Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] (WZON, organ II instancji), wydanym po rozpatrzeniu zażalenia K. K. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (PZON) w B. nr [...] z [...] r. w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wszczętego wnioskiem z 23 stycznia 2017 r. i umorzył postępowanie. Jako podstawę prawną jego wydania wskazał art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej kpa).
Rozstrzygnięcie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
23 stycznia 2017 r. (17.01. data wniosku) wpłynął do PZON wniosek skarżącego o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu jego niepełnosprawności wraz z oryginałem zaświadczenia z 17 stycznia 2017 r. o stanie zdrowia wydanym dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.
Postanowieniem z [...] r. PZON – działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu przybliżył pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa we wskazanym przepisie i wyjaśnił, że w sprawie wszczętej wnioskiem strony z 23 stycznia 2017 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w związku ze zmianą stanu zdrowia wnioskodawcy konieczne było zawieszenie postępowania, gdyż przed Sądem Rejonowym w S. toczy się postępowanie odwoławcze od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 14 stycznia 2016 r. (doręczone 22 stycznia).
W świetle powyższego strona nie posiada obecnie prawomocnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w rozumieniu § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca z 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1110; dalej rozporządzenie) – więc nie może się domagać wydania ponownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. Wnioskowi nie mógł zostać nadany dalszy bieg ze względu na zagadnienie wstępne w postaci postępowania sądowego od wydanego przez organ orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które wydano na okres do 14 stycznia 2017 r., a które nie jest prawomocne z racji wniesionego odwołania. Środek odwoławczy rozpatruje sąd powszechny. Wskazano, że z § 15 ust. 3 rozporządzenia wynika, że ocenę stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej poprzedza jej całościowe badanie; przyjmuje się za punkt wyjścia ustalenia w zakresie stopnia niepełnosprawności wynikające z treści wcześniejszego prawomocnego orzeczenia.
Wynik poprzedniego postępowania jest kluczowy dla oceny wystąpienia przesłanek wynikających z § 15 ust. 2 rozporządzenia (wyrok NSA z 14.12.2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16) w nowym postępowaniu. Postanowienie zostało podpisane przez Przewodniczącego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Postanowieniem z [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania oraz stan sprawy toczącej się przed sądem powszechnym.
Na skutek skargi wniesionej do tut. Sądu, wyrokiem z 16 października 2017 r., sygn.. akt IV SA/GL 383/17, oba postanowienia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego stwierdzeniem ich nieważności wobec braku oznaczenia członków zespołów orzekających w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jako organu kolegialnego. Nadto oba postanowienia zostały podpisane jedynie przez przewodniczących zespołów, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności z powodu wydania z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 124 § 1 kpa. Wyrok nie został zaskarżony.
Postanowieniem z [...] r. PZON, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 i art. 123 kpa - ponownie z urzędu zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek z 23 stycznia 2017 r. w sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego. Postanowienie zostało podpisane przez Przewodniczącego PZON i Sekretarza PZON. Mimo wniesienia zażalenia, postanowieniem z [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Nie podzielił zasadności podniesionych w nim zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wyrokiem z 27 września 2018 r., sygn. akt III SA/GL 583/18, tut. Sąd oba postanowienia uznał za wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa) przez pominięcie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA wydanym w sprawie, art. 138 § 1 i 2 kpa przez wydanie rozstrzygnięcia o innej treści niż przewidziane w ustawie, art. 124 § 1 kpa przez błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 14/19. NSA stwierdził jednak, że zaskarżone postanowienie jest obarczone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 i § 2 w zw. z art. 144 kpa. W orzeczeniu organu odwoławczego z [...] r. postanowiono "uznać zażalenie (...) za bezzasadne".
Jednakże przepis art. 138 § 1 i § 2 w zw. z art. 144 kpa, zawierający zamknięty katalog rodzaju rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym (odpowiednio – zażaleniowym), który ma charakter bezwzględnie wiążący, takiego rodzaju rozstrzygnięcia nie przewiduje. Oznacza to, iż w postępowaniu odwoławczym (odpowiednio – zażaleniowym) nie może zostać wydane rozstrzygnięcie, które nie mieściłoby się w ramach tego przepisu. Tymczasem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. NSA nie podzielił jednak oceny WSA, co do rażącego naruszenia prawa – art. 153 ppsa. Uznał, że wydanie postanowień przez składy niewłaściwe, które nie były składami orzekającymi merytorycznie, o których mowa w § 19 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, stanowiło naruszenie § 19 ust. 3 cyt. rozporządzenia (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W konsekwencji stanowiło to również naruszenie art. 124 § 1 kpa, ale nie było to naruszenie o charakterze rażącym.
Kolejne postanowienie o zawieszeniu postepowania PZON wydał [...] r., podkreślając w uzasadnieniu, że przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 kpa nadal istnieje, co uniemożliwia prowadzenie postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego. W uzasadnieniu postanowienia organ przypomniał, że wniosek z 23 stycznia 2017 r. był to kolejny wniosek skarżącego o wydanie orzeczenia. Pierwszy został złożony 26 czerwca 2015 r. Kolejny wniosek nie może zostać rozpatrzony, gdyż w toku pozostaje postępowanie sądowe, w którego toku kwestia stopnia niepełnosprawności i okresu na jaki orzeczenie zostanie wydane pozostaje otwarta. Organ podkreślił, że wyrok Sądu Rejonowego w S. kwalifikujący skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2020 r., na skutek wniesionej apelacji nie jest prawomocny.
Tym samym prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego, równolegle z postępowaniem sądowym mogłoby prowadzić do naruszenia zasady res iudicata. Sąd może bowiem, w przypadku ujawnienia nowych okoliczności dotyczących niepełnosprawności dotychczasowe orzeczenie uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia WZON a postępowanie sądowe umorzyć. Jeżeli uzna, że takowe nie wystąpiły wydaje wyrok na podstawie dowodów zgormadzonych na etapie odwołania i taka sytuacja wystąpiła w przypadku postępowania z odwołania skarżącego. Dlatego też między postępowaniem sądowym a postępowaniem administracyjnym z wniosku z 23 stycznia 2017 r. istnieje bezpośredni związek. Do czasu prawomocności orzeczenia organ nie może prowadzić kolejnego postępowania i wydać orzeczenia, gdyż wyrok sądu jest tak sformułowany, że zastępuje orzeczenie.
Zatem w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować jednocześnie wyrok i orzeczenie organu dotyczące stopnia niepełnosprawności i czasu jego obowiązywania, a taka sytuacja wystąpiłaby, gdyby organ nadal prowadził postępowanie z wniosku skarżącego. Podkreślił również, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie gwarantuje jego pozytywnego rozpatrzenia i orzeczenia wskazanego przez wnioskodawcę stopnia niepełnosprawności. Decyduje o tym stan zdrowia wnioskodawcy i orzecznicy.
Skarżący na powyższe postanowienie wniósł zażalenie, w którym podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu orzeczenie z [...] r. jest ostateczne i wykonalne, a zatem straciło ważność 31 stycznia 2017 r. oraz, że od tej daty nie wywiera skutków prawnych.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. organ odwoławczy podzielił zasadność zarzutów zażalenia i zaskarżone postanowienie z [...]r. uchylił w całości oraz umorzył postępowanie.
W skardze z 21 czerwca 2020 r. wniesionej do tut. Sądu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości lub części postanowień organów obu instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 19, art. 75, art. 77, art. 80, art. 97, art. 124 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 3 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP, bowiem w sprawie nie występują przesłanki do umorzenia postępowania przed organem I instancji. Tym samym o ile uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania było zasadne, o tyle jego umorzenie już nie. Wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że wydanie zaskarżonych aktów nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie było i nie ma przeszkód faktycznych i prawnych w dalszym jego prowadzeniu
Wniósł także o rozpoznanie skargi w trybie art. 119 pkt 1 lub 2 ppsa z racji pogarszającego się jego stanu zdrowia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, gdyż po wniesieniu skargi dokonał ponownej analizy akt postępowania i wydanego postanowienia, w kontekście podniesionych w skardze zarzutów i doszedł do przekonania, że zostało ono wadliwie zinterpretowane przez adresata. Wadliwość ta wynikała ze sporządzenia go z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa czyli sporządzenia w sposób niezrozumiały dla strony i bez wskazania prawidłowej podstawy prawnej jego wydania, art. 138 § 1 pkt 1 i 3 kpa. Powyższa analiza skutkowała uchyleniem zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego w trybie autokontroli. Organ wydał [...] r. nowe postanowienie, które zostało skarżącemu doręczone i jest przedmiotem kontroli w sprawie o sygn. III SA/GL 519/20 w związku z wniesieniem kolejnej skargi z 22 lipca 2020 r.
Sąd stwierdza z urzędu, że aktualnie w Sądzie zawisły trzy sprawy ze skarg wniesionych przez K. K. związane z zainicjowanym, przez niego postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności. I tak zawisła przez tut. Sądem sprawa ze skargi z 22 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 519/20, która dotyczy postanowienia z [...] r. wydanego przez organ w trybie autokontroli w związku ze skargą wniesioną 21 czerwca 2020 r. i zarejestrowaną pod sygnaturą III SA/GL 518/20.
Sprawa niniejsza, ze skargi z 21 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/GL 518/20 dotyczy postanowienia z [...] r. nr [...] o uchyleniu postanowienia PZSON z [...] r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z 23 stycznia 2017 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w związku ze zmianą stanu zdrowia.
Trzecia sprawa dotyczy zasadności odmowy wszczęcia postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności skarżącego w związku z wnioskiem z 10 lutego 2017 r., który wpłynął do organu 14 lutego 2017 r. w związku z utratą ważności posiadanego orzeczenia z 16 stycznia 2016 r. z dniem 31 stycznia 2017 r. (sygn. akt III SA/Gl 517/20). Skarga sporządzona została 22 lipca 2020 r.
Należy także wskazać, ze nie są to pierwsze skargi wniesione przez skarżącego w sprawie wniosków o stwierdzenie stopnia niepełnosprawności z 23 stycznia i 14 lutego 2017 r., o czym niżej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało przez organ uchylone, co czyni podniesione w stosunku do niego zarzuty nieskuteczne. Sąd nie może nakazać uchylenia postanowienia, które zostało już wyeliminowane z obrotu prawnego ani przywrócić jego obowiązywania w niniejszej sprawie, która nie obejmuje kontroli sądowej postanowienia zmieniającego z [...] r. Jest ono przedmiotem odrębnej kontroli w sprawie III SA/GL 519/20. W sprawie tej Sąd nieprawomocnym wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r. skargę oddalił.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej ppsa, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 ppsa) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 ppsa).
Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz ich podstawą prawną (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa).
W przedmiotowej sprawie należy wyjaśnić, że chociaż przedmiotem kontroli jest postanowienie organu odwoławczego z [...] r. oraz poprzedzające go postanowienie o zawieszeniu postępowania z [...] r. w sprawie z wniosku skarżącego z 23 stycznia 2017 r. Organ I instancji zawiesił postępowanie z racji braku prawomocności wyroku Sądu rejonowego w S. z [...] r. w związku z wniesieniem przez skarżącego od niego apelacji. Po zawieszeniu postępowania organ powziął informację, że apelacja została 25 maja 2020 r. rozpozna i oddalona, co daje wyrokowi przymiot prawomocności. W dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie istniała już zatem przeszkoda w postaci innego postępowania sądowego, którego wynik ma wpływ na prowadzenie niniejszego postępowania. Stąd na etapie rozpatrywania zażalenia organ uznał, że stan faktyczny uległ zmianie, co organ odwoławczy uwzględnił wydając rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania z [...] r. i umorzeniu postępowania.
Uznał, że prawomocność wyroku uzasadnia dalsze prowadzenie postępowania, gdyż zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte. Organ podkreślił, że orzeczenia z 14 stycznia 2016 r. zostało wydane na 1 rok, ale Sąd wyrokiem z 28 listopada 2019 r. zmienił zaskarżone orzeczenie w ten sposób, że zaliczył skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2020 r. Zatem wygasło z tą datą, ale wyrok uprawomocnił się 25 maja 2020 r., kiedy Sąd Okręgowy w K. oddalił wniesioną od niego apelację (sygn. akt [...]). Wyroki sądu zastępują orzeczenie o niepełnosprawności, co oznacza, że skarżący posiadał status osoby niepełnosprawnej w stopniu lekkim do 31 stycznia 2020 r. Wyrok zastępujący orzeczenie, gwarantuje osobie niepełnosprawnej te same uprawnienia i traktowanie stosownie do zapisów ustawy o rehabilitacji zawodowej. Zgodnie z art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, a zatem dopiero po wykorzystaniu toku postępowania przed właściwym sądem powszechnym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności staje się prawomocne. Z tą chwilą organ może prowadzić postępowanie z wniosku z 23 stycznia 2017 r.
Mając na względzie powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.