Uzasadnienie
Decyzją z 17 lutego 2023 r. nr 2/2023 T. S.A. (dalej Spółka) odmówiła udzielenia informacji publicznej na wniosek A.K. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący).
W podstawie prawnej decyzji Spółka powołała art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm., dalej: u.d.i.p.).
Z akt administracyjnych wynika, że skarżący w oparciu o art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wnioskiem z 4 lutego 2023 r. zwrócił się do Spółki o udzielenie informacji dotyczących umów na obsługę prawną, jakie Spółka zawarła począwszy od 2022 r. do nadal, wraz z aneksami i załącznikami oraz informację, czy Spółka we wskazanym okresie zatrudniała lub zatrudnia radcę prawnego na umowę o pracę, a jeśli tak, to ile osób jest w ten sposób zatrudnionych. Wniósł o udostępnienie tych informacji w formie skanu na adres e-mail wnioskodawcy.
Decyzją z 17 lutego 2023 r. przesłaną na adres e-mail wnioskodawcy 20 lutego 2023 r., Spółka odmówiła udostępnienia informacji publicznej ze względu na nadużycie prawa.
W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji z 17 lutego 2023 r., zarzucając naruszenie:
- 1) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej będącej w posiadaniu organu i niepublikowanej w BIP;
- 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1233) - zwanej dalej jako: "u.z.n.k." - poprzez ich zastosowanie, mimo że wnioskowane informacje publiczne nie mają charakteru chronionej prawem tajemnicy przedsiębiorcy, a organ administracji nie uzasadnił, w jaki sposób udostępnienie tych informacji mogłoby wpłynąć ujemnie na sferę prawnie chronionych interesów przedsiębiorcy;
- 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego zastosowanie, chociaż wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, a nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, na czym miałoby polegać przetworzenie informacji, co więcej, organ nie wykazał, by udzielenie wnioskowanej informacji nie było szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego;
- 4) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, przejawiające się w wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z uwagi na rzekome nadużycie przez wnioskodawcę prawa do informacji;
- 5) art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. - poprzez skierowanie do wnioskodawcy drogą elektroniczną decyzji zawierającej jedynie skan (elektroniczne odwzorowanie) podpisu i niepodpisanej elektronicznie;
- 6) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. - poprzez uzasadnienie decyzji w sposób pozorny, powierzchowny i nie budzący zaufania obywatela do organu.
W uzasadnieniu skargi skarżący m.in. poddał w wątpliwość byt prawny zaskarżonej decyzji. Wskazał, że decyzja została zakomunikowana skarżącemu drogą elektroniczną (e-mailem), gdyż w takiej formie skarżący wystąpił o informację publiczną. Decyzja ta została podpisana odręcznie przez osoby uprawnione do reprezentacji Spółki, a następnie zeskanowana i przesłana stronie. Decyzja nie została podpisana elektronicznie. Rodzi to uzasadnioną wątpliwość dotyczącą zgodności podpisów pod decyzją z dyspozycją normy prawnej z art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, argumentując, że celem działania skarżącego nie jest dbałość o interes publiczny, lecz nękanie i utrudnienie funkcjonowania Spółki, co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej.
Ponadto Spółka wskazała, że dopiero na etapie skargi podany został przez skarżącego adres do doręczeń, co umożliwiło Spółce wysłanie skarżącemu decyzji pocztą tradycyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a.
W związku powyższym, przy badaniu terminowości wniesienia skargi istotnego znaczenia nabiera kwestia doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia albo aktu. Od stwierdzenia, czy doszło do doręczenia zależy ocena skuteczności wniesienia skargi. Przywołany przepis początek biegu terminu, a w konsekwencji prawo do wniesienia skargi, ściśle wiąże z faktem prawidłowego doręczenia skarżonego rozstrzygnięcia. Wniesienie skargi przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie rodzi skutków prawnych (por. m.in. postanowienia NSA z 4 stycznia 2013 r. I OZ 949/12; z 27 marca 2019 r. I GSK 325/19; z 23 października 2020 r. II FSK 1601/18; z 28 października 2020 r. II OSK 2477/20, publ.: CBOSA).
Po zapoznaniu się z aktami sprawy, Sąd doszedł przekonania, że rację ma skarżący, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Z kolei stanowisko Spółki o skutecznym doręczeniu zaskarżonej decyzji jest błędne.
W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, albo też, że znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwu przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy.
W myśl art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy K.p.a.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji).
W sprawie nie jest kwestionowane, że adresat wniosku (Spółka, której wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Organ nie kwestionuje także, że wniosek strony dotyczy informacji publicznej. Uznał natomiast, że wniosek załatwi odmownie z uwagi na nadużycie prawa przez wnioskodawcę.
Nie ulega również wątpliwości, że poprzez uruchomienie trybu decyzyjnego na skutek wydania zaskarżonej decyzji w sprawie zastosowanie miały przepisy art.16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z przepisów tych analizowanych łącznie wynika, że od decyzji (rozstrzygnięcia podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, niebędącego organem władzy publicznej) o odmowie udostępnienia informacji wnioskodawca może wystąpić do tego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku takiego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Przy czym, zgodnie art. 16 ust. 2 pkt 1 (zaś na gruncie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przepis art. 16 tej ustawy stosuje się odpowiednio), odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni.
Zdaniem Sądu, rację ma skarżący podnosząc, że wysyłając do niego 20 lutego 2023 r. wiadomość e-mail, którego załącznikiem była zaskarżona decyzja organ nie zadziałał we właściwej formie, albowiem przepisy K.p.a. nie przewidują doręczania decyzji za pośrednictwem poczty elektronicznej e-mail. Stanowiąca załącznik do wiadomości e-mailowej z 20 marca 2023 r. decyzja organu nie weszła zatem do obrotu prawnego.
W sprawie trzeba dostrzec, że jakkolwiek postępowanie z zakresu dostępu do informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, to przepisy K.p.a. stosuje się w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej, dla której to czynności właściwą formą jest decyzja administracyjna. Wymóg ten wynika wprost z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nadto również z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd podziela poglądy orzecznictwa administracyjnego, że wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów K.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 K.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji. (Por. np. wyrok NSA z 3 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2285/21).
Ponadto stosownie do treści art. 14 § 1a K.p.a., sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.
Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli decyzja ma zostać doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to powinna być wydana w formie dokumentu elektronicznego.
Skan decyzji, nieopatrzony podpisem elektronicznym, nie staje się decyzją wydaną w formie dokumentu elektronicznego i doręczenie go za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie stanowi prawidłowego doręczenia decyzji (por. wyrok WSA z 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1509/15, LEX nr 2045527).
Prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony (Por. wyrok NSA z 6 października 2022 r. sygn. akt I FSK 822/19, publ.: CBOSA). Jedynie doręczenie zgodne z przepisami wywołuje skutki prawne i dopóki akt nie zostanie doręczony w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach, dopóty nie wchodzi on do obrotu prawnego. Prawidłowe doręczenie decyzji lub postanowienia to zdarzenie mające istotne znaczenie prawne, rodzące określone skutki procesowe i materialne tak w stosunku do strony, jak i organu, który akt ten wydał, i dlatego doręczenie to musi być pewne, nie budzące wątpliwości, zgodne z przepisami prawa i wykluczające dowolność w jego stwierdzeniu czy jakąkolwiek uznaniowość (Por. wyrok NSA z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2330/20, publ.: CBOSA).
Z tego powodu, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona i tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Oznacza to, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu zaskarżenia tej decyzji, a zatem przedwcześnie. Skargi wniesione przed rozpoczęciem terminu do ich wniesienia są, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skargami przedwczesnymi i podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne (postanowienie NSA z 19 maja 2022 r., I OSK 662/22, publ.: CBOSA).
Tym samym Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona przed rozpoczęciem biegu terminu do jej wniesienia, wobec czego uznać należy, że jest niedopuszczalna i z tej przyczyny podlega odrzuceniu. Mając na uwadze poczynione ustalenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.