Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania H.S. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - utrzymało w mocy pierwszoinstancyjną decyzję.
W podstawie prawnej powołano m.in. art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2010 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), art. 40 ust. 5 i ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470; dalej jako "u.d.p."), oraz § 3 uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...]r" poz. [...]).
W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy i argumentację prawną. Podkreślono, że decyzją z dnia [...] r., wydaną przez specjalistę Zarządu Dróg Miejskich w G. z upoważnienia Prezydenta Miasta G., nałożono na Stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (decyzja nr [...] z [...]r.) na czas umieszczenia przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej. W tej decyzji organ I instancji wskazał, że kara w wysokości [...] zł została obliczona zgodnie z art. 40 u.d.p. ust. 5, 10 i 12 jako suma opłat za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za okres 2 lat oraz za okres [...] dni przez przyłącze wodociągowe, przyłącze kanalizacji sanitarnej oraz przyłącze kanalizacji deszczowej potraktowanych w zezwoleniu z dnia z [...] r. nr [...] jako jedno urządzenie. Organ opisując stan faktyczny sprawy wskazał m.in., że postępowanie w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zostało wszczęte pismem z [...] r. W toku prowadzonego postępowania Strona zgłaszała, że na mocy umowy nr [...] przedmiotowe przyłącza zostały przekazane do eksploatacji Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w G..
Po zapoznaniu się z treścią ww. umowy organ stwierdził jednak, że jest to jedynie umowa określająca warunki dostawy wody, odprowadzania ścieków i sposobu rozliczenia tych usług, nie zaś przejęcia przedmiotowych przyłączy. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, był on zobligowany do nałożenia kary administracyjnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji Strona zakwestionowała jej prawidłowość wskazując, że przyłącza zostały wykonane i przekazane do eksploatacji [...] r. protokołem do PWiK w G. zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] r.; wydane przez Zarząd Dróg Miejskich w G. zezwolenie zostało opłacone za okres od [...] do [...] r. Od tego momentu inwestycja została zakończona, a zatem, zdaniem Strony, nie jest logiczne żądanie powtórnych zezwoleń lub zajęcia pasa drogowego, bowiem ułożenie elementu przyłączy jest faktem trwałym i nie ma od niego odwrotu. Natomiast w przypadku istnienia podstawy prawnej do naliczania dalszych kosztów związanych z eksploatacją ułożonych przyłączy, to jest to obowiązek zarządu Dróg Miejskich do wystawiania faktur za poszczególny rok ich eksploatacji, a Strona faktur takich nie otrzymała. Niezrozumiałym dla Strony jest tytułowanie wszczęcia postępowania o bezpodstawne zajęcie pasa drogowego, bo jest to sprzeczne ze stanem faktycznym.
Karanie z tego tytułu Strona uważa za bezpodstawne i krzywdzące. W końcowym fragmencie odwołania Strona wniosła o anulowanie kary podkreślając, że jest osobą ciężko chorą z orzeczeniem orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji; sytuacja finansowa z uwagi na niską emeryturę jest bardzo trudna.
Zaskarżoną decyzją, w wyniku rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym, SKO utrzymało w mocy pierwszoinstancyjną decyzję nie podzielając zarzutów Strony. Wskazało, że przedmiotem sporu jest nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w związku z posadowieniem w pasie drogowym urządzenia, tj. przyłączy wodociągowego, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej. Bezsporne jest w sprawie, że w dniach: [...] r. do [...] r. przyłącza znajdowały się w pasie drogowym ul. [...] w G. po upływie ważności dotychczasowego zezwolenia zarządcy drogi. Strona do dnia [...] r. posiadała zezwolenie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] przyłączy wodociągowego, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej o sumarycznej powierzchni [...] m2. Powołując treść art. 40 ust. 12 i ust. 5 art. 40 u.d.p., wyliczono karę z uwzględnieniem stawki opłaty przyjętej do wyliczenia nałożonej kary na podstawie § 3 uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r.
Kolegium, przyjmując, że przy nałożeniu kary stosuje się parametry wskazane w zezwoleniu z dnia [...] r., podzieliło stanowisko organu I instancji, wskazując jednocześnie, że przeprowadził on postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Zapewnił również Stronie czynny udział w postępowaniu.
Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wskazało, że sytuacja finansowa osoby, na którą została nałożona kara z tytułu zajęcia pasa ruchu drogowego bez zezwolenia, nie może stanowić podstawy odstąpienia od wymierzania kary, która jest administracyjną normą sankcjonującą i ma charakter represyjno-prewencyjny. Nadto SKO wyjaśniło, że art. 189g § 1 k.p.a., nie znajduje zastosowania w tej sprawie, bowiem w przepisach k.p.a. czy u.d.p. nie przewidziano prawnej możliwości nienakładania kary czy niewszczynania postępowania z uwagi na upływ mniejszego okresu, aniżeli wskazany okres pięcioletni.
Kwestionując prawidłowość powyższej decyzji ostatecznej Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej ponad kwotę [...] zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zwolnienie od obowiązku ponoszenia kosztów, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
J
Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- 1) art. 7 k.p.a. i art. 12 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- 2) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez upływ czasu pomiędzy stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;
- 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł.
Decyzji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że okolicznościami jedynie istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia, podczas gdy nieuwzględnienie istotnej nieświadomej bezprawności skarżącego powoduje niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi strona opisała stan faktyczny sprawy oraz wskazała, że nie zajmowała pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny, bowiem sposób w jaki została skonstruowana umowa z zarządem Dróg Miejskich w G. pozwalał zakładać skarżącemu, że została ona zawarta na czas nieokreślony. Ponadto organ nie zawiadamiał skarżącego o nieprawidłowościach i nie wzywał do usunięcia przyłączy przed nałożeniem kary, nie sygnalizował zamiaru nałożenia kary.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło, że wskazane argumenty nie wnoszą do sprawy jakichkolwiek nowych elementów, tym samym nie prowadzą do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, która została wydana w oparciu o kompletny materiał dowodowy sprawy, po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
W piśmie procesowym z [...] r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone we wniesionej skardze i wniósł o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego nieopłaconych w całości ani w części kosztów zastępstwa procesowego z urzędu według norm przepisanych. Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. zawnioskował dopuszczenie dowodów uzupełniających z załączonych dokumentów, tj.:
- 1. dokumentacji medycznej - psychiatrycznej skarżącego ze Szpitala "A" w G., poświadczonej za zgodność z oryginałem;
- 2. dokumentacji medycznej - neurologicznej skarżącego ze Szpitala "A" w G., poświadczonej za zgodność z oryginałem;
- - na wykazanie złego stanu zdrowia psychicznego skarżącego w spornym okresie, chorowania przez niego na [...], zaburzenia [...], [...], a to na wykazanie braku winy i nieświadomości bezprawności działania skarżącego;
- 3. protokołu końcowego odbioru przyłącza wodociągowego z dnia [...] r. na wykazanie, iż przedsiębiorstwo przesyłowe odebrało urządzenia przesyłowe wykonane przez skarżącego i przejęło je w posiadanie.
W uzasadnieniu zarzucił niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, ponieważ organ nie ustalił kto jest właścicielem urządzeń przesyłowych tjsieć kanalizacyjna, sieć wodociągowa, znajdujących się w granicy pasa drogowego ul. [...] w G., za które naliczono opłatę w tym postępowaniu. Organ powinien był zwrócić się do PWiK z wnioskiem o informację w jakim zakresie przedsiębiorstwo to jest właścicielem przedmiotowych urządzeń przesyłowych, tj. w którym punkcie kończy się własność PWiK i zaczyna własność skarżącego. Okoliczność ta była istotna dla rozstrzygnięcia, bowiem co do zasady to przedsiębiorstwo przesyłowe jest właścicielem urządzeń przesyłowych składających się na sieć wodociągową i kanalizacyjną, znajdujących się w pasie drogi publicznej, natomiast odbiorca usług jest właścicielem jego wewnętrznej instalacji i przyłącza znajdującego się w granicy jego nieruchomości. Podkreślił, że umowa z dnia [...] r. wskazuje na to, że przedmiotowa sieć pozostaje w posiadaniu i we władaniu przedsiębiorstwa przesyłowego, gdyż zgodnie z § 3 ust 5 lit a i c umowy nr [...] utrzymanie i eksploatacja instalacji zaopatrzenia w wodę i instalacji kanalizacyjnych znajdujących się na ul. [...] należy do obowiązków przedsiębiorstwa przesyłowego - PWiK, a nie skarżącego.
Na zapis ten organ administracji publicznej nie zwrócił uwagi w zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, że SKO naruszyło przepisy prawa materialnego, a to art 49 § 1 k.c. w zw. z art 2 pkt 5, 6, 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028; dalej u.z.z.w.) poprzez błędne niezastosowanie bowiem z chwilą połączenia urządzeń w sposób trwały z przedsiębiorstwem w taki sposób, że nie mogą być od niego odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo przedmiotu odłączonego (art. 47 § 2 i 3 KC), stają się częścią składową tego przedsiębiorstwa i przestają być częścią składową nieruchomości, na której zostały zbudowane. Przedstawiając definicję przyłącza wodociągowego wskazał, że jest to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym.
W orzecznictwie wskazuje się, że prawidłowa wykładnia przytoczonej wyżej definicji przyłącza wodociągowego prowadzi do wniosku, iż najdalej drugim końcem [tym bliżej sieci] przyłącza wodociągowego jest granica nieruchomości przyłączanej do sieci wodociągowej.
W oparciu o przytoczone definicje zaakcentował, że instalacja kanalizacyjna Skarżącego wraz z przyłączem kończy się na pierwszej studzience patrząc od strony budynku mieszkalnego Skarżącego. Zarówno Studzienka kanalizacji deszczowej, jak i sanitarnej, znajdują się w granicach działki Strony, nr [...], co widoczne jest na mapie stanowiącej kartę nr 32 akt organu I instancji. Ponadto, zgodnie z przytoczoną wyżej definicją i orzecznictwem sądów administracyjnych, wewnętrzna instalacja wodociągowa Skarżącego wraz z przyłączem znajduje się również w granicach działki Skarżącego i nie wykracza poza jej obrys. Przedmiotowe instalacje zostały wybudowane zgodnie z prawem i zostały podłączone do sieci przedsiębiorstwa przesyłowego, co potwierdza protokół odbioru z dnia [...] r., którego odpis został załączony do pisma. Z protokołu tego wynika, że przedsiębiorca przesyłowy odebrał urządzenia wykonane przez skarżącego i przejął je w posiadanie.
Na zakończenie wskazał na sytuację zdrowotną Skarżącego, brak zawinienia i nieświadomość bezprawności działania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje/postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja/ postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji/ postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy).
Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Natomiast badanie zaskarżonej decyzji we wskazanych ramach wskazuje na konieczność jej uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja nakładająca na Stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w związku z posadowieniem w pasie drogowym urządzenia, tj. przyłączy wodociągowego, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowł m.in. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 40 ust. 12 za zajęcie pasa drogowego:
- 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
- 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
- 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c
- - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Użyty w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy zwrot "wymierza" wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, to jednak nie sposób pominąć w tym miejscu ciążącego na organie obowiązku poprzedzającego wymierzenie kary pieniężnej, a dotyczącego dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to zgodnie z przepisem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Zatem do obowiązków organu przede wszystkim należy jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w sprawie skutkującej nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia czy w związku z przekroczeniem terminu ustalonego w zezwoleniu. Wymierzenie takiej kary poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu: czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni, ustaleniu okresu zajmowania bez zezwolenia pasa drogowego, a nade wszystko na jednoznacznym ustaleniu podmiotu, który dokonał tego naruszenia.
Natomiast z akt administracyjnych wynika, że Strona posiadała zezwolenie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] przyłączy wodociągowego, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej - do dnia [...] r. Odpowiednie przyłącza zostały wykonane i przekazane do eksploatacji [...] r. protokołem do PWiK w G., zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] r. Treść § 3 ust 5 lit a i c powyższej umowy wskazuje na to, że utrzymanie i eksploatacja instalacji zaopatrzenia w wodę i instalacji kanalizacyjnych znajdujących się na ul. [...] należy do obowiązków przedsiębiorstwa przesyłowego – PWiK. Zapis taki wskazuje więc, że przedmiotowa sieć pozostaje w posiadaniu i we władaniu przedsiębiorstwa przesyłowego, a nie skarżącego. Na zapis ten organy obu instancji nie zwróciły uwagi, a powinny były zwrócić się do PWiK o informację w jakim zakresie przedsiębiorstwo jest właścicielem tych urządzeń przesyłowych, tj. w którym punkcie kończy się własność PWiK i zaczyna własność skarżącego.
Okoliczność ta była istotna dla rozstrzygnięcia, bowiem co do zasady to przedsiębiorstwo przesyłowe jest właścicielem urządzeń przesyłowych składających się na sieć wodociągową i kanalizacyjną, znajdujących się w pasie drogi publicznej, natomiast odbiorca usług jest właścicielem jego wewnętrznej instalacji i przyłącza znajdującego się w granicy jego nieruchomości. Wynika to z przepisów prawa – art. 2 pkt 5, 6, 7 u.z.z.w. oraz art. 49 § 1 k.c. tj. urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu.
Zatem skoro w świetle tej regulacji sieć jest własnością przedsiębiorstwa przesyłowego, to istotne jest określenie granicy, do którego punktu urządzenia stanowią sieć przedsiębiorstwa przesyłowego i od którego zaczynają się urządzenia stanowiące instalację wewnętrzną należącą do właściciela nieruchomości. Punktem styku tych dwóch rodzajów urządzeń jest przyłącze, którego definicja znajduje się w art. 2 pkt 5 i 6 u.z.z.w. Zgodnie z tymi przepisami przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Natomiast przyłącze wodociągowe to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym.
W orzecznictwie wskazuje się, że prawidłowa wykładnia tej definicji przyłącza wodociągowego prowadzi do wniosku, iż najdalej drugim końcem (tym bliżej sieci) przyłącza wodociągowego jest granica nieruchomości przyłączanej do sieci wodociągowej. Uznanie bowiem za przyłącze części przewodu, wykraczającej poza granice nieruchomości, prowadziłoby do sytuacji, iż właściciel działki, będący właścicielem przyłącza, winien być wyposażany w osobny tytuł prawny do wkroczenia na cudze nieruchomości (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lipca 2017 r., II SA/Sz 485/17; uchwała Sądu Najwyższego z 13 września 2007 r., sygn. akt: III CZP 79/07, uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 marca 2006 r., sygn. akt: 111 CZP 105/05). W tej ostatniej uchwale stwierdzono, ze przyłącze jest elementem łączącym dwie odrębne całości prawne: sieć oraz instalację wewnętrzną odbiorcy, a granica między obu tymi instalacjami jest zarazem granicą własności urządzeń.
Wobec powyższych uwarunkowań koniecznym jest więc uprzednie prawidłowe ustalenie właściciela sieci i dopiero procedowanie w zakresie ewentualnego naliczenia kary. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
Biorąc więc pod uwagę wskazany powyżej stan faktyczny sprawy, stwierdzić należy, że w analizowanym przypadku doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nie przeanalizowały spornej kwestii własności przyłącza - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w pełni uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej. Skarżący posiadał zezwolenie do końca 2017r. na zajmowanie pasa drogowego, a wybudowane przyłącze - jak twierdzi – stało się następnie własnością PWiK. Ustalenie stanu faktycznego jest przede wszystkim istotne z punktu widzenia prawidłowego określenia strony postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia.
Dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest bowiem to kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Stroną jest bowiem co do zasady właściciel urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, on jest bowiem podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracyjnym. Jednak w tej sprawie ta właśnie kwestia jest niewyjaśniona.
Zauważyć nadto jeszcze należy, że zgodnie z orzecznictwem odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Dla wymierzenia sankcji istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego zezwolenia nie posiadał i czy był świadomy tego, że go nie posiada. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zatem w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Podobne stanowisko wyraziły sądy w wyrokach: NSA o sygn. akt II GSK 3900/17, z dnia 25 września 2020 r.; WSA w Gliwicach III SA/Gl 924/19 z 9 lipca 2020r.,z 16 grudnia 2020r., o sygn. akt III SA/Gl 694/20, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela te poglądy.
Jednakże zaakcentować należy, że także obowiązkiem organów obu instancji przed nałożeniem kary administracyjnej jest rozważenie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia tej kary i udzielenia pouczenia. Jak wynika bowiem z treści art. 189f § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Ponadto, w myśl § 2 powołanego przepisu w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Zgodnie z art. 189f § 3 K.p.a. organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (por. np. wyroki: z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 42/19; z 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 254/19; publ.: CBOSA).
Natomiast z uzasadnienia decyzji nie wynika aby organy szczegółowo rozważyły czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 189f K.p.a., uzasadniające jego zastosowanie. Organ I instancji zupełnie pominął tą kwestię; a Kolegium w uzasadnieniu decyzji jednym zdaniem stwierdziło, że nie przewidziano, prawnej możliwości nienakładania kary czy niewszczynania postępowania z uwagi na upływ mniejszego okresu, aniżeli wskazany okres pięcioletni.
Strona skarżąca w odwołaniu, skardze i piśmie procesowym podniosła kwestię istnienia podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, sytuacji życiowej i zdrowotnej oraz przejścia własności sieci na PWiK.
W tym miejscu wskazać trzeba, że organy zobligowane do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron - wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 K.p.a.), przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.), oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.); elementem koniecznym uzasadnienia decyzji jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a).
Wymogom tym organy administracji nie sprostały. Zatem zasadne okazały się zarzuty procesowe skargi w zakresie nierozważenia przez Kolegium okoliczności podnoszonych przez Stronę.
Rozpatrując sprawę ponownie SKO będzie zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w przedmiotowym uzasadnieniu, w szczególności do pełnego rozpatrzenia i odniesienia się do wszystkich zarzutów Strony oraz kwestii zastosowania w sprawie przepisów działu IVa K.p.a., jak również wpływu na wynik postępowania, pominięcia tych przepisów przez organ I instancji.
Konkludując całość uwarunkowań faktyczny i prawnych Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Natomiast orzeczenie o kosztach postępowania zostanie wydane odrębnym postanowieniem.