Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwala nr [...] Miejskiej Komisji Wyborczej z 19 sierpnia 2022r. w sprawie wyboru zastępcy Przewodniczącego Miejskiej Komisji Wyborczej w R., powołanej do przeprowadzenia wyborów przedterminowych Prezydenta Miasta R. zarządzonych na 11 września 2022r.
W podstawie prawnej MKW wskazała art. 178 § 9 ustawy z 5 stycznia 2011r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022r., poz. 1277) oraz § 3 ust. 2 pkt 2 regulaminu terytorialnych komisji wyborczych, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 3 września 2018r. w sprawie regulaminów terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych (M.P., poz. 928).
W § 1 uchwały, MKW odwołała skarżącego M.J. z funkcji Zastępcy Przewodniczącego MKW, § 2 stanowił, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Pismem z 20 sierpnia 2022r. strona wniosła skargę na ww. uchwałę do WSA w Gliwicach. Wniosła w niej o uznanie za bezskuteczne uchwał MKW z 19 sierpnia 2022r.:
- o odwołaniu go z funkcji zastępcy przewodniczącego,
- o powołaniu nowego zastępcy przewodniczącego.
W uzasadnieniu skargi skarżący oświadczył, że podczas weryfikacji list poparcia dla jednej z kandydatek stwierdził w nich szereg nieprawidłowości: listy zawierały podpisy osób zmarłych przed kilku laty, kobiet, które zmieniły nazwisko, osób, które zmieniły płeć, część list była kserokopiami, na których podpisy zostały dopisane często tym samym charakterem pisma. Na skutek ujawnienia tych okoliczności, powiadomił Prokuraturę Okręgową o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Odmówił też udziału w podjęciu uchwały zatwierdzającej kandydata, dlatego został odwołany z funkcji zastępcy przewodniczącego MKW, a w jego miejsce powołano inną osobę. Dalej podniósł, że działanie członków Komisji winno być bezstronne, nie mogą oni ulegać naciskom komitetów wyborczych, ani innych organów. Dlatego właśnie zgodnie z przepisami kodeksu wyborczego, odwołanie członka komisji może nastąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach, a odwołanie z funkcji przewodniczącego komisji lub jego zastępcy nie jest przewidziane w ogóle. Zdaniem strony, podjęcie zaskarżonej uchwały nie ma zatem podstawy prawnej, a w okolicznościach sprawy także faktycznej. Wskazuje to na bezskuteczność uchwały o powołaniu innej osoby na funkcję zastępcy przewodniczącego.
W odpowiedzi na skargę MKW wniosła o oddalenie skargi.
Stwierdziła, że osobiste działania skarżącego związane ze zgłoszeniem nieprawidłowości na listach poparcia do Prokuratury mogły wywołać chaos i podważyć wiarygodność komisji, podczas gdy skarżący wiedział, że MKW podejmie uchwałę o odmowie rejestracji kandydatki, która przedłożyła takie listy poparcia. Wskazała, że zawiadomienie do Prokuratury jest składane po zakończeniu czynności związanych z rejestracją kandydatów; wcześniejsze zawiadomienie może być niepełne lub niezasadne. Finalnie MKW takie zawiadomienie także złożyła, czyniąc to 25 sierpnia 2022r., podczas gdy podejrzenie dokonania fałszerstw powzięła 18 sierpnia 2022r. Główny zarzut, jaki MKW postawiła skarżącemu dotyczył lekceważenia przez niego podstawowej zasady funkcjonowania organu kolegialnego, tj. wyrażania jego woli poprzez uchwały podejmowane większością głosów. Zatem dla MKW niezrozumiałe jest samodzielne zawiadamianie przez skarżącego Prokuratury w sytuacji, gdy wiedział, że cała komisja popiera jego pogląd na tę kwestię i zajmie się nią po załatwieniu sprawy dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia kandydatów do udziału w wyborach.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący przedłożył kserokopię zawiadomienia o wszczęciu dochodzenia, dokonanego na skutek jego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.
W piśmie procesowym z 17 listopada 2022r. stanowiącym polemikę z odpowiedzią na skargę skarżący stwierdził, że art. 304 Kpk nakłada na każdego obowiązek powiadomienia organów ścigania i nie wymaga uzyskania zgody gremium, w którym składający zawiadomienie zasiada. Stwierdził jednak, iż jest to wątek poboczny, gdyż zasadniczą kwestią jest to, że MKW powinna działać na podstawie przepisów prawa, a te nie przewidują możliwości odwołania członka komisji z funkcji, a jedynie z jej składu i to przez Komisarza Wyborczego, a nie MKW.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić terminowość wniesienia skargi, ustalić, czy zachowany został tryb jej wniesienia oraz zbadać czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego.
Odnośnie zachowania terminu i trybu złożenia skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 53 § 2 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej także: p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
Art. 178 Kw nie przewiduje drogi odwoławczej od uchwał MKW, co oznacza, że skarga do sądu nie musiała być poprzedzona odwołaniem, zażaleniem ani innym środkiem zaskarżenia.
Zaskarżona uchwała podjęta została 19 sierpnia 2022r., a skarga wpłynęła do Sądu 25 sierpnia 2022r. Co prawda stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, podczas gdy w przedmiotowej sprawie została ona wniesiona bezpośrednio do Sądu, jednak stosownie do art. 53 § 4 zd.1 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego.
Oznacza to, że skarżący zachował tryb i termin do wniesienia skargi.
Odnosząc się do kwestii właściwości sądu administracyjnego w zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przypomnieć należy, że zakres tej właściwości reguluje art. 3 § 1, 2, 2a i 3 p.p.s.a.
W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przedmiotem skargi do WSA na podstawie wyżej cytowanego przepisu mogą być akty niebędące decyzjami ani postanowieniami, o charakterze indywidualnym. Fakt, że zaskarżona uchwała (zatem akt niebędący decyzją ani postanowieniem) dotyczyła jedynie skarżącego przesadza o takim indywidualnym jej charakterze.
Trzecim warunkiem jest publicznoprawny charakter aktu. Zdaniem Sądu, organizacja wyborów wchodzi w zakres administracji publicznej, a uchwała odnosząca się do składu MKW nie ma charakteru prywatnego, lecz publiczny. Charakteryzuje się ona jednostronnością i władczością działania oraz została podjęta przez podmiot wykonujący zadania publiczne, co prowadzi do wniosku, że wchodzi w zakres administracji publicznej.
W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że uchwała taka dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Skutkiem jej podjęcia jest bowiem utrata funkcji w MKW wraz z wynikającymi z niej uprawnieniami i obowiązkami.
Oznacza to, że spełnia przesłanki do uznania jej za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Podobne stanowisko wyraził NSA w postanowieniu z 5 kwietnia 2011r. sygn. akt II OSK 542/11, w którym sformułował tezę, że "Stosownie do treści art. 3 par. 2 pkt 6 p.p.s.a. na zarządzenie prezydenta miasta o odwołaniu członka obwodowej komisji wyborczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, inny niż akt prawa miejscowego."
Co prawda w sprawie badanej w niniejszym postępowaniu akt został wydany przez MKW, a więc inny podmiot niż organ jednostki samorządu terytorialnego, tym niemniej jego charakter prawny z punktu widzenia członka komisji, którego dotyczy, a sprowadzający się do pozbawienia skarżącego odpowiednio funkcji w komisji i członkostwa w tejże komisji jest tożsamy. Również forma prawna działania uprawnionego organu - zarządzenie i uchwała - jest zbliżona a różnica wynika jedynie z tego, że w przypadku zarządzenia organem właściwym do jego wydania jest organ monokratyczny, zaś w przypadku uchwały o odwołaniu z funkcji zastępcy przewodniczącego MKW – kolegialny.
Z tych powodów Sąd doszedł do przekonania, że pogląd wyrażony przez NSA zachowuje aktualność także w przedmiotowej sprawie.
Nadto oceniając dopuszczalność skargi Sąd wziął także pod uwagę konieczność objęcia zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. możliwie szerokiego wachlarza czynności. Przemawia za tym konieczność zapewnienia stronie prawa do sądu w jak najszerszym zakresie.
W tej kwestii należy się odwołać do stanowiska, które zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20. Jakkolwiek wprost wyrok ten dotyczył rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), to jednak Trybunał zawarł w nim rozważania szerszej natury. Stwierdził bowiem, że sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że "Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej aktów i czynności lub zaniechań organów administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny."
W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarga jest dopuszczalna.
Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, wyrażającym zasadę legalizmu (praworządności) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Przepis ten zawiera normę nakazującą, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. WK 22/04). Zatem działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie, które znajduje oparcie w treści przepisu prawa. Natomiast brak regulacji prawnej upoważniającej organ państwowy do podjęcia danego działania należy uznać za równoznaczny z zakazem tego działania. (Wyrok NSA z 16 września 2009r., sygn. II FSK 562/08).
W przedmiotowej sprawie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały (nota bene określonej jako uchwała w sprawie wyboru Zastępcy Przewodniczącego MKW, a nie jego odwołania), MKW powołała art. 178 § 9 ustawy z 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022r., poz. 1277 – dalej powoływany jako Kw) oraz § 3 ust. 2 pkt 2 regulaminu terytorialnych komisji wyborczych, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 3 września 2018r. w sprawie regulaminów terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych (M.P., poz. 928).
Zgodnie z art. 178 § 9 Kw, terytorialna komisja wyborcza na pierwszym posiedzeniu wybiera ze swojego składu przewodniczącego i jego zastępcę, z zastrzeżeniem § 6, zgodnie z którym w skład wojewódzkiej i powiatowej komisji wyborczej oraz komisji wyborczej w mieście na prawach powiatu wchodzi z urzędu, jako jej przewodniczący, osoba wskazana przez komisarza wyborczego.
Natomiast zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 "Regulamin Terytorialnych Komisji Wyborczych" do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 3 września 2018 r. w sprawie regulaminów terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie oraz ds. ustalenia wyników głosowania w obwodzie powołanych do przeprowadzenia wyborów do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw i rad dzielnic m.st. Warszawy oraz wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (M.P., poz. 928), na pierwszym posiedzeniu komisja wybiera zastępcę przewodniczącego komisji.
Przy czym wyjaśnić należy, że MKW jest terytorialną komisją wyborczą w rozumieniu Kw. Zgodnie bowiem z art. 152 § 3 Kw, terytorialnymi komisjami wyborczymi są wojewódzkie, powiatowe i gminne komisje wyborcze. Zatem – jak wynika z cytowanego art. 178 § 9 Kw i § 3 ust. 2 pkt 2 załącznika do regulaminu - MKW posiada jedynie kompetencję do wyboru zastępcy jej przewodniczącego, ale nie do jego odwołania, bo brak jest regulacji ustawowej, która by ją do tego upoważniała.
Wniosek ten potwierdza także wykładnia innych przepisów Kw, które – tam, gdzie taka była wola ustawodawcy – wprost przewidują dla danego organu upoważnienie zarówno do wyboru, jak i odwołania wskazanych organów. Tak jest w przypadku komisarzy wyborczych, których powołuje na 5 lat Państwowa Komisja Wyborcza (art. 166 § 3 Kw), która także odwołuje komisarza wyborczego przed upływem okresu, na jaki został powołany, w przypadku niewykonywania lub nienależytego wykonywania przez niego obowiązków (art. 166 § 8 Kw). Podobnie zgodnie z art. 167 § 1 pkt 3 i 3a Kw do zadań komisarza wyborczego należy:
- powoływanie terytorialnych komisji wyborczych oraz rozwiązywanie terytorialnych komisji wyborczych w wyborach organów jednostek samorządu terytorialnego po wykonaniu ich ustawowych zadań;
3a) powoływanie obwodowych komisji wyborczych oraz w wyborach organów jednostek samorządu terytorialnego rozwiązywanie obwodowych komisji wyborczych po wykonaniu ich ustawowych zadań.
Natomiast powołany przez MKW jako podstawa prawna odwołania skarżącego z funkcji art. 178 § 9 Kw takiej kompetencji nie zawiera stanowiąc jedynie o wyborze członków do pełnienia określonych funkcji.
Z powyższego wynika, że skoro MKW odwołała skarżącego z funkcji zastępcy przewodniczącego MKW, to uczyniła to bez podstawy prawnej. Natomiast przyczyny, z jakich to nastąpiło, są prawnie irrelewantne i nie stanowiły przedmiotu analizy Sądu.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uchylił zaskarżoną uchwałę.
O kosztach nie orzeczono, gdyż sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, a skarżący działał osobiście.