Uzasadnienie
Zaskarżonym pismem z 9 września 2022 r., o nr [...], Komisarz Wyborczy w K/, po rozpatrzeniu pisma M. J. (dalej jako: Strona, Skarżący) kwestionującego prawidłowość i dopuszczalność Uchwały nr [...] Komisji Wyborczej w R. (dalej także: MKW) w zakresie odwołania Skarżącego z funkcji zastępcy przewodniczącego – uznał jej bezzasadność.
Przedstawił w uzasadnieniu regulacje ustawowe dopuszczalności wygaśnięcia członkowska i odwoływania ze składu komisji oraz stwierdził, że nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających odwołanie Skarżącego ze składu komisji wyborczej; nie zawnioskowała o ta także MKW; brak więc podstaw do wydania postanowienia w tym zakresie. Podkreślił także, że mimo braku konkretnych norm prawnych nie ma przeszkód dokonania zmiany składu komisji, który został wybrany na pierwszym jej posiedzeniu i nie sprzeciwiają się temu żadne przepisy. W konsekwencji skonkludował, że odwołanie złożone przez Skarżącego w tym zakresie nie ma podstaw prawnych, albowiem Komisarz Wyborczy nie stwierdził, aby uchwała MKW w przedmiocie odwołania z funkcji zastępcy przewodniczącego została podjęta z naruszeniem prawa lub niezgodnie z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej, a zatem nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia lub podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 167 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 754 z zm.).
Kwestionując prawidłowość powyższego w skardze z 15 września 2022 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zaskarżył trzy rozstrzygnięcia w zakresach: swojego odwołania z funkcji zastępcy przewodniczącego komisji, powołania następcy oraz w/w pismo Komisarza Wyborczego, które jest przedmiotem rozpatrywania w niniejszej sprawie; pozostałe skargi zostały wyłączone do odrębnego procedowania i wyrokowania.
W skardze Skarżący zaakcentował, że sporne pismo Komisarza Wyborczego ma charakter decyzji administracyjnej, albowiem spełnione są wszystkie przesłanki wymienione w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: Kpa). Następnie podkreślił prawo do sądu; prawo do rozpoznania sprawy oraz poddania rozstrzygnięć organu kontroli przez właściwy niezależny sąd; gwarancyjny charakter przyjętych procedur, tak aby nie ograniczać przyznanych konstytucyjnie i przez system prawa wolności i praw obywateli; efektywne prawo do postępowania przed sądem.
W konsekwencji zauważył, że jeżeli rozstrzygnięcie dotyczy konkretnego, jednego podmiotu - a tak jego zdaniem wygląda charakter tej sprawy - to sprawa powinna być rozpatrywana przez sąd administracyjny. Podkreślił, że w oparciu o art. 45 Konstytucji RP odwołanie od uchwał m.in. terenowych komisji, należy traktować jako sprawę – tj. rozstrzygnięcie tego organu, w sprawie Skarżącego.
Dalej postawił zarzuty merytoryczne podkreślając, że kodeks wyborczy powinien gwarantować bezstronność członków komisji; brak unormowania prawnego do odwołania z funkcji w danej komisji. Skonkludował więc, że skoro brakuje takiego unormowania w systemie prawa zwłaszcza w kodeksie wyborczym, to podjęta uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Na zakończenie zawarł wniosek ewentualny o wyłączenie sędziów, co jest poza granicami tej sprawy.
W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wskazał, że MKW była uprawniona do zmiany zastępcy przewodniczącego; podjęta uchwała jest skuteczna; nie zachodziły przesłanki do jej uchylenia i podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 167 kodeksu wyborczego. Podkreślił, że rozpatrywanie skarg na działalność komisarzy wyborczych w sprawach związanych z przeprowadzaniem wyborów należy do wyłącznych kompetencji Państwowej Komisji Wyborczej w oparciu o art. 160 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego, w związku z czym skarga jest bezskuteczna i bezzasadna.
Na rozprawie Skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Podkreślił, że WSA w Gliwicach wydał wyrok 25 stycznia 2023 r., o sygn. akt III SA/Gl 754/22, uchylając sporną uchwałę i wskazując, że została podjęta bez podstawy prawnej i faktycznej.
Natomiast Komisarz Wyborczy powołując się na przepisy kodeksu wyborczego tj. art. 12, 13, 14 zauważył, że sprawa ta nie powinna zawisnąć przed sądem administracyjnym. Wskazał, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 31 sierpnia 2022 r. w sprawie, w której Skarżący złożył pismo zatytułowane "pozew" i "wniosek o zabezpieczenie", zgodnie z właściwością w przedmiocie procedowania MKW. Sąd Najwyższy stwierdził w tej sprawie, że nie jest uprawniony do orzekania w sprawie procedowania komisji wyborczej. Procedura bowiem zgodnie z art. 160 kodeksu wyborczego to jest skarga na działalność komisarza wyborczego do Państwowej Komisji Wyborczej i dopiero kiedy PKW orzeknie w formie decyzji, to dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego. Natomiast powoływanie się bezpośrednio na przepisy Konstytucji jedynie, jest zbyt daleko idące.
Następnie pracownik organu podkreśliła, że skarga jest niedopuszczalna i składa wniosek o jej odrzucenie. Komisarz Wyborczy nie ma kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej dot. prawa wyborczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W ocenie Sądu przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy wniesionej do sądu administracyjnego, sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest do oceny dopuszczalności skargi. Zgodnie bowiem z regulacjami objętymi zakresem unormowania art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 508 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Powyższe wyliczenie jest enumeratywne i stanowi katalog zamknięty przypadków dopuszczających kognicję sądów administracyjnych. A zatem sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w tym katalogu nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Jak wyjaśniono powyżej, przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Natomiast w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy kodeksu wyborczego oraz przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozważyć zatem należy czy pismo pochodzące do komisarza wyborczego jest decyzją administracyjną.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, żeby można było uznać dany akt za decyzję administracyjną, to koniecznym jest zaistnienie sprawy administracyjnej, w której ta decyzja mogłaby być wydana. Kwestia regulacji prawnych dotyczących procedury wyborczej w Polsce, bo te zagadnienia obejmuje ustawa kodeks wyborczy, to sprawa z zakresu administracji. Jednak zastosowanie przepisów o decyzji administracyjnej jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje przepis szczególny, który stanowi, że w danej sytuacji konkretny organ wydaje decyzję administracyjną w sprawie administracyjnej, a takie regulacje, na co wskazał organ, są podejmowane w kodeksie wyborczym w wyraźnie określonych przypadkach. Generalnie procedury wyborczej nie można więc utożsamiać ze stricte sprawą administracyjną związaną z organizacją wyborów; tylko bowiem w konkretnych przypadkach, ściśle określonych w kodeksie wyborczym jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej i w takim przypadku dopuszczalne będzie rozstrzyganie skargi na działania komisarza wyborczego.
Zaakcentować także należy, że przepisy kodeksu wyborczego, wytyczne PKW - obowiązujące, ustanowione na podstawie obowiązującego prawa, czyli kodeksu wyborczego - jasno określają, jaki jest sposób procedowania terytorialnej komisji wyborczej oraz możliwości kwestionowania i oceny pracy tej komisji i komisarza wyborczego, który daną komisję nadzoruje. Ustawowo komisarz wyborczy został wyposażony w prerogatywy pozwalające mu na ingerowanie w pracę komisji terytorialnej, jeżeli stwierdzi, że dochodzi do nieprawidłowości. Natomiast nadzór nad sprawowaniem jego zadań należy do kompetencji Państwowej Komisji Wyborczej.
Powyższe uprawnienia jednoznacznie wynikają z brzmienia art. 160 kodeksu wyborczego, ustanawiającego zadania Państwowej Komisji Wyborczej, który w § 1 stanowi, że do zadań Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach związanych z przeprowadzaniem wyborów należy - pkt 5) rozpatrywanie skarg na działalność okręgowych komisji wyborczych oraz komisarzy wyborczych. Natomiast z mocy art. 161 § 1 tego kodeksu Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyjaśnienia dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych.
Zatem stwierdzić należy, że wydawane przez Państwową Komisję Wyborczą wytyczne to środek nadzoru stosowany w zhierarchizowanych strukturach organizacyjnych, mający na celu zapewnienie jednolitości stosowania prawa wyborczego. Są one kierowane do organów wyborczych niższego stopnia m.in. komisarzy wyborczych, którzy są związane ich treścią. Moc wiążącą wytycznych potwierdza art. 161 § 2 kodeksu wyborczego, czyniąc z nich kryterium oceny legalności uchwał organów wyborczych niższego stopnia, albowiem § 2 stanowi, że Państwowa Komisja Wyborcza uchyla uchwały okręgowych i rejonowych komisji wyborczych oraz postanowienia komisarzy wyborczych podjęte z naruszeniem prawa lub niezgodne z jej wytycznymi i przekazuje sprawę właściwej komisji do ponownego rozpoznania bądź podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie.
Przenosząc powyższe rozważania na niwę niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Komisarz Wyborczy żadnych uchybień w kwestionowanej przez Skarżącego uchwale się nie dopatrzył i konsekwencją tego jest zaskarżone pismo, które informuje Stronę, że w ocenie Komisarza Wyborczego uchwała jest prawidłowa. Jeżeli Skarżący się z tym nie zgadzał to mógł wnieść skargę na działalność Komisarza Wyborczego do Państwowej Komisji Wyborczej i wówczas wydana decyzja mogłaby zostać poddana kontroli Sądu. To jednak w niniejszej sprawie nie zaistniało.
Wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę porusza się tylko w granicach, które zostały na wstępie zakreślone. Zatem nie jest uprawniony do oceny czy zaskarżone stanowisko Komisarza Wyborczego oceniające w/w uchwałę jest zasadne, skoro droga sądowa w tej sprawie nie jest dopuszczalna.
Powyższe stanowisko znajduje także oparcie w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2019 r., o sygn. akt I NSW 1/19, w którym analizując charakter jaki mają przewidziane w art. 161 § 2 kodeksu wyborczego środki nadzoru jurysdykcyjnego, podejmowane przez Państwową Komisję Wyborczą w stosunku do rozstrzygnięć organów wyborczych niższego stopnia (tj. uchwał okręgowych i rejonowych komisji wyborczych oraz postanowień komisarzy wyborczych) stwierdzono, że są to środki kierowane m.in. do rozstrzygnięć indywidualnych i konkretnych. W stosunku do tych rozstrzygnięć Państwowej Komisji Wyborczej przysługują uprawnienia kasacyjne (uchylenie uchwały lub postanowienia i przekazanie sprawy właściwemu organowi do ponownego rozpoznania) albo reformatoryjne (podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie). Pomimo, iż kodeks wyborczy nie reguluje procedury weryfikacji omawianych uchwał i postanowień, w judykaturze przyjmuje się, że regulacje kodeksowe należy uznać za wyczerpujące i nie ma podstaw do odwoływania się w tym zakresie do ogólnej procedury administracyjnej czy sądowoadministracyjnej (por. postanowienie WSA w Warszawie z 5 października 2011 r., VII SA/Wa 2159/11, LEX nr 950288).
W literaturze trafnie wyjaśniono, że Państwowa Komisja Wyborcza może podejmować powyższe działania z urzędu: w ramach przyznanych jej kompetencji do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego (art. 160 § 1 pkt 1 kodeksu wyborczego), w trybie rozpatrywania skarg na działalność okręgowych komisji wyborczych oraz komisarzy wyborczych (art. 160 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego), w trybie rozpatrywania odwołań od uchwał okręgowych komisji wyborczych (art. 218 § 2 kodeksu wyborczego) i postanowień komisarzy wyborczych (np. art. 405 § 1, art. 420 § 1 kodeksu wyborczego).
Podsumowując zatem należało stwierdzić, że skoro niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym na wstępie rozważań katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, to skutkiem tego Sąd uznał skargę, jako niepodlegającą jurysdykcji sądów administracyjnych, za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu.
Z tego względu, działając na podstawie z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji postanowienia.