Uzasadnienie
Pismem z 8 kwietnia 2022 r., B. Sp z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję z dnia 25 lutego 2022 r. o nr [...] Okręgowego Inspektora Pracy (dalej: organ II instancji) utrzymującą w mocy Nakaz Inspektora Pracy Państwowego Inspektoratu Pracy w K. (dalej: organ I instancji, PIP) z dnia 11 stycznia 2022 r. o nr [...] w sprawie zapewnienia pomieszczenia do spożywania posiłków dla pracowników zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
W oparciu o akta sprawy ustalono następujący stan faktyczny:
W dniu 22 grudnia 2021 r. Inspektor Pracy Państwowego Inspektoratu Pracy w K. rozpoczął kontrolę w skarżącej Spółce, w wyniku której Inspektor Pracy wydał Nakaz z dnia 11 stycznia 2022 r. o nr [...]., nakazujący: zapewnić pomieszczenie do spożywania posiłków dla pracowników zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie.
Od tej decyzji skarżąca pismem z dnia 17 stycznia 2022 r., wniosła odwołanie, w którym m.in. domagała się uchylenia nakazu z dnia 11 stycznia 2022 r. o nr [...] i umorzenia postępowania; ewentualnie uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów.
Skarżąca organowi I instancji zarzuciła: naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." poprzez brak ustaleń faktycznych wskazujących na fakt braku zapewnienia przez skarżącą pomieszczenia do spożywania posiłków przez pracowników. Spółka nie negowała wydania Zarządzenia Dyrektora Generalnego nr [...] z dnia 6 grudnia 2021r., w którym określono, że pracownicy niespełniający kryteriów takich jak posiadanie ważnego paszportu Covidowego lub posiadanie negatywnego wyniku testu na Covid-19 przeprowadzonego w ciągu ostatnich 14 dni kalendarzowych na terenie firmy lub poza nią, nie mogą korzystać z tzw. kantyny (jadalni). Jednakże podniosła, że z ww. Zarządzenia nie wynika, że pracownikom nie zostało udostępnione pomieszczenie do spożywania posiłków. Zaś fakt braku udostępnienia pomieszczenia nie został potwierdzony żadnymi dowodami. Zdaniem skarżącej organ nie ustalił, że w spółce są pracownicy, którzy nie są zaszczepieni.
Nadto Skarżąca wskazała też, że samo wydanie ww. "Zarządzenia", nie oznacza, że istnieją pracownicy skarżącej, którym uniemożliwiono korzystanie z pomieszczeń do spożywania posiłków, ponieważ brak jest dowodów na niezapewnienie pomieszczenia do spożywania posiłków przez skarżącą. Wniosła też o przesłuchanie zgłoszonych świadków na okoliczność podejmowania działań przez skarżącą mających na celu ograniczenia ryzyka zakażenia COVID-19. Podniosła, że wprowadzenie ograniczeń przez skarżącą było konieczne ze względu na specyfikę i wagę wykonywanych zadań, a zapewnienie innej przestrzeni, która mogłaby funkcjonować jako jadalnia nie jest możliwe ze względu na brak dostępnej do tego przestrzeni w spółce.
Skarżąca podkreśliła, że udostępnienie innych pomieszczeń zwiększa ryzyko zakażenia i w ten sposób bezpieczeństwo pracy oraz utratę zdrowia przez pracowników. Wskazała też, że pracodawca nie sprawdza certyfikatów dotyczących zaszczepienia pracowników.
Zaskarżoną decyzją Okręgowy Inspektor Pracy, utrzymał w mocy decyzję nakaz organu I instancji z dnia 11 stycznia 2022 r. o nr [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podtrzymał ustalenia i argumenty organu I instancji, podkreślając, że obowiązek zapewnienia przez pracodawcę pomieszczenia do spożywania posiłków nie może być wyłączony na podstawie jakichkolwiek wewnętrznych zarządzeń skarżącej.
Nadto organ II instancji wskazał, że ustalenia z przeprowadzonych czynności kontrolnych w spółce zostały udokumentowane w protokole kontroli o nr [...], który został podpisany przez skarżącą w dniu 4 stycznia 2022 r. bez zastrzeżeń do poczynionych ustaleń organu i które to ustalenia stanowiły podstawę do wydania zaskarżonego nakazu.
Z treści ww. protokołu wynika, że Zarządzeniem Dyrektora Generalnego nr [...] z dnia 30 listopada 2021 r. obowiązującym od dnia 6 grudnia 2021r., wprowadzono ograniczenia do korzystanie z kantyny (jadalni) osobom niespełniającym warunku posiadania ważnego "paszportu Covidowego" lub negatywnego wyniku testu Covid-19 przeprowadzonego w ciągu ostatnich 14 dni kalendarzowych na terenie firmy lub poza nią, niezależnie od spełnienia wymogu noszenia maseczki.
W oparciu o tak ustalony stan faktyczny organ wydał przedmiotowy nakaz który zobowiązywał skarżącą do zapewnienia pomieszczenia do spożywania posiłków dla pracowników zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Organ II instancji podkreślił, że skarżąca nie neguje tych ustaleń lecz kwestionuje zasadność nakazu inspektora pracy.
Organ II instancji wskazał, że przyjęte w spółce rozwiązania faktycznie uniemożliwiają korzystanie z jadalni osobom niespełniającym warunku posiadania ważnego paszportu Covidowego lub negatywnego wyniku testu na Covid-19 a obowiązek zapewnienia jadalni dotyczy wszystkich pracowników. Podkreślił, że pracodawca ma obowiązek zorganizować jadalnię na terenie zakładu pracy i to w taki sposób, aby zabezpieczyć pracowników przed transmisja wirusa, a jednocześnie nie wprowadzać zasad, które dyskryminują pracowników poprzez odmówienie im dostępu do pomieszczenia zapewniającego możliwość higienicznego spożycia posiłku.
Skarżąca w skardze z dnia 8 kwietnia 2022 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu skargi zarzuciła:
I Naruszenie art.7 k.p.a. poprzez brak ustaleń faktycznych wskazujących na fakt niezapewnienia przez skarżącego pomieszczenia do spożywania posiłków przez pracowników. Ponieważ pomimo wydania Zarządzenia Dyrektora Generalnego nr [...] z dnia 6 grudnia 2021r. nie wynika, że pracownikom nie zostało udostępnione pomieszczenie do spożywania posiłków. Fakt braku udostępnienia pomieszczenia nie został potwierdzony żadnymi dowodami. Organ nie ustalił, że u skarżącej są pracownicy, którzy nie są zaszczepieni.
II Naruszenie w zakresie sentencji decyzji przez nie wymienienie w zaskarżonym nakazie z imienia i nazwiska pracowników, którym należy udostępnić pomieszczenie do spożywania posiłków, co skutkuje naruszeniem art.107§ 1 pkt 5 k.p.a.
III Zarzuty natury materialnej- konieczność zapewnienia bezpieczeństwa.
Skarżąca podniosła, że konieczność zapewnienia przez pracodawcę bezpiecznej przestrzeni dla takiego miejsca jak jadalnia spowodowała, że skarżąca wprowadziła normy postępowania wyrażone w Zarządzenia Dyrektora Generalnego nr [...] z dnia 6 grudnia 2021r.; ponadto w kantynie skarżącej występuje miejscowa recyrkulacja powietrza co powoduje, że korzystanie z niej zarówno przez osoby zaszczepione jak i niezaszczepione zwiększa ryzyko zakażenia, a w rezultacie bezpieczeństwo pracy.
Wniosła o przesłuchanie świadków na okoliczność dowiedzenia ww. stanowiska. Podniosła, że wprowadzenie ograniczeń przez skarżącą było konieczne ze względu na specyfikę i wagę wykonywanych zadań, a zapewnienie innej przestrzeni, która mogłaby funkcjonować jako jadalnia nie jest możliwe ze względu na brak dostępnej do tego przestrzeni.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ponadto organ II instancji wskazał, że bezspornym w przedmiotowej sprawie było wydanie Zarządzenia Dyrektora Generalnego nr [...] z dnia 6 grudnia 2021r., w którym ograniczono korzystanie z kantyny (jadalni) osobom niespełniającym warunku posiadania ważnego "paszportu Covidowego" lub negatywnego wyniku testu Covid-19 przeprowadzonego w ciągu ostatnich 14 dni kalendarzowych. Nadto strona nie kwestionowała tych ustaleń lecz negowała tylko zasadność nakazu inspektora pracy. Zdaniem organu pracodawca nie może ograniczać dostępu do jadalni osobom niezaszczepionym lub nieposiadającym negatywnego wyniku testu na Covid-19. Organ wskazał też, że informacje o zaszczepieniu lub o wyniku testu w kierunku SARS-CoV-2, nie należą do kategorii danych, których może żądać pracodawca. Organ zaakcentował, że żądane informacje dotyczą stanu zdrowia pracownika, a zatem nie należą do kategorii danych, które pracodawca ma prawo przetwarzać na podstawie kodeksu pracy, bez dodatkowej podstawy prawnej, ponieważ informacje o stanie zdrowia są szczególną kategorią danych osobowych podlegających większej ochronie prawnej.
Ponadto pracodawca ma obowiązek zorganizować jadalnię na terenie zakładu pracy w taki sposób aby zabezpieczyć pracowników przed transmisją wirusa, a jednocześnie nie wprowadzać zasad, które ich dyskryminują.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl § 2 art. 1 ww. ustawy, kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Skarga jest bezzasadna.
Kwestią niesporną był fakt, że kontrola inspekcji pracy w przedsiębiorstwie skarżącej spółki została przeprowadzona w dniu 22 grudnia 2021r., w wyniku której inspektor pracy wydał nakaz z dnia 11 stycznia 2022 r. o nr [...] nakazujący: zapewnić pomieszczenie do spożywania posiłków dla pracowników zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie.
Podstawę materialnoprawną wydanego nakazu stanowiły przepisy: art. 11 pkt 1, 6 i 6a w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1251 – dalej jako "u.p.i.p.") art. 207 §1 i art 214 § 2 Kodeksu Pracy, § 29 ust. 1 i 2 Załącznika nr 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997 roku w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r., Nr 169, poz. 165 ze zm., dalej: rozporządzenie).
Na wstępie rozważań wskazać należy, iż zadaniem organów inspekcji pracy jest nadzór i kontrola przestrzegania prawa pracy, a w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Dostrzeżenie przez organy inspekcji pracy naruszenia przez pracodawcę przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy obliguje te organy do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (art. 11 pkt 1 u.p.i.p.). Obowiązki pracodawcy w dziedzinie ochrony pracy wynikają z przepisów prawa, z zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz z osiągnięć nauki i techniki, o czym mowa w art. 207 § 1 i 2 KP. Przepis ten stanowi o odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy i nakazuje pracodawcy ochronę zdrowia i życia pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest zobowiązany m.in. organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy, zapewnić przestrzeganie przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, wydawać polecenia usunięcia uchybień i kontrolować ich wykonanie.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zarzutów strony skarżącej w zakresie niepełnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w ślad za tym oceny prawnej wydania Zarządzenia Dyrektora Generalnego nr [...] z dnia 30 listopada 2021r. z mocą obowiązującą od dnia 6 grudnia 2021r.
Skutkiem ww. Zarządzenia było ograniczenie w dostępie do jadalni dla części pracowników niespełniających warunku posiadania ważnego "paszportu covidowego" lub negatywnego wyniku testu na Covid-19 przeprowadzonego w ciągu ostatnich 14 dni kalendarzowych.
W dniu 4 stycznia 2022 r. został sporządzony protokół kontroli, do którego ustaleń skarżąca nie wniosła zastrzeżeń.
Zgodnie z art. 10 pkt 1 u.p.i.p., do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy między innymi nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy (...).
Zgodnie z art. 11 pkt 1 u.p.i.p., w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.
Ustaleniu stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz udokumentowaniu dokonanych ustaleń służy postępowanie kontrolne, przeprowadzane u pracodawców według zasad określonych w rozdziale IV-tym ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, dotyczącym postępowania kontrolnego.
Zgodnie z art. 33 u.p.i.p.:
- 1. W wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy:
- 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a;
- 2) kieruje wystąpienia i wydaje polecenia, o których mowa w art. 11 pkt 8 i art. 11b;
- 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.i.p.,
- 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów.
W niniejszej sprawie wydany został nakaz, na mocy którego skarżąca zobowiązana została do zapewnienia pracownikom pomieszczenia do spożywania posiłków zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie tj. art. 214 kodeksu pracy w zwz. z § 29 załącznika nr 3 do Rozporządzenia.
Skarżąca nie zakwestionowała sposobu dokonania ustaleń faktycznych, które były podstawą wydania przedmiotowego nakazu.
Należy wobec tego stwierdzić, że przepis art. 12 u.p.i.p wyraźnie stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych.
Z art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.i.p., wynika natomiast jednoznacznie, że podstawą wydania decyzji, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a, są ustalenia dokonane w toku kontroli, które - jak wskazuje art. 31 ust. 1, poza wyjątkiem określonym w ust. 10, a dotyczącym decyzji ustnych i poleceń - dokumentowane są formie protokołu.
Zgodnie z art. 214 Kodeksu Pracy pracodawca jest obowiązany zapewniać pomieszczenia pracy odpowiednio do rodzaju wykonywanych prac i liczby zatrudnionych pracowników.
W sprawie zastosowanie do wydanego nakazu znalazły przepisy rozporządzenia.
Zgodnie z jego załącznikiem nr 3 tj. § 29, który stanowi: pracodawca zatrudniający powyżej dwudziestu pracowników na jednej zmianie powinien zapewnić pracownikom pomieszczenie do spożywania posiłków zwane dalej "jadalnią".
W niniejszej sprawie w wyniku kontroli organy stwierdziły, że wydane Zarządzenie Dyrektora Generalnego nr [...] z dnia 6 grudnia 2021r., ogranicza korzystanie z kantyny (jadalni) osobom niespełniającym warunku posiadania ważnego "paszportu Covidowego" lub negatywnego wyniku testu Covid-19 przeprowadzonego w ciągu ostatnich 14 dni kalendarzowych.
Przy czym strona nie kwestionowała tych ustaleń lecz zanegowała zasadność nakazu inspektora pracy. Zdaniem organu pracodawca nie może ograniczać dostępu do jadalni osobom niezaszczepionym lub nieposiadającym negatywnego wyniku testu na Covid-19. Organ wskazał też, że informacje o zaszczepieniu lub o wyniku testu w kierunku SARS-CoV-2, nie należą do kategorii danych, których może żądać pracodawca, bowiem informacje te dotyczą stanu zdrowia pracownika, a zatem nie należą do kategorii danych, które pracodawca ma prawo przetwarzać na podstawie kodeksu pracy, bez dodatkowej podstawy prawnej, ponieważ informacje o stanie zdrowia są szczególną kategorią danych osobowych podlegających większej ochronie prawnej.
Ponadto pracodawca ma obowiązek zorganizować jadalnię na terenie zakładu pracy w taki sposób aby zabezpieczyć pracowników przed transmisją wirusa a jednocześnie nie wprowadzać zasad które ich dyskryminują.
Strona skarżąca protokół kontroli otrzymała w dniu jej przeprowadzenia wraz ze stosowanym pouczeniem, nie złożyła jednak do niego żadnych zastrzeżeń. W oparciu o niekwestionowane ustalenia kontroli organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję.
W powyższym stanie rzeczy za niezasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia zasad postępowania. W rozpoznawanej sprawie do takiego naruszenia nie doszło, a oceny zarzutów skargi należało dokonać z uwzględnieniem obowiązków w zakresie gromadzenia materiału dowodowego spoczywających na organie, ale również na stronie postępowania.
Zdaniem Sądu zarzutu strony skarżącej w zakresie, w jakim twierdziła, że organy nie przeprowadziły wszystkich możliwych dowodów w celu ostatecznego wyjaśnienia sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie. W sprawie zebrano bowiem materiał dowody w pełnym zakresie objętym wynikami kontroli. Podkreślić należy, że w procedurze administracyjnej ciężar dowodu spoczywa na organach administracji publicznej, jednakże nie jest to obowiązek nieograniczony. W niniejszej sprawie stwierdzić trzeba, że to strona skarżąca posiadała wszelkie informacje o pomieszczeniach przeznaczonych do użytku (jadalnia) przez pracowników, nie wskazała na nie w toku kontroli, ani też w toku postępowania przed organami. Stąd też nie jest uzasadnione stawianie organowi zarzutu niezebrania całego materiału dowodowego przy jednoczesnym niepowoływaniu się na inne dowody, w sytuacji, w której w ocenie organu zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.
Podkreślić również trzeba, że materiał pozwalający ewentualnie na odmienne ustalenia niż zawarte w protokole kontroli był w wyłącznej dyspozycji strony skarżącej, a jego ujawnienie leżało wyłącznie w jej gestii. Wobec powyższego należało stwierdzić, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał na stronie skarżącej, a nie organie, czemu jednak skarżąca nie sprostała.
Sąd zauważył, że strona skarżąca nie kwestionowała ustaleń kontroli, z których wynikało, że Zarządzeniem Dyrektora Generalnego nr [...] z dnia 6 grudnia 2021r., ograniczono korzystanie z kantyny (jadalni) osobom niespełniającym warunku posiadania ważnego "paszportu Covidowego" lub negatywnego wyniku testu Covid-19 przeprowadzonego w ciągu ostatnich 14 dni kalendarzowych.
Natomiast skarżąca twierdziła, że organ nie ustalił, że stosowano ograniczenia z korzystania z kantyny przez pracowników w praktyce pomimo wydania ww. Zarządzenia Dyrektora Generalnego, ponieważ tego organ przeprowadzając kontrolę nie udowodnił.
W ocenie Sądu skarżąca nie mogła ograniczać dostępu do jadalni osobom niezaszczepionym lub nieposiadającym negatywnego wyniku testu na Covid-19.
W opinii Sądu organy obu instancji nie naruszyły więc powoływanych w skardze dyspozycji art. 7 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art.
7. k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W niniejszej sprawie organy wykonały dyspozycję tego przepisu, gdyż z urzędu przeprowadziły wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu sprawy, zaś strona skarżąca zaniechała złożenia w tym zakresie jakichkolwiek wniosków dowodowych zwłaszcza w kwestii ustaleń odzwierciedlonych w podpisanym bez zastrzeżeń przez skarżącą protokole kontroli. Natomiast organ dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Mając powyższe na względzie na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.