Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 3 marca 2023 r., o nr UP-174/2023, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek wniosku B. K. (dalej: Strona, Skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia 28 grudnia 2022r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.
W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 2000 ze zm.; dalej jako k.p.a.), art. 28 i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz.U. z 2022r., poz. 1009; dalej: u.s.u.s.).
W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i wskazano, że Strona 31 października 2022 r. zwróciła się o umorzenia całości zadłużenia z tytułu składek powołując się na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Natomiast po przeanalizowaniu sytuacji materialno - życiowej wnioskodawczyni decyzją z 28 grudnia 2022r. organ w I instancji odmówił umorzenie wnioskowanych należności z tytułu składek. Argumentując to rozstrzygnięcie organ, opierając się na brzmieniu art. 28 ust. 2 i 3au.s.u.s., podkreślił fakt nie wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności; nie wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego Strony; nie wskazania jednoznacznie, aby powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń; nie wykazania, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły wnioskodawczynię możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśniła, że zaprzestała z mężem prowadzenia działalności gospodarczej; nie posiada majątku oprócz mieszkania; nie stać jej na wynajem mieszkania, a na przydział mieszkania z zasobów miasta się nie kwalifikuje.
Wskazała, że sytuacja rodzinna i stan majątkowy nie pozwala na opłacenie należności, ponieważ konieczność zapłaty zadłużenia pozbawi ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Kwalifikuje się do umorzenia należności ze względu na fakt sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, którym jest jej matka. Podkreśliła, że jest pozbawiona możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego uregulowanie należności, a pobierane świadczenie pielęgnacyjne pozwala tylko na regulowanie niezbędnych kosztów utrzymania jej rodziny i nie pozwala na jednoczesne podjęcie jakiejkolwiek pracy. Sytuacja materialna i zdrowotna jest trwała, ponieważ matka jest chora na demencję, która postępuje. Oboje osiągną z mężem wiek emerytalny za 2 lata; mąż jest schorowany, a Strona sama również cierpi na różne dolegliwości.
Natomiast egzekucja zadłużenia z przyszłych emerytur doprowadzi do braku możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Żyje z mężem bardzo skromnie, a środki z dodatku mieszkaniowego nie stanowią dodatkowego dochodu.
Dodatkowo wskazała, że mąż od dawna miałby przyznany znaczny stopień niepełnosprawności ale jego przyznanie utrudniają długie terminy do lekarzy specjalistów. Dodała, że mąż jest zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy, ale niestety nie ma pracy, którą mógłby wykonywać za względu na stan zdrowia; jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy, żeby móc korzystać z opieki medycznej.
Poinformowała także, że nie jest w stanie uregulować zadłużenia nawet w układzie ratalnym; powstanie zadłużenia, pogorszenie sytuacji materialnej finansowej i zdrowotnej nie było jej celowym działaniem.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne podzielając dotychczasowe stanowisko i argumentację. Zaznaczył, że z oświadczenia wynikało, że Strona nie prowadzi działalności gospodarczej; jest mężatką; nie pracuje zarobkowo; nie otrzymuje świadczeń emerytalno-rentowych; nie uzyskuje dochodów z innych źródeł; nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej i świadczeń z Urzędu Pracy; korzysta z dodatku mieszkaniowego z Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w wysokości 520,77 zł netto miesięcznie oraz pobiera świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 2.119,00 zł netto miesięcznie; prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z mężem - J. K., który nie uzyskuje dochodów; ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 2.647,25; nie posiada innych zobowiązań finansowych; jest współwłaścicielem w 3/4 części mieszkania o powierzchni [...] m2 przy ul. [...] w R. o nr księgi wieczystej [...]; nie posiada ruchomości, praw majątkowych i wierzytelności; posiada inne składniki mienia ruchomego tj. sprzęt RTV/AGD o łącznej wartości 600,00 zł. Nadto organ skorzystał z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych i ustalił, że 31 maja 2017 r. Strona zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej pod firmą Firma Handlowo-Usługowa [...] "S" B. K. w zakresie pozostałej sprzedaży detalicznej prowadzonej w niewyspecjalizowanych sklepach; od 1 marca 2020 r. jest zgłoszona do ubezpieczeń w ZUS jako świadczeniobiorca, a wysokość świadczenia pielęgnacyjnego od stycznia 2023 r. wynosi 2.458,00 zł miesięcznie; nie jest właścicielem pojazdu.
Dalej wyjaśnił, że przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne; aktualnie ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego na lokalu mieszkalnym, dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą nr [...], na należności z tytułu składek w łącznej wysokości 77.978,65 zł; przymusowe dochodzenie należności jest prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w R. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w R.. Zatem postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.
W związku z powyższym brak jest przesłanek pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozpatrzenie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Organ odwoławczy podkreślił uznaniowy charakter wydawanych decyzji, ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i związaną z nią konieczność wywiązywania się z obowiązków opłacania składek ZUS. Wskazał kiedy możliwe jest umorzenie zaległych składek zgodnie z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r.. Nr 141, poz. 1365) - i takowych nie stwierdził. Ustalił, że pobiera Strona świadczenie pielęgnacyjne, które od stycznia 2023 r. wynosi 2.480,00 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy. Ze świadczeń tych nie są dokonywane żadne potrącenia. Analizując sytuację finansową odniósł się do minimum socjalnego, które dla 2-osobowego gospodarstwa wyniosło 2.562,07 zł i stwierdził, że budżet domowy Strony jest o 104,07 zł niższy niż poziom minimum socjalnego i jednocześnie o 1.306,60 zł wyższy niż poziom minimum egzystencji w roku 2021 r., określony na kwotę 1.151,40 zł dla takiego gospodarstwa.
Ponadto zauważono, że sytuacja jest trudna, jednak nie stanowi zagrożenia bytu; wynika także z faktu, że mąż od wielu lat nie podejmuje żadnej formy zatrudnienia; poza dotacją do mieszkania i świadczeniem pielęgnacyjnym nie korzysta Strona z żadnych form pomocy skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku.
Organ także wyjaśnił, że z dokumentów wynika, że w lokalu zamieszkują 3 osoby, nie poinformowała jednak Strona kto jeszcze zamieszkuje pod wspólnym adresem i czy partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania. Podsumował, że budżet gospodarstwa domowego pozwala na sfinansowanie wskazywanych wydatków miesięcznych w całości. Wydatki te nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie musi ponosić, a ZUS nie może umarzać zaległości każdej osobie, która ponosi, podobnie jak ogół społeczeństwa, zwykłe koszty utrzymania. Nadto stwierdzono, że Strona ponosi stałe wydatki w wysokości 200,00 zł miesięcznie z tytułu zakupu paliwa mimo, że ustaleń organu wynika, że ani Strona ani mąż nie są właścicielami żadnego pojazdu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i uwzględnienie wniosku o umorzenie należności ZUS. Zarzuciła niedostateczną ocenę sytuacji i powtórzyła dotychczasową argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując sytuacje zdrowotną i bytową swojej rodziny. Dodatkowo wyjaśniła, że benzynę kupuje do samochodu pożyczanego od rodziny w celu dowozu matki do lekarza, na rehabilitację, zakupy itd.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – zwany dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie skarżącej, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu.
Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa.
Na wstępie wskazać trzeba, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie odmówiły Stronie umorzenia wnioskowanych należności z tytułu składek zus-owskich w ustalonym stanie faktycznym tej sprawy.
Przepis art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi, iż należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.
W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt [....], OSNP [...]) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone".
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie stwierdzono całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej gdyż jest współwłaścicielką nieruchomości lokalowej, z której możliwa jest egzekucja. ZUS zaakcentował, że Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania przedmiotowych należności; nie upłynął okres dochodzenia należności przez ZUS; Strona jest współwłaścicielem nieruchomości, na której ZUS dokonał wpisu do hipoteki celem zabezpieczenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Skoro więc postępowanie egzekucyjne nadal jest w toku to wykluczone jest zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.
Natomiast w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności zawiera przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w których jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązaną, że:
- - opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Skarżąca w tym zakresie odwołała się do ciężkiej sytuacji finansowej i zdrowotnej swojej rodziny. Podkreślenia jednak wymaga, iż decyzje podejmowane na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mają charakter uznaniowy. Również i w tych sytuacjach prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Podkreślić należy, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny.
Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste.
Oceniając rozpatrywaną sprawę pod wyżej wskazywanym kątem organ odwoławczy, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, stwierdził iż wykazane przez Skarżącą trudności nie cechują się trwałym lub wyjątkowym charakterem. Wskazał bowiem, że Strona otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny z tytułu opieki nad chorą matką i dodatek mieszkaniowy; mąż od wielu lat nie podejmuje żadnej formy zatrudnienia, a poza dotacją do mieszkania i świadczeniem pielęgnacyjnym nie korzysta rodzina z żadnych form pomocy skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku.
Zauważyć także należy, że mąż Strony nie jest trwale i całkowicie wykluczony z rynku pracy ze względów zdrowotnych - może podejmować zatrudnienie w warunkach pracy chronionej. Nadto Strona ma [...] lat i w grudniu przyszłego roku nabędzie uprawnienie do emerytury, podobnie jak jej mąż.
W konsekwencji więc nie było pozbawione podstaw twierdzenie organu, iż w takim stanie rzeczy istnieje realna szansa możliwości spłaty zaległych należności. Nie można bowiem w kontekście przedstawionych okoliczności faktycznych stwierdzić, iż Strona znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, uniemożliwiającej całkowicie spłatę zaległości. Stałe źródło dochodu pozwala na zaspakajanie niezbędnych potrzeb bytowych. Nie posiada zobowiązań względem osób trzecich.
Wobec powyższego prawidłowa była zatem kwalifikacja prawna tych okoliczności dokonana przez organ orzekający, który wskazał na te elementy stanu faktycznego i wyciągnął z nich wniosek, iż nie zostały spełnione wskazane wyżej przesłanki umorzenia należności składkowych. Wobec powyższego Sąd nie mógł uwzględnić postawionych zarzutów. Ustalenia i wnioski jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Umorzenie bowiem zaległości zus-owskich osobie posiadającej składniki majątkowe mogące zostać spieniężone stałaby także w sprzeczności z interesem społecznym. Instytucja ta została bowiem przewidziana dla przypadków beznadziejnych, pozbawionych szansy na jakiekolwiek uzyskanie dochodu umożliwiającego spłatę zaległości.
Na zakończenie podkreślić należy, że organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych przez Stronę zarówno w odwołaniu jak i w skardze obszernie przedstawił okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy, uzasadniając swe stanowisko. Skład orzekający Sądu w całości podziela wyrażone poglądy, które znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany w razie zaistnienia zmiany sytuacji zdrowotnej lub bytowej zainteresowanej i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub utraty źródeł dochodów czy składników majątkowych Skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie, bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta, z tzw. powagi rzeczy osądzonej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne należy stwierdzić, że organ nie naruszył prawa i dlatego na podstawie art. 151 ppsa należało skargę oddalić