Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) trzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 20 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na P sp. z o.o. sp. k. (dalej: Skarżąca) kary pieniężnej 1 839,60 zł. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.; dalej u.d.p.), oraz § 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925).
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Do Straży Miejskiej w R. wpłynęło zgłoszenie w sprawie ustawienia reklamy w ustalonej lokalizacji, następnie zostało ono przekazane do Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta R. Następnie 19 października 2021 r. przeprowadzono kontrolę wskazanego umiejscowienia reklamy. Ustalono, że dwustronna reklama o treści "[...] " była umieszczona w pasie drogowym drogi publicznej kategorii powiatowej ulicy [...], na wysokości budynku Nr [...], co obrazuje mapa stanowiąca załącznik do protokołu z tego dnia Nr [...], na której uwidoczniono również linie rozgraniczające pas drogowy wspomnianej ulicy. Reklama była zamocowana do przyczepy samochodowej posiadającej numer rejestracyjny [...] zaparkowanej w zatoce postojowej. Ze względu na możliwość zatarcia dowodów w sprawie dokonano pomiaru powierzchni reklamy, która wynosiła: 3,65 m x 2,10 m = 7,665 m2 X 2 strony = 15,33 m2. Na kole oraz mocowaniu haka zamontowane były blokady.
Treść reklamy widoczna była dla uczestników ruchu poruszających się ulicą [...]. W dniach 22 i 29 października 2021 r. również stwierdzano obecność przedmiotowej reklamy w ustalonej lokalizacji. W dniu 9 listopada 2021 r. nie stwierdzono reklamy na przyczepie.
W oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów, działki o numerach geodezyjnych [...] i [...], na pograniczu których umieszczona była reklama, stanowią własność Gminy Miasta R. Wobec tego Prezydent Miasta R. posiada kompetencje do zarządzania ww. nieruchomościami, które stanowią pas drogowy drogi publicznej ulicy [...].
Strona postępowania została ustalona na podstawie pisma Straży Miejskiej w R. (Nr [...] z 15 października 2021 r.), po przeprowadzonej kontroli w terenie pasa drogowego (protokół Nr [...] z 19 października 2021 r.) oraz informacji dostępnych z publicznych rejestrów (Centralna Informacja Krajowego Rejestru Sądowego "ekrs.ms.gov.pl", strona internetowa "pcfo.pl").
Organ podjął postępowanie wyjaśniające, w ramach którego wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień na piśmie odnośnie kwestii związanych z ewentualnie zawartą z właścicielem przyczepy umową o jej udostępnienie bądź o prowadzenie kampanii reklamowej, pod rygorem wydania decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. Decyzją z 20 stycznia 2022 r., organ nałożył na Skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
W uzasadnieniu decyzji, oprócz wskazania podstawy prawnej i stosownego orzecznictwa sądowego organ stwierdził, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 189f k.p.a. i odstąpienie od nałożenia kary.
Skarżąca od tej decyzji wniosła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji.
Wskazało, że bezsporne jest to, iż w dniach 9 września 2021 r. oraz 19,22 i 29 października 2021 r. w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...] w R. posadowiono bez odpowiedniego zezwolenia zarządcy drogi dwustronną reklamę o treści "[...]..." o powierzchni 15,33 m2 (jedna strona ekspozycyjna 3,65 m x 2,10 m).
Stawka opłaty przyjęta do wyliczenia nałożonej kary została ustalona prawidłowo na podstawie § 4 uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia 30 kwietnia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta R. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]). Wynika z niego, że za zajęcie pasa drogowego pod reklamę stawka opłaty za każdy dzień umieszczenia 1 m2 powierzchni reklamy wynosi 3 zł. Stąd wysokość kary za zajęcie pasa drogowego to 1 839,60 zł, co jest 10-krotnością iloczynu: 15,33 m2 (powierzchni reklamy), 4 dni (jako liczby dnia zajęcia pasa drogowego) oraz 3 zł (jako stawki opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego 1 m2 powierzchni reklamy). Zdaniem SKO organ I instancji wyliczył karę w sposób prawidłowy.
SKO zgodził się z organem I instancji co do konieczności nałożenia kary. Zebrany materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że reklama była usytuowana w granicach pasa drogowego w dniach: 9 września 2021 r. oraz 19, 22 i 29 października 2021 r.
Za nietrafny SKO uznał zarzut, zgodnie z którym organ I instancji nie mógł ustalać wymiarów reklamy, tj. dokonywać kontroli pasa drogowego bez obecności strony postępowania. Popierając swoje stanowisko orzecznictwem sądów administracyjnych uznał, że czynność ta jest dopuszczalna. W sytuacji, gdy pracownicy organu stwierdzą niedopuszczalne zajęcie pasa drogowego, to mogą sporządzić stosowną dokumentację, będącą podstawą do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Wszczęcie postępowania następuje na skutek ustaleń dokonanych w toku takich czynności, a po wszczęciu postępowania strona ma możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jego kwestionowania.
Organ I instancji niezwłocznie po uzyskaniu informacji o zajęciu pasa drogowego przekazał Skarżącej tj. właścicielowi reklamy, zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Przekazał w nim także informację, że kara będzie naliczana do czasu usunięcia reklamy z drogi. Tym samym nietrafiony jest zarzut, że skoro przyczepa na której wisiała reklama była unieruchomiona kłódką, to tylko posiadacz mógł przestawić przyczepę w innej miejsce. Właściciel reklamy mógł wszak usunąć reklamę z samej przyczepy, dokonać jej przykrycia - wówczas kara za kolejne dni nie mogłaby być naliczana. Tymczasem reklama została usunięta dopiero po 29 października 2021 r.
Za niezasadny SKO uznało zarzut że kara winna zostać nałożona na właściciela samej przyczepy a organ I instancji nie ustalił kto jest odpowiedzialny za posadowienie reklamy w tym miejsc. W ocenie SKO kwestia ta została prawidłowo ustalona, na potwierdzenie czego wskazał stosowne orzecznictwo sądowo administracyjne. Kolegium, w realiach badanej sprawy, organ I instancji ustalił prawidłowo stronę postępowania, tj. podmiot, któremu rzeczona kara ma zostać wymierzona. W orzecznictwie sądów administracyjnych powtarza się pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu (reklamy).
Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Oczywiście, w orzecznictwie pojawiają się także wskazania, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel reklamy powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel reklamy (np. właściciel przyczepy), a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W badanym postępowaniu organ I instancji wezwaniem z dnia 18 listopada 2021 r. wezwał Skarżącą do wypowiedzenia się w tej kwestii.
W odpowiedzi Skarżąca w piśmie z 28 października 2021 r. stwierdziła, że nie jest właścicielem przyczepy, a zatem nie może zostać na nią nałożona kara za zajęcie pasa drogowego - o przedłożenie umowy zawartej z właścicielem przyczepy o jej udostępnienie bądź prowadzenie kampanii reklamowej. Na żadnym etapie postępowania, poza twierdzeniem, że nie jest właścicielem przyczepy, Skarżąca nie podała podmiotu odpowiedzialnego za posadowienie przedmiotowej reklamy. Według organu II instancji obowiązek zebrania materiału przez organ nie może oznaczać biernej postawy Skarżącej w trakcie prowadzonego postępowania.
Skoro zatem Skarżąca będąca właścicielem reklamy, nie przedstawiła dowodu potwierdzającego, że to nie ona jest odpowiedzialna za posadowienie reklamy na przyczepie w pasie drogowym ul. [...] w R., to organ I instancji winien był przyjąć, że to właśnie na Skarżącą powinna zostać nałożona rzeczona kara.
SKO podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki dla odstąpienia od nałożenia kary w myśl przepisu art. 189f k.p.a. Jakkolwiek nawet jeśli uznać, że Skarżąca zaprzestała naruszania prawa, ponieważ po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary tj. 9 listopada 2021 r., przedmiotowa reklama została już zdemontowana, to jednak w ocenie SKO w/w przesłanka powinna być wykładana w sposób zakładający natychmiastową reakcję strony na informację o popełnionym naruszeniu tj. albo poprzez złożenie wniosku o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego przedmiotową reklamą albo poprzez natychmiastowy jej demontaż.
Nie można uznać, aby waga naruszenia prawa, w postaci posadowienia reklamy w pasie drogowym drogi publicznej bez stosownego zezwolenia była znikoma (a obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie, aby możliwe było odstąpienie od nałożenia kary). Dla interpretacji tej przesłanki nie można bowiem posługiwać się zabiegiem interpretacyjnym polegającym na wykładni pojęcia znikomego naruszenia prawa za pośrednictwem pojęcia znikomej szkodliwości społecznej czynu, które zostało wykształcone na gruncie nauki prawa karnego.
W skardze od decyzji z 21 kwietnia 2022 r. Skarżąca zarzuciła wydanie jej z naruszeniem:
- 1. przepisów prawa materialnego tj.:
- 1) art. 4 pkt. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą jego błędnym zastosowaniem polegającym na przyjęciu, że Skarżąca dokonała umieszczenia reklamy i zajęcia pasa drogowego drogi publicznej w R. ulicy [...] (na wysokości budynku nr [...]), w sytuacji gdy przyczepa z reklamą umieszczona była poza pasem drogowym;
2)art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że to Skarżąca dokonała umieszczenia reklamy i zajęcia pasa drogowego drogi publicznej w R. ulicy [...] (na wysokości budynku nr [...]), podczas gdy tego Organ nie ustalił;
3) art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p. w zw. z art. 189b k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i wymierzenie przez Organ w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej wobec Skarżącej, podczas gdy Organ nie ustalił odpowiedzialności, a tym samym sprawstwa Skarżącej w związku z zajęciem pasa drogowego drogi publicznej w R. ulicy [...] poprzez umieszczenie tam reklamy.
2.naruszenia przepisów prawa procesowego tj.;
- 1) art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Organu I Instancji, pomimo wystąpienia podstaw do jej uchylenia;
- 2) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, pomimo braku dowodów, że reklama została umieszczona na pasie drogowym przez Skarżącą, podczas gdy;
a)nie doszło do ustalenia przez Organ, że reklama była umieszczona na pasie drogowym przez Skarżącą lub b)nie doszło do ustalenia przez Organ, że reklama stanowiła własność Skarżącej lub
c) nie doszło do ustalenia przez Organ, że reklama została umieszczona na pasie drogowym na zlecenia Skarżącej, podczas gdy z dowodów zgromadzonych przez Organ nie wynika, aby Skarżąca spółka zleciła wykonanie lub umieszczenie reklamy na pasie drogowym;
d)art. 7 k.p.a. i 77 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie przez Organ, że przyczepa z reklamą umieszczona była na pasie drogowym, podczas gdy przyczepa z reklamą umieszczona była poza pasem drogowym, a tym samym nie doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 pkt. 1u.d.p.;
e) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez Organ i uznanie, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że to Skarżąca umieściła w R. na ulicy [...] reklamę, podczas gdy Skarżąca w toku sprawy wskazała, że nie jest właścicielem przyczepy samochodowej znajdującej się w R. ulicy [...] (na wysokości budynku nr [...]), nie dokonała umieszczenia przyczepy na ww. ulicy, a tym samym nie zajmuje pasa drogowego;
f)art. 7 k.p.a. i 77 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie przez Organ decyzji w przypadku braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegającego w szczególności na:
- - braku ustalenia, kto jest właścicielem przyczepy samochodowej na której znajdowała się reklama;
- - kto umieścił reklamę w R. na ulicy [...] (na wysokości budynku nr [...]);
- - dokonaniu przez Organ pomiarów reklamy bez udziału strony postępowania,
- - ustalenie, że przyczepa z reklamą umieszczona jest w pasie drogowym, podczas gdy przyczepa z reklamą była poza pasem drogowym.
- g) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 189b k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i rozpoznanie sprawy bez udziału strony postępowania, tj. podmiotu, który mógł dokonać zajęcia pasa drogi publicznej bez zezwolenia.
Wobec tego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że treść reklamy nie świadczy o tym, aby jej wykonanie zostało zlecone przez podmiot wymieniony na danej reklamie - a taki wniosek wynika z treści zaskarżonej Decyzji. Organ przyjął założenie, że Skarżąca zleciła wykonanie reklamy jak i zleciła jej umieszczenie na przyczepie, a tym samym jest właścicielem reklamy. Skarżąca konsekwentnie kwestionuje te ustalenia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt. 1 u.d.p. poprzez umieszczenie reklamy w pasie drogowym.
Ponadto z zawiadomienia z 20 października 2021 r. nie wynika na jakiej podstawie Organ ustalił, że to Skarżąca zajmuje pas drogowy drogi publicznej w R. ulicy [...] (na wysokości budynku nr [...]).
Skarżąca nie jest właścicielem przyczepy samochodowej znajdującej się w R. ulicy [...] (na wysokości budynku nr [...]), a tym samym nie zajmuje pasa drogowego. Poza tym ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak i uzasadnienia zaskarżonej Decyzji nie wynika, aby to Skarżąca zajęła pas drogowy poprzez umieszczenie reklamy.
W przedmiotowej sprawie nie doszło do zajęcia pasa drogowego przez Skarżącą w sposób zabroniony, o którym stanowi artykuł 40 ust. 2 u.d.p. Organ dokonał ustalenia odpowiedzialności Skarżącej za zajęcie pasa drogowego na podstawie informacji wygenerowanej z Krajowego Rejestru Przedsiębiorców, podczas gdy za zajęcie pasa drogowego odpowiedzialność ponosi sprawca, którym nie jest Skarżąca.
Poza tym Organ w ogóle nie wykazał, aby to Skarżąca była właścicielem przyczepy na której umieszczona była reklama, czy też użytkownikiem, posiadaczem tej przyczepy jak i czy dokonała zajęcia pasa drogowego.
Samo umieszczenie reklamy na przyczepie nie świadczy, że to właśnie Skarżąca ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogi publicznej. Organ winien ustalić, kto jest właścicielem przyczepy, na której umieszczona była reklama i czy dokonał zajęcia pasa drogi publicznej.
Podmiotem zobowiązanym do poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia zajmującego pas drogowy. Tak więc w każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędna jest bowiem konieczność ustalenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, które pozwolą na przypisanie odpowiedzialności osobie, która nie uzyskała odpowiedniego zezwolenia za zajęcie pasa drogowego.
Organ nie ustalił strony postępowania, czyli podmiotu który dokonał zajęcia pasa drogowego. Jak wynika z treści zaskarżonej Decyzji przyczepa była unieruchomiona kłódką, a tym samym jedynie posiadacz mógł przestawić przyczepę w inne miejsce.
Istotne według Skarżącej jest, że wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p. w zw. z art. 189b k.p.a. możliwe jest wobec sprawcy, co wprost wynika z art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p. Natomiast Organ arbitralnie i bez dowodów na tę okoliczność przyjął, że Skarżąca jest sprawcą w przedmiotowej sprawie. Organ naruszył reguły postępowania dowodowego, tymczasem kodeksowa zasada oficjalności postępowania dowodowego wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na Organy obowiązek poszukiwania, zbierania i rozpatrzenia z urzędu dowodów dotyczących istotnych dla sprawy okoliczności, które są znane organowi lub które są podnoszone przez stronę.
Organ nie ustalił, aby to Skarżąca umieściła reklamę w pasie drogi bez zezwolenia, a tym samym brak jest podstaw do obciążenia jej Skarżącej jakąkolwiek karą z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę SKO stwierdziło, że prawidłowo oceniła zaistniałe przesłanki nałożenia kary. Wobec tego, że nie znalazło podstaw do zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie tych przepisów sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem i ma obowiązek z urzędu uwzględnić wszelkie naruszenie prawa, które mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., wzruszenie zaskarżonej decyzji może mieć miejsce, w sytuacji gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowana decyzja w przedmiocie kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego wydana została zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, z poszanowaniem zasad unormowanych w k.p.a.
Przedmiotem skargi jest decyzja nakładająca na Skarżącą karę pieniężną za zajęcie w dniach 9 września 2021 r., 19 października 2021 r., 22 października 2021 r. 29 października 2021 r. pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi m.in. art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 u.d.p.
Przechodząc do rozpatrzenia niniejszej sprawy należy podkreślić, że zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z tą definicją pas drogowy nie ogranicza się tylko do jezdni, ale może obejmować też grunt wzdłuż jezdni zabezpieczony na potrzeby ruchu drogowego. Każde zajęcie pasa drogowego przez reklamę - niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego (słupa oświetlenia ulicznego), czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym - wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1642/19).
Zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2", albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Natomiast według 12 pkt. 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
- - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Podkreślenia wymaga, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia (Wyrok WSA w Warszawie z 11 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2424/19).
W ocenie Sądu okoliczność zajęcia pasa drogi została udowodniona na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, a mianowicie protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, wypisu z rejestru gruntów, podkładu geodezyjnego z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy i granic pasa drogowego. Organy w tym zakresie w pełni wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W rezultacie tych czynności SKO ustaliło, że fakt umiejscowienia reklamy w pasie drogowym został wykazany w złożonym do akt sprawy tzw. podkładzie geodezyjnym (kopia mapy geodezyjnej), na którym "wrysowano" pas drogowy oraz miejsce usytuowania reklamy. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organy nie tylko nie były zobligowana do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale - przez wzgląd na ekonomikę procesową - od czynności takich powinien się powstrzymać.
Pomiędzy stronami nie jest sporne, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi.
Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenie lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Art. 40 ust. 12 in fine stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przewidziana we wskazanym przepisie decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały (wyrok NSA z 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 674/20).
Powyższe przepisy mają charakter związany, nie pozostawiają zarządcy drogi żadnego luzu decyzyjnego. Organ I instancji nie mógł tym samym działać według uznania i kierować się interesem strony. Ponieważ stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, to tak samo kara naliczana jest za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego.
W konsekwencji omawianego naruszenia prawa nie można wiązać tylko z jednorazowym działaniem polegającym na umieszczeniu reklamy w pasie drogowym, ale też z jej pozostawaniem w tym pasie. Zasadnym jest wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, że dla ustalenia wymiaru kary bez znaczenia jest co do zasady upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreśla się, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16, z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16, II GSK 1569/18, z 9 lipca 2020 r., II GSK 4287/17, publ. w CBOSA). Dopóki więc reklama pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia lub umowy zawartej z zarządcą drogi, dopóty trwał stan naruszenia prawa.
Ponieważ kara naliczana jest za każdy dzień w oparciu o stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, ustalanej w drodze uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w której zarządzie pozostaje droga (art. 40 ust. 8 u.d.p.), prawidłowo przyjęto do obliczeń stawkę obowiązującą w danym dniu zajmowania pasa drogowego.
Nie budzi wątpliwości Sądu również okres zajęcia pasa drogowego. Obecność reklamy stwierdzono i udokumentowano po raz pierwszy podczas kontroli pasa drogowego w dniu 9 września 2021 r. Prawidłowo więc przyjęto ten dzień, jako początek terminu zajęcia. W aktach sprawy znajdują się protokoły kontroli pasa drogowego z 19 września 2021 r., 22 października 2021 r., 29 października 2021 r. wraz ze zdjęciami potwierdzającymi, że w tym dniu reklama pozostawała w dotychczasowej lokalizacji bez zgody zarządcy drogi. Kontrola przeprowadzona w dniu 9 listopada 2021 r. wykazała, że reklama została usunięta.
Faktycznego zajęcia pasa drogowego nie można ograniczać jedynie do fizycznego umieszczenia reklamy w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1160/17). Istotne jest bowiem to, czy podmiot, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego działał na własną rzecz i we własnym imieniu (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16). Innymi słowy właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi jest co do zasady biernie legitymowany w postępowaniu o nałożenie przedmiotowej kary toczącym się w trybie ar. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych a kwestii tej wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy nie jest w stanie zmienić umowa cywilno-prawna (wyrok WSA w Poznaniu z 21 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Po 799/18). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por.m.in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10; wyrok NSA z 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2408/11).
Odpowiedzialność za omawiany delikt może zatem ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1768/15 oraz wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1305/21). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot, np. agencja reklamowa, która zobowiązała się do pozyskania nieruchomości oraz instalacji do eksponowania treści reklamowych dotyczących określonego podmiotu (por. wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1312/17), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy. W niniejszej sprawie zaś, na wezwanie do złożenia wyjaśnień z 18 listopada 2021 r. czy Skarżąca posiada bądź posiadała zawartą z właścicielem przyczepy umowę o jej udostępnienie bądź prowadzenie kampanii reklamowej i ewentualne jej przedłożenie, Skarżąca nie zareagowała, przyjęła bierna postawę. Nie ma zatem podstaw do uznania, że Skarżąca nie tylko nie wiedziała o umieszczeniu banera w pasie drogowym, ale także że nie odbyło się to za jej przyzwoleniem.
Za prawidłową Sąd uznał ocenę okoliczności faktycznych w kontekście możliwości uznania wagi naruszenia prawa za znikome, a więc spełnienia się przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Unormowanie to obliguje do odstąpienia od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: 1. waga naruszenia prawa jest znikoma i 2. strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak wyjaśnia się w doktrynie, jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym.
Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności, można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki. Oznacza to, że sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego (tutaj: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy) sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną, nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome.
W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, wskazuje się zgodnie, że art. 189f § 1 k.p.a. ma także zastosowanie do decyzji związanych. Podnosi się w tym względzie, że przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych. Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 943/20). Dlatego obligatoryjność omawianej kary, która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego. Każdy przypadek wymaga indywidualnej analizy, która pozwalałaby stwierdzić, że mimo nieuchronności kary zaistniały szczególne okoliczności przemawiające za uznaniem, że waga naruszenia jest znikoma (Wyrok WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 948/21).
Ustawodawca nie wyjaśnia jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Treść art. 189d pkt 1 k.p.a. jest pomocna przy zrozumieniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa bowiem jakie okoliczności wpływają na ocenę wagi naruszenia.
Natomiast w art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W myśl tego unormowania na ustalenie wagi naruszenia prawa ma wpływ ochrona wskazanych wartości, a także okoliczności i czas trwania naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia/naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).
Sprowadza się to w istocie do ustalenia celu naruszonej regulacji, oceny zagrożenia chronionych wartości, a także rozważenia okoliczności mających wpływ na powstanie i trwanie naruszenia. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. W ocenie Sądu wymierzona skarżącemu kara taka nie jest.
W rozpoznawanej sprawie to Skarżąca ponosi odpowiedzialność za to, że reklama została umieszczona i pozostawała w pasie drogowym niezgodnie z przepisami prawa.
Odnosząc się do treści art. 189f § 2 k.p.a., to stwierdzić należy, że nie mógł mieć on też w sprawie zastosowania. Zgodnie z tym unormowaniem w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
- 1) usunięcie naruszenia prawa lub
- 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Stosownie do § 3 organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie może być spełniony w przypadku kary za zajęcie pasa drogowego, gdyż pełni ona funkcję represyjną, ale przede wszystkim prewencyjną. Jej wymierzenie ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza ma zapewnić ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Według Sądu i, zebrany w kontrolowanej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy ani też, by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Dokonanej przez organy orzekające ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano prawidłowo jakie przepisy miały w sprawie zastosowanie, jakie okoliczności warunkowały wymierzenie kary. Podane przez organy motywy pozwalały na zweryfikowanie zajętego stanowiska, co wypełnia normę art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organów orzekających, co do spełnienia przesłanek do nałożenia kary, jej wysokości oraz braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary.
Sąd nie stwierdził także w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Organy orzekające zapewniły skarżącemu wymagany tym przepisem udział w postępowaniu. Zarządca drogi nie musiał zapewnić Skarżącej udziału w oględzinach zajętego pasa drogowego, a więc terenu, który znajduje się w jego władaniu. Poczynione ustalenia zostały w sposób wyczerpujący udokumentowane, a następnie przedstawione do wiadomości Skarżącej. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, Skarżąca została pouczona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i złożeniu wyjaśnień. Także organ II instancji nie pozbawił Skarżącej prawa do obrony swojego interesu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.
- - ---------------------- 1