Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w T. od decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia podmiotu wpisanego pod numerem [...], tj. A Sp. z o.o. w T. (dalej: Strona, Agencja, skarżąca lub Spółka) z rejestru agencji zatrudnienia po uzyskaniu przez tą decyzję przymiotu ostateczności – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Marszałek Województwa Śląskiego działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm., dalej u.p.z.i.r.p. lub ustawa), w związku z naruszeniem warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19d ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r.p. orzekł o wykreśleniu Spółki z rejestru agencji zatrudnienia po uzyskaniu przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Wyjaśnił przy tym, że organ pierwszej instancji wskazał, że w toku kontroli przeprowadzonej w Spółce przez Okręgowy Inspektorat Pracy w K. stwierdzono nieprawidłowości związane z prowadzeniem działalności agencji zatrudnienia. Otóż ujawniono, że Strona kierując osoby do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego nie zawierała z nimi pisemnych umów oraz nie przekazywała im na piśmie informacji o kosztach, opłatach i innych należnościach związanych z kierowaniem do pracy oraz podjęciem i wykonywaniem pracy za granicą. Jednocześnie zaakcentował, że Państwowa Inspekcja Pracy w Katowicach skierowała do sądu powszechnego wniosek o ukaranie A. D., zatrudnionej na stanowisku kierownika biura, pełniącej funkcję pełnomocnika skarżącej Spółki, jako osoby odpowiedzialnej za prowadzenie Agencji za ww. naruszenia, które w ocenie organu pracy i zatrudnienia wyczerpywały znamiona czynów zabronionych stypizowanych w z art. 121 ust. 6 u.p.z.i.r.p. w zw. z art. 85 ust. 2, art. 121c oraz art. 19d ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Sąd Rejonowy w T., wyrokiem nakazowym z [...]r. sygn. akt [...] uznał ją winną popełnienia zarzucanego jej czynu tj. z art. 121 ust. 6 u.p.z.i.r.p. w zw. z art. 85 ust. 2, art. 121c oraz art. 19d ust. 1 pkt 2 ustawy. Wyrok ten stał się wykonalny z dniem 11 stycznia 2018 r.
W dalszych motywach wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Spółka reprezentowana przez fachowego pełnomocnika podniosła, że decyzja ta została wydana w wyniku błędnej interpretacji art. 121 ust. 6 w zw. z art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r.p., która doprowadziła do ustalenia błędnego stanu faktycznego i w konsekwencji wydania bezpodstawnej decyzji, a także z naruszeniem art. 7a ust. 1 Kpa.
Uzasadniając swoje stanowisko podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie wydany został wyrok uznający pełnomocnika Spółki za winnego wykroczenia z art. 121 ust. 5 u.p.z.i.r.p., pomimo tego, że osoba ta nie była ani osobą prowadzącą Spółkę, ani prowadzącą sprawy tej spółki w zakresie zadań realizowanych jako agencja zatrudnienia. Zdaniem odwołującego nie była także osobą uprawnioną do reprezentacji tego podmiotu. Spółka zakwestionowała również treść wyroku skazującego, podnosząc, że podmioty współpracujące z nią, (tj. B S.p.A. i A Sp. z o.o.) posiadały zawartą między sobą umowę o świadczenie doradztwa personalnego, na podstawie, której Spółka wskazuje osoby, które mogą podjąć pracę za granicą, ale który to stosunek nie zobowiązuje do wypełnienia przez nią wszystkich rygorów ustawy, w tym nie zobowiązuje jej do podpisywania umów o pracę i informowania o kosztach wyjazdu na piśmie (tj. naruszeń zarzucanych na podstawie art. 121 ustawy). Podkreślił, iż w sprawie o wykroczenie toczącej się przeciwko pełnomocnikowi ani Spółka, ani osoby uprawnione do jej reprezentowania nie miały przymiotu strony, nie mogły, zatem przedstawiać żadnych argumentów, ani uczestniczyć w czynnościach sądowych. Zdaniem pełnomocnika Strony wyrok, który zapadł wobec pełnomocniczki nie mógł rzutować na ocenę działalności Spółki. Zaakcentował, że Spółka nie uczestnicząc przez swoich umocowanych przedstawicieli w toczącym się postępowaniu karnym, nie miała żadnej możliwości bronienia się przed zarzutami, które miałyby rzutować nie tyle nawet na jej interesy, co na jej byt. Wskazano, że wykreślenie Spółki z rejestru oznacza utratę możliwości dalszego funkcjonowania, co będzie skutkować koniecznością zwolnienia wszystkich zatrudnionych w niej pracowników i wszczęcia postępowania zmierzającego do zlikwidowania Spółki.
Organ odwoławczy, jak wskazano na wstępie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jego ocenie pełnomocnictwo udzielone w dniu 14 kwietnia 2016 r. w formie aktu notarialnego (Rep. [...] nr [...]) przez S.G. działającą w imieniu Spółki, do prowadzenia działalności gospodarczej mocodawcy obejmowało prowadzenie działalności gospodarczej mocodawcy, w szczególności do reprezentowania Spółki w jak najszerszym zakresie przed sądami, organami administracji państwowej i samorządowej, innymi instytucjami, bankami, Urzędem Skarbowym, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, dokonywania wszelkich innych czynności, które do wykonywania tego pełnomocnictwa okażą się konieczne, bądź celowe, składania wszelkich oświadczeń woli, pism, podań, wniosków, odbioru decyzji, i innych dokumentów, odbioru korespondencji w tym poleconej i za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Pełnomocnictwo, jak zaznaczył, upoważniało do prowadzenia i zarzadzania działalnością gospodarczą Spółki oraz do zawierania umów w zakresie jej działalności, dokonywania wszelkich rozliczeń finansowych i podejmowania innych czynności wynikających z bieżącej działalności gospodarczej nieprzekraczającej granic zwykłego zarządu. W jego treści wskazano, że przypadku jakichkolwiek wątpliwości, czy pełnomocnik ma lub nie ma prawa do działania w imieniu mocodawcy w zakresie dokonania określonej czynności lub do złożenia określonego oświadczenia pełnomocnictwo powinno być interpretowane na korzyść takiej czynności lub oświadczenia.
Następnie organ drugoinstancyjny przypomniał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...]r., sygn. akt [...] działająca w tych ramach pełnomocniczki Spółki została uznana winną popełnienia wykroczenia z:
- art. 121 ust. 6 u.p.z.i.r.p. w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy to jest, że prowadząc agencję zatrudnienia A Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. - nie zawierała w okresie od 3 kwietnia do 31 maja 2017 r. z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego (na terenie Włoch) pisemnej umowy oraz
- art. 121c u.p.z.i.r.p. w zw. z art. 19d ust. 1 pkt 2 ustawy to jest, że prowadząc agencję zatrudnienia A Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. nie przedstawiła w okresie od 3 kwietnia do 31 maja 2017 r. osobom podejmującym pracę za granicą u pracodawcy zagranicznego (na terenie Włoch) pisemnych informacji o kosztach, opłatach i innych należnościach związanych z kierowaniem do pracy oraz podjęciem i wykonywaniem pracy za granicą
Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 18m ust. 1 pkt 5 u.p.z.i.r.p. obligujące właściwy organ do wykreślenia w drodze decyzji agencji zatrudnienia Spółkę z rejestru agencji zatrudnienia, albowiem podmiot ten naruszył warunki prowadzenia agencji zatrudnienia określone w art. 19d ust. 1 pkt 2 oraz art. 85 ust. 2 u.p.z.i.r.p. Zauważył, że wprawdzie z przytoczonego powyżej wyroku skazującego wynika, że wskazanych naruszeń w zakresie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia dopuściła się nie Agencja a jej pełnomocnik, to jednak - na co zwrócił uwagę - tenże dopuścił się ich wyłącznie jako pełnomocnik Spółki, a skutki tych naruszeń jako że dotyczą warunków jej prowadzenia to obciążają bezpośrednio Spółkę.
Powyższe, jak zaznaczył, jest konsekwencją faktu, że podmioty zbiorowe działają wyłącznie poprzez wyznaczone do ich reprezentacji osoby fizyczne, i tylko te ponoszą odpowiedzialność karną, żadne inne natomiast podmioty zbiorowe (osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej) tej odpowiedzialności nie ponoszą. Przyjęcie odmiennego stanowiska uniemożliwiałoby odsunięcie od prowadzenia działalności gospodarczej określonej w art. 18 ust. 1 u.p.z.i.r.p. podmiotów zbiorowych nie dających rękojmi uczciwości i rzetelności, naruszających warunki prowadzenia agencji zatrudnienia określone w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b-19d, art. 85 ust. 2-5 oraz art. 85a u.p.z.i.r.p. Na poparcie tego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/GI 1146/16, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.
Organ drugiej instancji zaakcentował, że wbrew twierdzeniom strony, z akt sprawy wynika, że jej pełnomocniczka posiadała umocowanie do prowadzenia jej działalności gospodarczej. Stwierdził, iż bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, że Spółka kwestionuje wyrok Sądu Rejonowego w T. z dnia [...]r., sygn. akt [...], gdyż wyrok ten jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo poświadczone
Na powyższą decyzję, pismem z 27 listopada 2018 r., Strona reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła skargę do tut. Sądu, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji pierwszoinstancyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, jej autor, zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi, w znaczącej części podnoszone w odwołaniu, zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu wskazując, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 85 ust. 2 oraz art. 18m ust. 5 i art. 121c u.p.z.i.r.p. w zw. z art. 19d ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., poprzez niewłaściwe i błędne ich zastosowanie skutkujące wykreśleniem Spółki z rejestru agencji zatrudnienia.
Strona zanegowała wskazane przez obydwa orzekające w sprawie organy twierdzenie, iż działania pełnomocnika podmiotu (a nie jego organu) mogą doprowadzić do wykreślenia tegoż podmiotu z rejestru. Zdaniem pełnomocnika Spółki odpowiedzialność podmiotu na gruncie art. 18m ust. 1 pkt 5 u.p.z.i.r.p., wynikać może jedynie z jego własnego działania, nie zaś z działania osób trzecich.
Na marginesie pełnomocnik Strony podkreślił także, iż trudno zakładać, (a w każdym razie nic takiego nie wynika z treści pełnomocnictwa), by Skarżąca umocowała swojego pracownika do podejmowania w jej imieniu działań sprzecznych z prawem. Jego zdaniem działania pełnomocnika uznać należało za wykraczające poza ramy udzielonego jej umocowania i choćby z tego powodu nie wywołujące skutków prawnych w sferze praw i obowiązków Skarżącej. Wskazał, iż argumentacja ta potwierdza tezę Skarżącej, iż osoba prawna może ponosić odpowiedzialność jedynie za czynności dokonane przez siebie (czyli przez swoje organy), nie zaś przez osoby trzecie. W przypadku działania osobistego (czyli przez swoje organy) nie dochodzi do powstania wątpliwości, czy dane działania wykraczały poza zakres umocowania czy też nie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej.
Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa).
Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia, zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest, zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie
W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest, zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.
Kwestią sporną pozostaje czy orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że Spółka naruszyła warunki prowadzenia agencji zatrudnienia określone w art. 19d ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r.p. i na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f tej ustawy, i orzekły o jej wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia, zwłaszcza czy prawidłowo oceniły wpływ na dyspozycję tych przepisów prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w T. z dnia [...]r., sygn. akt [...], skazującego pełnomocnika Spółki za popełnienie wykroczeń z art. 121 ust. 6 w zw. z art. 85 ust. 2 oraz z art. 121c w zw. z art. 19d ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p, tj. to jest tego, że prowadząc agencję zatrudnienia:
po pierwsze - nie zawierał w okresie od 3 kwietnia do 31 maja 2017 r. z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego (na terenie Włoch) pisemnych umów oraz tego, że po drugie - nie przedstawił w okresie od 3 kwietnia do 31 maja 2017 r. osobom podejmującym pracę za granicą u pracodawcy zagranicznego (na terenie Włoch) pisemnych informacji o kosztach, opłatach i innych należnościach związanych z kierowaniem do pracy oraz podjęciem i wykonywaniem pracy za granicą.
Tym samym istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w zasadzie do rozstrzygnięcia kwestii czy prawidłowo orzekające w sprawie organy odniosły ustalenia skazującego prawomocnego wyroku sądu karnego do ziszczenia się przesłanek stanowiących ich powinność do wykreślenia Spółki z rejestru zatrudnienia.
W tym miejscu wskazać należy, że poza sporem jest prawomocne stwierdzenie przytoczonym powyżej wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r., sygn. akt [...] dopuszczenie się wskazanych w nim naruszeń prawa przez pełnomocniczkę Spółki, której zakres umocowania wynika z pełnomocnictwa udzielonego jej aktem notarialnym z [...]r.
Zdaniem Sądu, w sporze tym, rację mają organy orzekające w sprawie uznając, że skutki wskazanych naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia jakich dopuścił się pełnomocnik Spółki, obciążają ją jako Agencją zatrudnienia. Nie ulega żadnej wątpliwości, że pełnomocnik dopuścił się wskazanych w wyroku naruszeń prawa, prowadząc agencję zatrudnienia i jego prawnokarne zachowania były sprzężone nierozerwalnie z działaniami Spółki.
Zdaniem Sądu nie ma racji strona skarżąca wywodząc, że działania jej pełnomocnika nie mogą doprowadzić do wykreślenia jej z rejestru, albowiem odpowiedzialność podmiotu z art. 18m ust. 1 pkt 5 u.p.z.i.r.p., wynikać może jedynie z jego własnego działania, nie zaś z działania osób trzecich. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż podmiot, który naruszył warunki prowadzenia agencji zatrudnienia określone w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5 u.p.z.i.r.p. zostaje wykreślony z rejestru, a takie naruszenia, co minimalizuje strona skarżąca, zostały udowodnione pełnomocnikowi Spółki.
Naruszenia te przez Spółkę, czego zdaje się nie dostrzega strona skarżąca bądź też wadliwie odczytuje czy interpretuje wyniki kontroli przeprowadzonej w Spółce przez Państwową Inspekcję Pracy, która mocą art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1251, dalej: ustawa o PIP), niezwłocznie powiadamia marszałka województwa uprawnionego do wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności o przypadkach naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 19 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 37 ust. 3 pkt 1 ustawy o PIP). W razie stwierdzenia w toku kontroli wykroczenia polegającego na naruszeniu przepisów tej ustawy w zakresie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia właściwy inspektor pracy prowadzi postępowanie mandatowe lub występuje z wnioskiem do właściwego sądu o ukaranie osób odpowiedzialnych za stwierdzone nieprawidłowości na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o PIP - por. Zbigniew Góral (red.), Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, wyd. II, WK 2016.
Tym samym w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że na tle przytoczonych regulacji prawnych nie jest możliwe powołanie do odpowiedzialności karnej Spółki za naruszenia warunków zatrudnienia stypizowanych w art. 121 ust. 6 u.p.z.i.r.p. w zw. z art. 85 ust. 2, art. 121c oraz art. 19d ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zaś w drugiej, że zgodnie z przytoczonymi przepisami odpowiedzialność za stwierdzone nieprawidłowości w zakresie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia spoczywa personalnie na osobach lub osobie, która ich się dopuściła. W przedmiotowej sprawie, czego nie można nie dostrzec podmiotem tym wyłącznie działającym z umocowania Spółki był jej pełnomocnik, którego umocowanie obejmowało prowadzenie działalności gospodarczej mocodawcy, w szczególności do reprezentowania Spółki w jak najszerszym zakresie przed sądami, organami administracji państwowej i samorządowej, innymi instytucjami, bankami, Urzędem Skarbowym, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, dokonywania wszelkich innych czynności, które do wykonywania tego pełnomocnictwa okażą się konieczne, bądź celowe, składania wszelkich oświadczeń woli, pism, podań, wniosków, odbioru decyzji, i innych dokumentów, odbioru korespondencji w tym poleconej i za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.
Pełnomocnictwo to, co wymaga podkreślenia, upoważniało umocowanego do prowadzenia i zarządzania działalnością gospodarczą Spółki oraz do zawierania umów w zakresie jej działalności, dokonywania wszelkich rozliczeń finansowych i podejmowania innych czynności wynikających z bieżącej działalności gospodarczej nieprzekraczającej granic zwykłego zarządu. W jego treści wskazano, że przypadku jakichkolwiek wątpliwości, czy pełnomocnik ma lub nie ma prawa do działania w imieniu mocodawcy w zakresie dokonania określonej czynności lub do złożenia określonego oświadczenia pełnomocnictwo powinno być interpretowane na korzyść takiej czynności lub oświadczenia.
Nadto pełnomocnictwo to, właśnie, jego zakres i moc prawna skutkowały postawieniem nie organom Spółki a jej pełnomocnikowi, jako podmiotowi legitymowanemu do działania w jej imieniu, zarzutu naruszenia art. 121 ust. 6 u.p.z.i.r.p. w zw. z art. 85 ust. 2, art. 121c oraz art. 19d ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Nie ma racji strona skarżącą wskazując na przepisy ustawy z dnia 5 września 2000 r. kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz 505, dalej k.s.h.) i podnosząc, że pełnomocnik nie był członkiem zarządu Spółki, albowiem okoliczność ta nie była nigdy odmiennie interpretowana przez orzekające w sprawie organy, jest ona nie sporna i nie budząca żadnych wątpliwości. Strona skarżący jakby jednak nie dostrzega, że umocowanie pełnomocnika do prowadzenia działalności gospodarczej Spółki de facto nosi znamiona przedstawicielstwa unormowanego w art. 95 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej k.c.). Przedstawicielstwo polega na tym, że osoba będąca przedstawicielem dokonuje z osobą trzecią czynności prawnej, która wywiera bezpośrednio skutek w sferze reprezentowanego podmiotu, przy czym przedstawiciel musi posiadać odpowiednie umocowanie, które wynikać może z ustawy albo oświadczenia woli reprezentowanego (art. 96 k.c.). W przypadku dokonania czynności przez przedstawiciela następuje stan związania, co oznacza, że reprezentowany nie może zapobiec w swojej sferze prawnej skutków czynności dokonanej przez przedstawiciela, w granicach przysługującej mu kompetencji. Przedstawicielstwo odróżnić należy od organu osoby prawnej, którego działania traktuje się, jako działania tej osoby prawnej, natomiast konstrukcja przedstawicielstwa zakłada istnienie dwóch odmiennych podmiotów – reprezentowanego i przedstawiciela, gdzie przedstawiciel składa własne oświadczenie woli, czyniąc to w imieniu reprezentowanego podmiotu i z bezpośrednim skutkiem dla tego podmiotu. por. Fras Mariusz (red.), Magdalena Habdas (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna (art. 1-125), WKP 2018.
Nie może budzić żadnych wątpliwości, na gruncie przedmiotowej sprawy, że wskazanych naruszeń w zakresie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia dopuścił się pełnomocnik Agencji, który - co istotne - dopuścił się ich wyłącznie jako pełnomocnik Spółki, albowiem kierując osoby do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego nie zawierał z nimi pisemnych umów oraz nie przekazywał im na piśmie informacji o kosztach, opłatach i innych należnościach związanych z kierowaniem do pracy oraz podjęciem i wykonywaniem pracy za granicą, a zachowania te bezpośrednio przełożyły się na niezrealizowaniu tychże powinności przez Spółkę. Działania pełnomocnika i Spółki w tym zakresie są nierozerwalnie ze sobą sprzężone w ramach dwóch reżimów prawnych: karnym i administracyjnym. Pełnomocnik bez udzielonego mu umocowania na gruncie prawa karnego nie byłby podmiotem odpowiedzialnym za zarzucane mu naruszenia wypełniające znamiona czynu zabronionego. Ponieważ znamiona wykonawcze zarzucanych mu wykroczeń, stanowią równocześnie o naruszeniu warunków prowadzenia agencji zatrudnienia obligujących organ zatrudnienia do wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia.
Zatem skutki tych naruszeń jako że dotyczą warunków jej prowadzenia to obciążają bezpośrednio Spółkę. Skład orzekający podziela pogląd prezentowany w judykaturze (min. por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 54/10) o odrębności postępowania karnego i administracyjnego, co oznacza, że organy administracji publicznej nie są zwolnione, mimo wyroku w sprawie karnej, od przeprowadzania wszelkich dowodów mogących mieć znaczenie dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej. Nie jest jednak w mocy organu administracji publicznej kwestionowanie uznania przez sąd karny, że popełniono konkretny czyn stanowiący przestępstwo czy wykroczenie. Jeżeli zatem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wystąpienia przesłanki popełnienia konkretnego wykroczenia, a nie od okoliczności, w jakich zostało ono popełnione, względnie okoliczności w jaki doszło do wydania wyroku skazującego należy przyjąć, że dowód zmierzający do wykazania takich okoliczności nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Sąd stanął na stanowisku, iż umocowanie pełnomocnika do prowadzenia działalności gospodarczej Agencji wskazuje, że działa on w jej imieniu, a skutki jego działań, w tym wykroczenia w zakresie prowadzenia agencji zatrudnienia, rodziły bezpośredni skutek prawny dla Spółki. Nie budzi wątpliwości Sądu, jak wskazano powyżej, że odpowiedzialność karną ponoszą wyłącznie osoby fizyczne, żadne inne natomiast podmioty zbiorowe (osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej) odpowiedzialności karnej nie ponoszą. Nie budzi także wątpliwości, że podmioty zbiorowe działają poprzez wyznaczone do ich reprezentacji osoby fizyczne, a podmioty prawne działają przez reprezentujące je organy.
Środki zmierzające do odsunięcia od prowadzenia działalności gospodarczej opisanej w art. 18 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia podmiotów, które swoim postępowaniem okazały, że nie dają rękojmi uczciwości i rzetelności, stosować należy do organów reprezentujących podmioty zbiorowe, podejmujące w ich imieniu działania na zewnątrz.
Brak użycia w art. 121 ustawy o promocji zatrudnienia dodatkowego określenia, tak jak uczynniono to przykładowo w art. 281 ust. 1 Kodeksu pracy (Kto, będąc pracodawcą lub działając w jego imieniu), nie oznacza, że ustawodawca zaniechał odsunięcia od aktywności w formie agencji zatrudnienia podmioty prawne, których organy nie dają rękojmi rzetelnego i uczciwego prowadzenia działalności gospodarczej. Z tych względów Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II GSK 708/12, że niewątpliwym celem art. 18m pkt 5 w zw. z art. 19d ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia było zapewnienie bezpieczeństwa na rynku pracy, w tym w zakresie pośrednictwa pracy i wyeliminowanie z rynku podmiotów, które tego bezpieczeństwa nie zapewniają. Na wykładnię art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia nie może mieć więc wpływu fakt, że w niektórych ustawach, dotyczących innych dziedzin obrotu gospodarczego, ustawodawca użył bardziej precyzyjnych sformułowań.
Ponadto Sąd stwierdził, iż działania organów administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego oraz decyzje, które wydały odpowiadają prawu. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej, które wydały zaskarżone decyzje w sprawie, prawidłowo zinterpretowały art. 121c oraz 121 ust. 6 w związku z art. 19 pkt 2 u.p.z.i.r.p. oraz art. 18m ust. 1 pkt 5 u.p.z.i.r.p. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa podjęły wystarczające kroki do wyjaśnienia sprawy, zebrały i rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiał dowodowy, a następnie dokonały jego właściwej oceny. Zdaniem Sądu organy tak I jak i II instancji nie naruszyły zasad postępowania dowodowego ani też nie zaniechały gruntownego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Nie podzielił Sąd zarzutów skargi, uznając, że organ odwoławczy wnikliwie przeanalizował zgłoszone w odwołaniu zarzuty, rzetelnie i rzeczowo odnosząc się do argumentów w nim zawartych i zasadnie zastosował przywołane w zaskarżonej decyzji przepisy stanowiące o jej kształcie i rozstrzygnięciu. Nieuwzględnienie stanowiska strony skarżącej nie może stanowić o naruszeniu prawa, szczególnie, że organ swoje stanowisko wyczerpująco i prawidłowo uzasadnił.
Organy nie naruszyły również zasady swobodnej oceny dowodów, zasady informowania stron o stanie sprawy, czynnego udziału strony w postępowaniu, jak również zasady przekonywania, a decyzje i uzasadnienia rozstrzygnięć organów zarówno pierwszej jak i drugiej instancji sporządzono z poszanowaniem art. 107 § 1 i § 3 Kpa.
W związku z powyższym, Sąd uznał, iż decyzje organów pierwszej i drugiej instancji wydane w rozpatrywanej sprawie nie naruszają prawa i na mocy art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.