Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 319/21

Uzasadnienie

Zarząd Województwa [...] (dalej: organ) uchwałą z [...] r. nr [...], nie uwzględnił protestu wniesionego przez "A" Sp. z o.o. (dalej: wnioskodawca, spółka, strona, skarżąca) dotyczącego oceny wniosku nr [...], złożonego w ramach konkursu nr [...].

W podstawie prawnej organ powołał art. 58 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818, dalej: ustawa wdrożeniowa).

Z akt administracyjnych wynika, że [...] Centrum Przedsiębiorczości (dalej: "[...]CP") pełniąc funkcję Instytucji Pośredniczącej ogłosiło konkurs nr [...], w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, oś priorytetowa III. Konkurencyjność M[...]P, działanie 3.2 Innowacje w M[...]P, typ projektu Inwestycje w M[...]P. W ramach konkursu strona złożyła wniosek pn. Uruchomienie innowacyjnej produkcji elementów metalowych szansą na wzrost konkurencyjności i powstanie nowych miejsc pracy.

Pismem z [...] r. strona została poinformowana, że wniosek otrzymał 21 punktów i został oceniony pozytywnie, jednakże nie został wybrany do dofinansowania, ze względu na niewystarczające środki do dofinansowania wszystkich projektów.

We wniesionym proteście wnioskodawca podniósł, że nie zgadza się z Kartą Oceny Merytorycznej 1 (KOM 1) i Kartą Oceny Merytorycznej 2 (KOM 2) w ramach kryterium punktowego podstawowego: "Dodatkowe efekty projektu". W ramach przedmiotowego kryterium wnioskodawca zakwestionował ocenę dokonaną przez Ekspertów, że projekt nie wprowadza innowacji technologicznej co najmniej w skali regionu województwa [...].

W uzasadnieniu protestu spółka wskazała, że Ekspert nr 1 w ramach Kryterium nr 5 Dodatkowe efekty projektu, przyznał 4 punkty na 8 możliwych, oceniając:

1. - wprowadzenie nowych rozwiązań organizacyjnych lub marketingowych umożliwiających utrzymanie konkurencyjności przedsiębiorstwa - 2 pkt;
2. - czy projekt wprowadza innowację technologiczną co najmniej w skali regionu województwa [...] — 0 pkt. Projekt nie wprowadza innowacji (technologicznej co najmniej w skali regionu województwa [...];
3. - czy w rezultacie realizacji projektu nastąpi zmiana profilu działalności wynikająca z konieczności przebranżowienia czy dostosowania się do sytuacji na rynku - 0 pkt. W rezultacie realizacji projektu nie nastąpi zmiana profilu działalności;
4. - inne dodatkowe efekty projektu (np. poprawa BHP, wprowadzenie rozwiązań umożliwiających pracownikom zdalne wykonywanie obowiązków) - 2 pkt. Nastąpi poprawa BHP.

Ekspert nr 2, też przyznał 4 pkt, wskazując, że zgodnie z zapisami wniosku w pkt. B.9.1 wnioskodawca zamierza wprowadzenie nowych rozwiązań organizacyjnych polegającą na całkowitym wyeliminowaniu ręcznego podawania elementów do prasy umożliwiających utrzymanie konkurencyjności przedsiębiorstwa - 2 pkt; Projekt wprowadza innowację technologiczną jedynie na poziomie przedsiębiorstwa - 0 pkt; Zgodnie z zapisami wniosku w pkt. B.22 w rezultacie realizacji projektu nie nastąpi zmiana profilu działalności przedsiębiorstwa - 0 pkt; Wprowadzenie innowacji organizacyjnej przyczynia się do poprawy BHP, wynika to z wprowadzenia automatycznego podawania surowca stalowego, bez ręcznej ingerencji pracownika co przekłada się na wzrost bezpieczeństwa pracownika - 2 pkt. Zdaniem skarżącego ocena Ekspertów narusza art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Eksperci nie przeprowadzili wszechstronnej analizy wniosku, pominęli istotne zapisy, potwierdzające, że realizacja projektu wprowadza innowacje co najmniej w skali regionu województwa [...]. W pkt B.9.1. i pkt B.22. wniosku spółka wskazała, że w związku z realizacją projektu zostaną wdrożone innowacje o charakterze: procesowym, produktowym, organizacyjnym i marketingowym.

W pkt B.9.1 "Charakter wdrażanej innowacji" (str. 6-7 wniosku) spółka wskazała, iż innowacje będą miały:

1. a) po pierwsze charakter procesowy:
2. - wdrożenie, zamiast wykrawania ręcznego elementów metalowych na prasie mimośrodowej, w nowej innowacyjnej formie produkcji takich elementów na automatycznej linii prasy mimośrodowej, która nie wymaga bieżącej obsługi operatora;
3. - wdrożenie do produkcji na prasie elementów stalowych, zamiast przy pomocy wykrojnika jednotaktowego, przy pomocy wykrojnika wielotaktowego. Taki wykrojnik umożliwia za jednym podaniem stalowego materiału do prasy, wykonanie na gotowo nawet bardzo skomplikowanego elementu stalowego;
4. b) po drugie charakter produktowy, gdyż do tej pory spółka wykorzystuje do produkcji elementów stalowych wykrojniki pochodzące od firm zewnętrznych. W ramach projektu spółka zamierza wprowadzić innowacje produktową polegającą na samodzielnym wytwarzaniu wykrojników wielotaktowych;
5. c) po trzecie charakter organizacyjny, gdyż obecnie spółka ma zorganizowaną produkcję w ten sposób, że jeden pracownik na stałe i ręcznie podaje elementy stalowe do prasy mimośrodowej. W wyniku realizacji wniosku nastąpi całkowite wyeliminowanie ręcznego podawania elementów do prasy. Proces podawania materiału będzie odbywał się automatycznie, dzięki innowacyjnej linii prasy mimośrodowej;
6. d) po czwarte charakter marketingowy, gdyż obecnie spółka wytwarza elementy stalowe w oparciu o wykrojniki dostarczone od firm zewnętrznych. Po wdrożeniu projektu spółka zaoferuje nowy model biznesowy swoim odbiorcom, poprzez wytwarzanie potrzebnych im elementów bez konieczności dostarczenia przez klienta wykrojnika odpowiedniego do jego elementu. Spółka zaoferuje własne wykonanie odpowiedniego wykrojnika, a następnie zamontuje go w linii prasy mimośrodowej, co posłuży do wyprodukowania gotowego potrzebnego klientowi elementu. Dzięki zastosowaniu automatycznych linii, wyposażonych w wielotaktowe wykrojniki spółka będzie mogła w sposób znaczący przyspieszyć realizację zamówienia klienta.

W pkt B.22 Efekty projektu, wprowadzenie nowych rozwiązań organizacyjnych lub marketingowych umożliwiających utrzymanie konkurencyjności przedsiębiorstwa (str. 12-13), spółka wskazała, że w ramach projektu nastąpi innowacja organizacyjna polegająca na samodzielnym wytwarzaniu wykrojników, przez to odbiorca nie będzie musiał dostarczać swojego wykrojnika do realizacji jego zamówienia. Innowacja organizacyjna będzie polegała również na zaprzestaniu ręcznego podawania przez pracownika materiału stalowego do wykrojnika. Ta czynność zostanie zlikwidowana, w jej miejsce zostanie zastosowany model podawania materiału stalowego automatycznie do wykrojnika prasy.

Nadto w pkt B.8 Diagnoza, cele projektu, sposób realizacji celów RPO W[...] 2014- 2020 (osi priorytetowej, działania) spółka podała: Aby produkcja była innowacyjna i opłacalna muszą być stosowane specjalne wielotaktowe wykrojniki. Spółka zamierza, dzięki inwestycji z niniejszego wniosku samodzielnie wytwarzać takie wykrojniki wielotaktowe. Następnie gotowe wykrojniki będą zakładane do linii pras mimośrodowych i będzie na nich wykonywana produkcja elementów stalowych. (...) Podobnie w ramach wniosku spółka mając potrzebę rozwoju i unowocześnienia zamierza nie tylko produkować elementy stalowe, ale chce również sama wytwarzać potrzebne do tej produkcji wykrojniki.

Zdaniem spółki powyższe zapisy wniosku wskazywały, że innowacja wdrożona w związku z realizacją projektu zostanie wprowadzona nie tylko w skali przedsiębiorstwa lecz co najmniej w skali regionu województwa [...].

W kontekście innowacji w skali regionu istotnym jest to, że w związku z wprowadzeniem innowacji procesowej i produktowej spółka zaoferuje innowacyjną usługę polegającą na tym, że będzie oferować wytwarzanie odbiorcom potrzebnych elementów stalowych bez konieczności dostarczania przez klienta odpowiedniego wykrojnika oraz bez obciążania klientów dodatkowymi kosztami związanymi z wykonaniem odpowiedniego wykrojnika. Spółka zamierza zaoferować własne wykonanie wykrojnika i na nim zostanie zrealizowanie zamówienie dla klienta, co będzie możliwe poprzez połączenie w/w innowacji o charakterze procesowym i produktowym wykorzystanych w ramach innowacji organizacyjnej i marketingowej.

Chodzi przy tym o innowację w skali co najmniej województwa [...], gdyż generalnie na terenie województwa [...] firmy zajmujące się wytwarzaniem detali metalowych na prasach mimośrodowych oferują dwa rodzaje produktów. Pierwsza grupa to tzw. elementy standardowe, typowe detale które firma produkuje i oferuje w sprzedaży detalicznej. Przy tego rodzaju produkcji dla odbiorcy towarów kwestia wykrojnika za pomocą którego firma wykonała te elementy jest bez znaczenia. Druga grupa to tzw. elementy niestandardowe wykonywane na specjalne zamówienie klienta, czyli wykonanie jakiegoś elementu wedle specyfikacji dostarczonej przez klienta i do którego to elementu prawa autorskie posiada klient. W ramach tej grupy usług na terenie województwa [...] praktyką jest, że firmy wykonują takie niestandardowe elementy jeżeli klient dostarczy równocześnie odpowiedni wykrojnik.

Natomiast jeżeli klient nie dostarczy odpowiedniego wykrojnika to zazwyczaj firmy zlecają jego wykonanie w wyspecjalizowanych firmach i każą sobie za taki wykrojnik zapłacić oddzielnie, ten wykrojnik staje się własnością zlecającego i na tym wykrojniku wykonawca produkuje elementy i po ich wyprodukowaniu wykrojnik oddaje klientowi, bo klient jest jego właścicielem i za niego zapłacił. Są też jeszcze inne modele biznesowe.

Innowacja spółki będzie polegać na wprowadzeniu na rynek nowej, innowacyjnej usługi świadczonej klientom w związku z zamówieniem przez nich wykonania niestandardowych elementów stalowych a polegającej, jak była mowa wyżej, na oferowaniu potencjalnym odbiorcom wytworzenia zamówionych elementów stalowych bez konieczności dostarczenia przez tegoż klienta odpowiedniego wykrojnika, względnie bez narzucania klientom wykonania tzw. minimum ilościowego czy wykupienia przez klienta wykrojnika na własność. Świadczenie takiej innowacyjnej usługi będzie możliwe dzięki uruchomieniu przez spółkę własnej produkcji wykrojników wielotaktowych oraz wykorzystania ich w ramach zautomatyzowanego ciągu technologicznego prasy mimośrodowej. Nowe rozwiązania będą szczególnie istotne dla klientów będących małymi i średnimi firmami bowiem uzyskają oni możliwość szybkiej realizacji potrzeb w zakresie sprawnego pozyskania aktualnie im potrzebnych detali metalowych (szybko, tanio, w dowolnych ilościach), co przyczyni się również do zwiększenia ich konkurencyjności i mobilności na rynku krajowym oraz europejskim.

Strona wskazała, iż wprowadzenie innowacji w skali województwa [...] nie ogranicza się jedynie do innowacji o charakterze marketingowym, lecz przede wszystkim jest to innowacja o charakterze procesowym i produktowym, które w sposób naturalny implikują kolejną innowację o charakterze marketingowym. Istotnym bowiem jest, że świadczenie przez Spółkę innowacyjnej usługi będzie możliwe dzięki wprowadzeniu innowacji produktowej polegającą wytwarzaniu wykrojników wielotaktowych we własnym zakresie, przez co Spółka będzie mogła oferować kompleksową usługę wykonania niestandardowych elementów stalowych bez obciążania klientów kosztami wykonania odpowiedniego wykrojnika, a takiej kompleksowej usługi nie świadczy aktualnie żaden podmiot z branży na terenie województwa [...].

Spółka nadto podniosła, iż we wniosku w poz. F.2 "Wskaźniki rezultatu" na str. 24 wskazała na:

1. a) wskaźnik rezultatu w postaci innowacji produktowej polegającej na wprowadzeniu nowej usługi, w ramach której klient będzie mógł zlecić wykonanie okucia wraz z wykonaniem wykrojnika niezbędnego do produkcji tego okucia;
2. b) wskaźnik rezultatu w postaci wprowadzonych innowacji procesowych, poprzez:
3. 1. Wdrożenie, zamiast wykrawania ręcznego na prasie mimośrodowej elementów metalowych, innowacyjnej produkcji takich elementów na automatycznej linii prasy mimośrodowej, która nie wymaga bieżącej obsługi operatora.
4. 2. Wdrożenie do produkcji na prasie elementów stalowych, zamiast wykrojnika jednotaktowego, wykrojnika wielotaktowego. Taki wykrojnik umożliwia za jednym podaniem stalowego materiału do prasy, wykonanie na gotowo nawet bardzo skomplikowanego elementu stalowego.
5. c) wskaźnik rezultatu w postaci wprowadzonych innowacji nie technologicznych:
6. 1. Organizacja pracy zostanie zastąpiona nową organizacją pracy polegającą na całkowitym wyeliminowaniu ręcznego podawania.
7. 2. Po wdrożeniu niniejszego projektu spółka zaoferuje odbiorcom wytwarzanie potrzebnych im elementów bez konieczności dostarczenia przez klienta wykrojnika.
8. 3. Dzięki zastosowaniu automatycznych linii wyposażonych w wielotaktowe wykrojniki spółka znacząco przyspieszy czas realizacji zamówienia klienta.

Spółka zwróciła uwagę, iż z zapisów Regulaminu Konkursu na str. 30 wynika, że we wskaźnikach są wskazywane jedynie innowacje, które są wdrażane w skali co najmniej regionalnej.

Co istotne obaj Eksperci w ramach oceny kryterium "Realność wskaźników" uznali to kryterium za spełnione w całości wskazując, iż podane przez wnioskodawcę wskaźniki produktu i rezultatu są adekwatne do działań zaplanowanych w projekcie oraz zgodne z założeniami projektu a tym samym możliwe do zrealizowania (osiągalne), jak również dotyczy to innowacji technologicznych wdrażanych w skali co najmniej regionalnej. W ramach powyższego kryterium oceny wniosku Eksperci zatem uznali, że zaplanowane w projekcie efekty w postaci wskaźników rezultatu polegających na wprowadzeniu innowacyjności produktowej oraz innowacyjności procesowych są możliwe do zrealizowania przy pomocy działań zaplanowanych w projekcie. Całkowicie niezrozumiałym jest odmienna ocena Ekspertów powyższej kwestii sformułowana w ramach kryterium "Dodatkowe efekty projektu", iż projekt nie wprowadza innowacyjności technologicznej w skali co najmniej regionalnej.

Spółka podkreśliła, że ocena tego kryterium nie odnosiła się do jednej konkretnej rubryki wniosku lecz do całej merytorycznej jego zawartości i winna zostać wzięta pod uwagę a w razie ewentualnych sprzeczności należało przyjąć interpretacje korzystną dla beneficjenta albo wezwać beneficjenta do wyjaśnień. (vide: ewentualnie błędnie wypełniona pozycja w pkt. B.9.2 wniosku gdzie formalnie powinny się znaleźć odesłania do w/w innowacji i uzasadnień wskazanych w pkt. B.8, pkt. B.9.1, pkt. B.22 i pozostałych).

IZ RPO W[...] nie uwzględniła protestu, wskazując, że przytoczone przez wnioskodawcę zapisy wniosku względem innowacji technologicznej nie dowodzą, iż wdrażana innowacja jest na poziomie regionalnym. Zapisy pkt B.9.1 rzeczywiście wskazują na innowacje technologiczną i przedstawiają jak zmieni się dotychczasowy proces produkcji oraz wskazują na nowy produkt, jednak nie wskazują aby wdrażana innowacja była na poziomie regionalnym. Dodatkowo w pkt B.9.2 na pytanie: Czy projekt prowadzi do wdrożenia innowacji? Wnioskodawca udzielił odpowiedzi: "Nie dotyczy", czym potwierdził wdrożenie innowacji technologicznej jedynie na poziomie przedsiębiorstwa. Odpowiedź ta bowiem, zgodnie z informacjami zawartymi w instrukcji wypełniania wniosku wskazuje, iż wdrażana innowacja jest na poziomie przedsiębiorstwa. Pkt B.9 Instrukcji wypełniania wniosku stanowi: Wnioskodawca w punktach B.9.1 oraz B.9.2. przedstawia informacje na temat oczekiwanych rezultatów projektu w zakresie ich innowacyjności: W przypadku, gdy projekt nie stanowi wdrożenia innowacji technologicznej co najmniej w skali regionu należy wpisać "nie dotyczy".

Ponadto zgodnie z instrukcją w pkt. B.9.2 wniosku; "Należy wybrać z listy rozwijanej odpowiednią opcję określająca skalę i okres stosowania innowacji oraz uzasadnić swój wybór w polu tekstowym poniżej wskazanej opcji.(...). Należy również określić, na czym wnioskodawca opiera stwierdzenie dotyczące skali i okresu stosowania wprowadzanej w ramach projektu innowacji. Należy wymienić wszystkie źródła potwierdzenia tego faktu (np. opinie jednostek naukowo - badawczych o wdrażanej technologii, dokumenty patentowe, dokumenty określające standardy i normy, publikacje naukowe, dostępne badania, wyniki przeszukiwania baz danych, literatura fachowa, raporty marketingowe, opinie stowarzyszeń branżowych, oświadczenie producenta). wnioskodawca takich informacji jednak nie przedstawił, co zdaniem IZ dowodzi słuszności oceny Ekspertów.

Odnosząc się do pozostałych zapisów wniosku, również tych wskazanych przez wnioskodawcę, IZ wskazała, że też nie dowodzą one aby wdrażana innowacja była na poziomie regionalnym. Przytoczony pkt. B.22 wniosku, opisuje wdrażaną innowację nietechnologiczną (marketingową i organizacyjną). Eksperci uznali i odpowiednio ocenili wskazany pkt. B.8 wniosku, a także B.14-B.1.6 opis, jak zmieni się dotychczasowa metoda/proces produkcji, jakie usprawnienia wnioskodawca zastosuje oraz jakie korzyści przyniesie realizacja projektu dla przedsiębiorstwa. Brak jest natomiast informacji, które wskazywałyby, że wdrożona innowacja nie jest powszechnie znana i stosowana w województwie [...] nie dłużej niż 3 lata, a wdrożenie jej przez wnioskodawcę spowoduje nie tylko korzyści w ramach przedsiębiorstwa ale uczyni konkurencyjnym na poziomie województwa.

Ponadto względem wyjaśnień wnioskodawcy z protestu, gdzie opisuje, że jego innowacja będzie miała charakter procesowy i produktowy co potwierdzają zapisy wniosku, IZ RPO W[...] wskazała na błędną interpretację poziomu wdrażanej innowacji. Wyjaśniła, że o poziomie innowacji nie decyduje rodzaj wdrażanej technologii ale jej skala, czyli region, kraj, świat czy zupełne nowum oraz czas, czyli zastosowanie nie dłużej niż 3 lata. Sam fakt, iż wnioskodawca wdraża innowację procesową i produktową, co nie zostało zakwestionowane, nie dowodzi, że jest ona na poziomie regionalnym czy wyższym. Zgodnie z zapisami instrukcji wypełniania wniosku należy określić na czym opiera się stwierdzenie, dotyczące skali wdrażanej innowacji, czego w tym przypadku zabrakło.

Względem wyjaśnień wnioskodawcy zawartych w proteście, gdzie opisuje wdrażaną przez siebie innowację, IZ RPO W[...] wskazała, że są to dodatkowe informacje odnośnie innowacyjności technologicznych, które nie mogą zostać wzięte pod uwagę. Zgodnie z zapisem pkt. 5.5 Regulaminu konkursu: "Na etapie wnoszenia/rozstrzygania protestu, wnioskodawca nie może wnosić dodatkowych dokumentów/informacji, których nie dołączył/przedstawił w trakcie oceny projektu, a które mogłyby rzutować na jej wynik".

Ponadto odnosząc się do uznania wskaźników z pkt F.2 wniosku IZ RPO W[...] wskazała, że faktycznie obaj eksperci w ramach kryterium "Realność wskaźników", nie dokonali korekty wartości wskaźników pn.: "Liczba wprowadzonych innowacji produktowych" na wartość docelowa 1 szt. i "Liczba wprowadzonych innowacji procesowych" wartość docelowa 2 szt., co stanowi uchybienie ekspertów w tym zakresie. Zgodnie z Regulaminem konkursu we wskaźniku powinny zostać wskazane jedynie te innowacje, które są wdrażane w skali co najmniej regionalnej, a zatem eksperci powinni byli skorygować wartość ww. wskaźników do wartości 0, czego nie dokonali. Niemniej, powyższe uchybienia nie mają wpływu na ocenę przedmiotowego kryterium. Zdaniem IZ RPO W[...], Wnioskodawca nie wykazał aby wdrażana przez niego innowacja była na poziomie regionalnym i sam fakt wskazania wartości dodatniej wskaźników obrazujących wdrażanie innowacji na co najmniej poziomie regionalnym nie dowodzi, iż faktycznie takowa jest wdrażana.

Dowodzi to jedynie niespójności zapisów wniosku, co również w świetle regulacji konkursowych jest powodem do obniżenia punktacji czy nieuznania kryterium za spełnione. Pkt lI. informacje ogólne Instrukcji wypełniania wniosku wskazuje: "Ogólnikowy, niespójny lub niejednoznaczny opis projektu uniemożliwia pozytywną ocenę wniosku o dofinansowanie."

Ponadto przedmiotowe kryterium dotyczy oceny "Dodatkowych efektów" w tym m.in., czy projekt wprowadza innowację technologiczną co najmniej w skali regionu województwa [...], a ocena wskaźników dokonywana jest w ramach kryterium pn. "Realność wskaźników".

W skardze do sądu administracyjnego spółka zaskarżyła nieuwzględnienie protestu na ocenę projektu oraz wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Organizująca Konkurs oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentacji załączonej do skargi oraz akt przekazanych przez stronę przeciwną.

Zarzuciła przy tym rażące naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności:

1. 1. art. 45 ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z zapisami pkt. 5 ppkt. 1 i 2 oraz pkt. 5.3 Regulaminu Konkursu poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień w zakresie powstałej w wyniku omyłki niespójności zapisów poz. B.9.1, poz. F.2 "Wskaźniki rezultatu" z poz. B.9.2 wniosku (co było wynikiem błędnego wypełnienia przez skarżącego poz. B.9.2 wniosku), co skutkowało pozbawieniem wnioskodawcy uprawnienia do poprawy wniosku i w konsekwencji przeprowadzeniem przez Ekspertów [...]CP nierzetelnej oceny wniosku w zakresie kryterium merytorycznego punktowego lp. 5 "Dodatkowe efekty projektu",
2. 2. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt. 5.3 ppkt. 1 Regulaminu Konkursu oraz zawartą w Załączniku nr 3 do SZOOP - "Kryteria dla Działania 3.2 Innowacje w M[...]P Typ projektu Inwestycje w M[...]P" definicją kryterium merytorycznego punktowego na str. 12 w poz. 10 "Dodatkowe efekty projektu" poprzez zastosowanie wobec wnioskodawcy nieprecyzyjnych i nieprzejrzystych kryteriów oceny o treści niewynikającej z definicji kryterium, a zamiast tego całkowite uniemożliwienie skarżącemu przedłożenie stosownych wyjaśnień i argumentacji na etapie oceny merytorycznej wniosku oraz na etapie wnoszenia/rozstrzygania protestu. Zdaniem wnioskodawcy IZ RPO W[...] nie rozpoznała w sposób rzetelny wszystkich zarzutów podniesionych w proteście a mianowicie nie odniesiono się do zarzutu zaniechania przez Ekspertów [...]CP wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień/korekty/uzupełnienia wniosku wobec ewidentnie omyłkowo wypełnionej pozycji w pkt. B.9.2 wniosku w kontekście treści zawartych w pkt. B.9.1 wniosku oraz w poz. F.2 "Wskaźniki rezultatu".

Strona przywołała str. 36 oraz str. 43-44 Regulaminu Konkursu, argumentując, że w świetle tych regulacji Eksperci [...]CP byli zobligowani wezwać wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień, a następnie umożliwić poprawę wniosku w zakresie błędnego wypełnienia poz. B.9.2, gdyż było to konieczne dla wyeliminowania powstałej wskutek omyłki wnioskodawcy niespójności w zapisach wniosku a tym samym było to nieodzowne dla przeprowadzenia rzetelnej oceny projektu zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Co istotne obaj Eksperci musieli być świadomi błędu wnioskodawcy w wypełnieniu poz. B.9.2 wniosku albowiem w ramach oceny kryterium "Realność wskaźników" uznali, że zaplanowane w projekcie efekty w postaci wskaźników rezultatu polegających na wprowadzeniu innowacyjności produktowej oraz innowacyjności procesowych (w tym innowacyjna usługa polegająca na oferowaniu przez spółkę swoim klientom wykonanie elementów stalowych wraz z wykonaniem odpowiedniego wykrojnika, bez konieczności jego dostarczenia przez klienta) są możliwe do zrealizowania przy pomocy działań zaplanowanych w projekcie, przy czym jak wynika to z przytoczonych wcześniej zapisów Regulaminu Konkursu dotyczy to innowacji technologicznych wdrażanych co najmniej w skali regionalnej.

Uzasadniając drugi zarzut skargi spółka postawiła te same zarzuty ekspertom, wskazując, że nie została wezwana do skorygowania oczywistych omyłek i niespójności zapisów wniosku, co było konieczne dla przeprowadzenia rzetelnej oceny wniosku o dofinansowanie.

Strona przywołała zapisy Załącznika nr 3 do SZOOP, argumentując, że w sposób jednoznaczny wynika z nich, iż w ramach opisu kryterium "Dodatkowe efekty projektu" nie ma mowy o tym, że wdrażana innowacja technologiczna nie jest znana i stosowana w województwie [...] nie dłużej niż 3 lata. Wobec tego nieprawidłowy jest zarzut organu, że wnioskodawca nie przedstawił we wniosku argumentacji, że wdrażana wskutek realizacji projektu innowacja technologiczna nie była stosowana w województwie [...] w okresie nie dłuższym niż okres 3 lat.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał ustawodawca w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą).

Natomiast, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy. W przepisach samej ustawy wdrożeniowej przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także rodzaje rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, rozpoznając skargę (art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej).

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, należy przede wszystkim zauważyć, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestionowanego przez skarżącą rozpatrzenia protestu w zakresie kryterium punktowego podstawowego: "Dodatkowe efekty projektu".

Zdaniem skarżącej, prawidłowo we wniosku opisano innowacje w zakresie poszczególnych wskaźników, zaś ewentualne niespójności wniosku były wynikiem omyłki. W tej sytuacji organ winien wezwać wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień.

Organ z kolei twierdzi, że ocena wniosku była przeprowadzona prawidłowo i brak było przesłanek do wzywania wnioskodawcy do składania wyjaśnień.

Zasady wyboru projektów do dofinansowania określa art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który nakazuje dokonywanie oceny wyboru projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ przeprowadził wybór projektu z poszanowaniem ww. zasad. Kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu konkursu.

Sąd nie jest natomiast uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, a jedynie do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu widzenia kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, wyrok WSA w Olsztynie z 13 września 2017 r. I SA/Ol 380/17, CBOSA).

Istotnym jest również wskazanie, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania ma charakter normatywny i stanowi gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma ponadto charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17).

Ustawa wdrożeniowa nie zawiera definicji zasady rzetelności. Została ona jednak sformułowana w "Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020", w Rozdziale 4 pkt 1 lit. a, dotyczącym ogólnych warunków wyboru projektów. Stosownie do Wytycznych, właściwa instytucja podczas procesu wyboru projektów zobowiązana jest do przestrzegania zasady rzetelności, rozumianej jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu.

Wreszcie, w myśl art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Zgodnie z ostatnio wymienionymi przepisami protest zawiera wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem oraz wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem.

W ocenie Sądu zarówno Komisja Oceny Projektów jak i zwłaszcza Zarząd Województwa będący Instytucją Zarządzającą – rozpatrujący protest dochowali powyższych zasad. Badając dokonaną przez obu ekspertów ocenę kryterium innowacyjności projektu Zarząd uznał, że uzasadnienie dokonanej przez nich oceny jest prawidłowe, a konkluzje, do jakich doszli obaj eksperci jest prawidłowe. Za podstawę wnioskowania trafnie Zarząd przyjął zapisy wniosku. Bowiem zgodnie z wyżej opisanymi zasadami tak KOP, jak i IZ mają obowiązek traktować wszystkich uczestników konkursu tak samo. Wyrazem tego równego traktowania jest badanie i branie pod uwagę tylko wniosku oraz dokumentów złożonych wraz z wnioskiem. Jeśli skarżąca chciała wykazać innowacyjność projektu, to wszelkie dane oraz ich analizę winna była zawrzeć we wniosku lub w złącznikach do niego. Dodatkowe wyjaśnienia i oświadczenia oraz dokumenty złożone po dacie złożenia wniosku, nie mogą być już brane pod uwagę. W przeciwnym bowiem razie doszłoby do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich uczestników konkursu.

Zaznaczyć też trzeba, że wnioskodawca powinien zapoznać się ze stanem prawnym obowiązującym na dzień złożenia wniosku.

W rozpoznawanej sprawie na dzień złożenia wniosku, oprócz ustawy wdrożeniowej, obowiązywał Regulamin konkursu nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, oś priorytetowa III. Konkurencyjność M[...]P, Działanie 3.2 Innowacje w M[...]P, Typ Projektu Inwestycje w M[...]P (C., lipiec 2020 r., dalej: Regulamin konkursu), Kryteria dla Działania 3.2 Innowacje w M[...]P typ projektu Inwestycje w MSP (dalej: Kryteria wyboru projektów). W złącznikach do Konkursu wymieniono również Podręcznik [...].

Z Instrukcji wypełniania Wniosku o dofinansowanie, stanowiącej Załącznik nr 2 Regulaminu Konkursu, wynika, że w zakresie opisania innowacyjności strona winna wziąć pod uwagę treść pkt. B.9.2 Instrukcji: Czy projekt prowadzi do wdrożenia innowacji

1. - stosowanej w skali regionu, w okresie do trzech lat
2. - stosowanej w skali kraju, w okresie do trzech lat
3. - stosowanej w skali świata, w okresie do trzech lat
4. - nieznanej i niestosowanej dotychczas

Należy wybrać z listy rozwijanej odpowiednią opcję określającą skalę i okres stosowania innowacji oraz uzasadnić swój wybór w polu tekstowym poniżej wskazanej opcji.

W przypadku wdrożenia innowacji o różnym charakterze (np. innowacji produktowej oraz procesowej lub produktowej oraz nietechnologicznej) należy z listy rozwijanej wybrać innowację o najwyższym poziomie zasięgu, a w uzasadnieniu należy wskazać skalę i okres stosowania każdej wybranej innowacji.

Należy również określić, na czym Wnioskodawca opiera stwierdzenie dotyczące skali i okresu stosowania wprowadzanej w ramach projektu innowacji. Należy wymienić wszystkie źródła potwierdzenia tego faktu (np. opinie jednostek naukowo - badawczych o wdrażanej technologii, dokumenty patentowe, dokumenty określające standardy i normy, publikacje naukowe, dostępne badania, wyniki przeszukiwania baz danych, literatura fachowa, raporty marketingowe, opinie stowarzyszeń branżowych, oświadczenie producenta).

W podręczniku O[...]O opisano typy innowacji. Dla podniesienia wydajności oraz/lub rentowności firma może dokonać wielu typów zmian w swoich metodach działania, w sposobie wykorzystania środków produkcji czy typach wytwarzanych produktów. Podręcznik definiuje cztery typy innowacji, które obejmują szeroki zakres zmian w działalności firm: innowacje w obrębie produktów, innowacje w obrębie procesów, innowacje organizacyjne i innowacje marketingowe. Pełne definicje tych czterech typów innowacji można znaleźć w rozdziale 3. Podręcznik ten zawiera również zasady gromadzenia i interpretacji danych dotyczących innowacji.

Z obowiązujących przepisów wynika zatem jak należy opisać innowacyjność projektu na poziomie regionalnym. Wymogom tym skarżący nie sprostał.

Odnosząc się do zasadniczej kwestii, tj. oceny kryterium punktowego podstawowego "Dodatkowe efekty projektu", zgodzić się trzeba z IZ RPO W[...], że zapisy wniosku w pkt. B.9.1, B.22 oraz B.8, dotyczące innowacji technologicznej nie dowodzą, iż wdrażana innowacja jest na poziomie regionalnym, lecz jedynie na poziomie przedsiębiorstwa. Słusznie zauważył organ, że zapisy w pkt. B.9.1 wskazują na innowacje technologiczną i przedstawiają jak zmieni się dotychczasowy proces produkcji oraz wskazują na nowy produkt, ale nie wskazują aby wdrażana innowacja była na poziomie regionalnym. Dodatkowo świadczy o tym negatywna odpowiedź wnioskodawcy udzielona w pkt. B.9.2 na pytanie: Czy projekt prowadzi do wdrożenia innowacji?

We wniosku spółka wskazała, że wdraża innowację procesową i produktową, jednakże nie wykazała, zgodnie z Instrukcją, że jest ona na poziomie regionalnym czy wyższym. Nie wyjaśniła jaka jest skala wdrażanej innowacji, czyli: region, kraj, świat, novum, czas. Nie określiła również na czym opiera się stwierdzenie, dotyczące skali wdrażanej innowacji, nie przedłożyła na tę okoliczność żadnych porównań, opracowań, badań, itp.

Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 45 ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z naruszeniem Regulaminu konkursu tj. pkt. 5 ppkt. 1 i 2 oraz pkt. 5.3. poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień co do niespójności zapisów wniosku, w sytuacji gdy wniosek ten został przez spółkę wypełniony w sposób nie budzący wątpliwości, co do tego, że projekt nie wprowadza innowacji technologicznej co najmniej w skali regionu województwa [...].

Zgodnie z treścią rozdziału 5.3 Etap oceny spełnienia kryteriów merytorycznych w ramach danej rundy regulaminu konkursu nr.: [...] w pkt. 6 wskazano, że: Eksperci mają prawo wezwania Wnioskodawcy do wyjaśnień w ramach oceny poszczególnych kwestii/zagadnień, jeżeli uznają, że jest to niezbędne do przeprowadzenia oceny wniosku o dofinansowanie. Przedstawienie przez wnioskodawcę wyjaśnień, o które został poproszony, nie jest jednoznaczne z pozytywną oceną spełnienia kryteriów oceny.

Jak wynika z zapisu regulaminu, wezwanie do wyjaśnień co do zapisów treści wniosku jest fakultatywne, możliwe w sytuacji gdy eksperci powezmą wątpliwość co do treści zapisów wniosku i uznają, że jest to niezbędne w ocenie wniosku o dofinansowanie. Po pierwsze więc zapis ten daje tylko możliwość żądania wyjaśnień (fakultatywność), po drugie zaś wezwanie uzależnione jest od subiektywnej oceny dokonanej przez eksperta co do treści niektórych zapisów wniosku o dofinansowanie konfrontowanych z innymi jego postanowieniami.

W Rozdziale 5 pkt. 2 Regulaminu Konkursu wskazano, że: lOK może wezwać wnioskodawcę na piśmie na każdym etapie oceny jego projektu do złożenia informacji lub innych dokumentów niż wymienione w niniejszym Regulaminie oraz w załącznikach do niniejszego Regulaminu, które posłużą do oceny spełnienia kryteriów wyboru Projektów. Treść tego przepisu oznacza, że organ może żądać wyjaśnień tylko w zakresie wniosku. Tymczasem zarówno z protestu jak i skargi wynika, że spółka składa wyjaśnienia dotyczące innowacyjności projektu na poziomie regionu, zatem w sposób przekraczający treść wniosku o dofinansowanie. Słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że takie postępowanie wskazywałoby na nierówne traktowanie wnioskodawców.

Podkreślić trzeba, że po stronie wnioskodawcy jest sporządzenie dokumentacji aplikacyjnej oraz dostarczenie dokumentów umożliwiających ocenę projektu. Natomiast protest nie może być traktowany przez wnioskodawcę jako możliwość uzupełnienia wniosku, złożenia dodatkowych wyjaśnień.

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie (tak w wyroku WSA z 24 maja 2018 r., IV SA/Gl 235/18, Lex numer 2506362). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Wskazać przy tym należy, że korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Rola organu sprowadza się zaś do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom.

Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok WSA z 25 kwietnia 2018 r., IV SA/Gl 79/18, Lex numer 2493474).

Zatem żadne nowe informacje wskazane w proteście, wykraczające poza zakres opisany we wniosku nie mogą zostać wzięte pod uwagę.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej Sąd skargę oddalił.