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
W stanie faktycznym sprawy niewątpliwym jest, że decyzja orzekająca co do istoty sprawy nie mogła być wydana, zaistniały bowiem obie wskazane wyżej formy bezprzedmiotowości. Z jednej strony decyzja taka stała się bowiem bezprzedmiotowa z uwagi na opuszczenie pomieszczeń wykorzystywanych do opieki nad dziećmi a nawet zaniechanie prowadzenia w nich jakiejkolwiek działalności (brak przedmiotu w sensie ścisłym), z drugiej – organ II instancji nie znalazł podstawy prawnej do nałożenia na stronę obowiązku w postaci zapewnienia pomieszczeń (brak podstawy prawnej orzekania).
Z powyższego wynika, że uzasadnienie decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie, które wiąże bezprzedmiotowość jedynie z zaniechaniem wykorzystywania pomieszczeń do działalności przez stronę jest niekompletne, pomija bowiem drugą równie istotną przesłankę bezprzedmiotowości, mianowicie brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania i nałożenia obowiązku na stronę.
Tym niemniej jest to wadliwość uzasadnienia decyzji, a nie rozstrzygnięcia, gdyż rozstrzygnięcie w postaci umorzenia postępowania było zasadne w obu przypadkach. Z powyższego wynika, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 107 § 3 K.p.a. wskazującego, jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji. W ocenie Sądu, mimo tego, że przepis ten zawarty jest w ustawie procesowej stanowi normę prawa materialnego, nie normuje bowiem toku postępowania a wskazuje warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej.
Natomiast – jak już wspomniał Sąd na wstępie części zważeniowej nin. uzasadnienia – w przypadku naruszenia prawa materialnego Sąd uchyla decyzję jedynie w przypadku, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, którego w niniejszym przypadku nie stwierdził. Jak już bowiem Sąd wskazał, niezależnie od treści uzasadnienia, umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość było zasadne i zgodne z prawem.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.