Uzasadnienie
Rada Miasta Krakowa podjęła 22 listopada 2017 r. uchwałę Nr LXXXIX/2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, prowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. z późn. zm.).
W pkt 3.2.2. Załącznika do uchwały wskazano m.in., że "Abonament postojowy wydawany jest: a) osobie fizycznej, zameldowanej na obszarze określonym w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały, posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1. – a w przypadku posiadania pojazdu samochodowego z tytułu własności lub współwłasności, okazującej dowód rejestracyjny pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela/współwłaściciela zgodnie z adresem zameldowania - stanowiący dowód wniesienia opłaty za postój wyłącznie w podstrefie miejsca zameldowania, przy czym stawka opłaty za pojazd samochodowy wynosi 10 zł/miesiąc (...)".
W ppkt 3.2.1. wskazano, że "Podstawą do nabycia abonamentu postojowego jest spełnienie warunków przewidzianych dla określonego typu abonamentu oraz posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu: a) własności; b) współwłasności; c) umowy leasingu; d) umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu".
Pismem z 7 listopada 2018 r. M. N. – D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powyższą uchwałę zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co stanowilo:
- a. przekroczenie delegacji ustawowej przyznanej Radzie Miasta przez art 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wskazującej, że opłaty abonamentowe są związane z użytkownikiem drogi, a nie wpisem w dowodzie rejestracyjnym pojazdu dotyczącym miejsca zamieszkania jego właściciela,
- b. nieuzasadnione ograniczenie możliwości nabycia abonamentu przez mieszkańca strefy płatnego parkowania, który pomimo zameldowania na jej terenie, a nawet posiadania prawa własności do nieruchomości, w której mieszka, nie może uzyskać abonamentu, jeżeli będący jego własnością pojazd mechaniczny zarejestrowany został poza granicami RP lub w innym mieście,
- c. rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w wyniku potraktowania osób zamieszkałych i zameldowanych w strefie płatnego parkowania w odmienny sposób, jeżeli tylko posiadany przez nie pojazd mechaniczny nie został zarejestrowany na terenie RP, lecz na terenie innego państwa członkowskiego UE, co skutkuje wskazaniem w jego dowodzie rejestracyjnym innego niż faktyczne miejsca zamieszkania właściciela.
Skarżąca podniosła, że w jej przypadku uwidocznienie w dowodzie rejestracyjnym innego adresu zamieszkania niż faktyczny wynikał z faktu, że przebywała ona wiele lat za granica, gdzie kupiła i zarejestrowała ten pojazd, a następnie wróciła do kraju. W przypadku innych osób inny adres zamieszkania w dowodzie rejestracyjnym wynikać może z przeprowadzki z innego miasta. Skarżąca oceniła także jako niesprawiedliwe, że na podstawie tych samych przepisów zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa abonament mogły uzyskać osoby, które w dowodzie rejestracyjnym posiadały wskazany inny adres zamieszkania, lecz pojazd posiadały na podstawie umowy leasingu.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie pkt 3.2.2. Załącznika nr 2 do uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ, opierając się na zapisach ustawy o drogach publicznych, wskazał, że może on wprowadzać opłaty abonamentowe obowiązujące na terenie strefy płatnego parkowania, i w tym zakresie może dowolnie kształtować krąg osób uprawionych do zakupu abonamentu, pozostając w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu służyć ma wprowadzenie opłat za parkowanie. Ponadto, zdaniem pełnomocnika Prezydenta Miasta Krakowa, uchwała nie ograniczała zasady równości, skoro uchwałodawca nie traktował w odmienny sposób osób posiadających tę samą cechę: wszyscy właściciele pojazdów (współwłaściciele) z zastrzeżeniem co do miejsca zameldowania, byli uprawnieni do nabycia abonamentu. Tak określony krąg osób uprawnionych do nabycia abonamentu miał w ocenie organu w konsekwencji ukrócić niedobrą praktykę polegającą na tym, że mieszkańcy różnych części Krakowa zmieniali miejsce zameldowania, użyczali pojazdy itp. tylko i wyłącznie w celu zakupu abonamentu postojowego w najstarszej strefie parkowania w Krakowie.
Pismem z 8 kwietnia 2019 r. skarżąca nie uznała za uzasadnione przewidzenie dla mieszkańców strefy parkowania posiadających tytuł własności pojazdu, wymogu wpisu w dowodzie rejestracyjnym, jako miejsca zamieszkania, adresu w danej strefie. W ocenie skarżącej wpis miejsca zamieszkania w dowodzie rejestracyjnym nie był dowodem na okoliczność faktycznego miejsca zamieszkania i nie pozostawał również w żadnym logicznym związku z celem, jakim miała być eliminacja praktyki fikcyjnego użyczania pojazdów, polegająca na zawarciu przez użytkownika pojazdu spoza danej strefy płatnego parkowania (fikcyjnej) umowy użyczenia z niekorzystającym z pojazdu mieszkańcem tej strefy, skoro w kwestionowanym przypadku chodziło o tytuł własności pojazdu przysługującym osobie zamieszkującej w danej strefie.
Skarżąca wytknęła organowi błędnie stosowanie definicji konstytucyjnej zasady równości. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżąca podniosła także, że wielokrotnie wskazywano, że różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego. W ocenie skarżącej nie było jasne, dlaczego z grupy posiadaczy na podstawie prawa własności, współwłasności, umowy leasingu, czy umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu, organ zdecydował się wyodrębnić właścicieli oraz współwłaścicieli i nałożyć na nich dodatkowy obowiązek (oprócz zameldowania na określonym terenie), polegający na okazaniu dowodu rejestracyjnego pojazdu, w którym adres zamieszkania odpowiadał będzie adresowi zameldowania.
Skarżąca stwierdziła, że organ faktycznie dokonał zróżnicowania osób (podmiotów) będących w podobnej sytuacji (w rozumieniu art. 32 Konstytucji RP), skoro wymienione podmioty posiadają (w kontekście przedmiotu uchwały) podobne, prawnie relewantne, cechy, tj. są osobami fizycznymi - mieszkańcami określonych obszarów, a także posiadają pojazdy, a na część z nich nałożono dodatkowy obowiązek dotyczący adresu zamieszkania wskazanego w dowodzie rejestracyjnym posiadanego przez nich pojazdu. Oceniła, że wprowadzone rozróżnienie nie znajdowały uzasadnienia w przekonywujących kryteriach. Wskazała, że niezrozumiałe było, w jaki sposób nałożenie dodatkowego obowiązku wyłącznie na osoby posiadające najszersze (właścicielskie) uprawnienie do używanych przez nich pojazdów miało pozwolić osiągnąć cel, który zakładał organ. Podniosła, że nie można określić również interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, którego waga usprawiedliwiałaby wprowadzenie takiego rozróżnienia.
Wreszcie, w ocenie skarżącej, nie istniała norma, wartość, czy zasada konstytucyjna, która wskazywałaby na konieczność innego traktowania podmiotów (w zakresie regulowanym skarżoną uchwałą) ze względu na posiadany przez nich tytuł prawny do pojazdu. Skarżąca wskazała na pogląd w judykaturze, zgodnie z którym już samo wprowadzenie rozróżnienia ze względu na tytuł prawny do pojazdu było uważane za niedopuszczalne i godzące w konstytucyjną zasadę równości, i w związku z tym ponadto podniosła, że tym bardziej za niedopuszczalne uznać należy wprowadzenie dodatkowych obowiązków wyłącznie dla właścicieli (współwłaścicieli) pojazdów.
Na rozprawie 10 kwietnia 2019 r. postępowanie sądowe zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy III SA/Kr 404/18 przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na wyeliminowanie zaskarżonej części uchwały z obrotu prawnego przez wyrok z 8 stycznia 2019 r., który z kolei został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po oddaleniu skargi kasacyjnej, postanowieniem z 15 stycznia 2020 r. postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało podjęte.
Na rozprawie 11 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśniał, że po stwierdzeniu części nieważności zaskarżonej uchwały – skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności podpunktu 3.2.2. lit. a załącznika nr 2 do uchwały w zakresie słów: "a w przypadku posiadania pojazdu samochodowego z tytułu własności lub współwłasności, okazującej dowód rejestracyjny pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela/współwłaściciela zgodnie z adresem zameldowania (...)".
Pełnomocnik organu podnosił natomiast, że możliwe jest wskazanie w adresie dowodu rejestracyjnego innego adresu niż stałe zameldowanie, dlatego uchwała w praktyce dotyczy obowiązku aktualizacji danych posiadacza pojazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd zaznacza, że prawomocnym wyrokiem z 8 stycznia 2019 r. (po oddaleniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 września 2019 r., I OSK 1226/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność m.in. podpunktu 3.2.2. lit. a Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1.". W konsekwencji, skarżąca sprecyzowała skargę poprzez ograniczenie żądania do wniosku o stwierdzenie nieważności podpunktu 3.2.2. lit. a Załącznika nr 2 do uchwały w zakresie słów: "a w przypadku posiadania pojazdu samochodowego z tytułu własności lub współwłasności, okazującej dowód rejestracyjny pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela/współwłaściciela zgodnie z adresem zameldowania – stanowiący dowód wniesienia opłaty za postój wyłącznie w podstrefie miejsca zameldowania (...)".
Sąd zaznacza, że zasadniczo Rada Miasta działała w swoich kompetencjach ponieważ, zgodnie z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych mogła uchwałą ustalić strefę płatnego parkowania. Powołany przepis stanowi, że Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 13b ust. 2 powołanej ustawy strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.
Niewątpliwie strefy parkowania wyznaczone w zaskarżonej uchwale, a zwłaszcza strefa znajdująca się w samym centrum Krakowa znajdowały się "na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych". Okoliczność ta znana jest Sądowi z urzędu i nie była kwestionowana przez skarżącą. W konsekwencji istotne były ustalone w uchwale zasady nabywania abonamentów postojowych.
W ocenie Sądu zastosowane zasady dotyczące prawa do zakupu abonamentu postojowego nie wykluczały w sposób dyskryminujący mieszkańców danej strefy i zgodnie z zasadą proporcjonalności realizowały cele, o których mowa w ww. art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
Sąd zwraca bowiem uwagę, że zgodnie z zaskarżonym podpunktem 3.2.2. abonament postojowy wydawany jest osobie fizycznej, zameldowanej na obszarze określonym w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały, posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1. – a w przypadku posiadania pojazdu samochodowego z tytułu własności lub współwłasności, okazującej dowód rejestracyjny pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela/współwłaściciela zgodnie z adresem zameldowania".
Zaskarżona uchwała odnosiła się więc do "zamieszkania" mieszkańca zarówno w strefie jak i dokumentu rejestracyjnego samochodu z adresem zgodnym z adresem zameldowania. W uchwale jednak nie ograniczono kryterium "zameldowania" tylko do stałego meldunku. Możliwe było więc, zdaniem Sądu, uzyskanie abonamentu, jeżeli mieszkaniec strefy dokonałby zameldowania czasowego i w oparciu o swoje oświadczenie zaktualizował dane rejestrowe samochodu.
Obowiązujące przepisy tj. § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. poz. 2355 z późn. zm.) posługują się jedynie określeniem "miejsce zamieszkania", a więc nie jest wykluczone wskazanie w dowodzie rejestracyjnym faktycznego miejsca zamieszkania właściciela lub współwłaściciela pojazdu. Podobnie ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 110 z późn. zm.), na podstawie której wydane zostało powyższe rozporządzenie, również nie definiuje "miejsca zamieszkania", a w szczególności nie utożsamia go z "miejscem zameldowania".
Analogiczne zasady (odnoszące się do faktycznego miejsca zamieszkania 31 grudnia kończącego się roku podatkowego) zawierają przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1387 z późn. zm.). Zgodnie z art. 45 ust. 1b powołanej ustawy roczne zeznanie podatkowe składa się w urzędzie skarbowym właściwym dla faktycznego miejsca zamieszkania podatnika. W konsekwencji, zeznanie podatkowe jest składane tam, gdzie podatnik faktycznie mieszkał 31 grudnia, a nie gdzie był zameldowany.
Sąd zdaje sobie przy tym sprawę, że przerejestrowywanie samochodu (z uwagi na adres zamieszkania posiadacza) związane byłoby z dodatkowymi formalnościami i kosztami – to jednak nie byłoby to niemożliwe, a więc nie dyskryminowało faktycznych mieszkańców strefy. Koszty parkowania bez abonamentu zostały ustalone w zaskarżonej uchwale w wysokości od 3 do 4,10 zł za każdą godzinę parkowania (podpunkt 2.1 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały) co w praktyce znacznie przewyższa opłaty związane z przerejestrowywaniem samochodu i to nawet jeśli zmiana danych dotyczących zmiany adresu zamieszkania związane byłaby z obowiązkiem wymiany tablic rejestracyjnych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 maja 2016 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego i tablic (tablicy) rejestracyjnych i nalepki kontrolnej oraz ich wtórników - Dz.U. z 2019; poz.1840).
Sąd zwraca również uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1397 z późn. zm.) obywatel polski przebywający na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązany jest dokonywać zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Skarżąca posiadała obywatelstwo polskie (posługiwała się numerem PESEL) – podlegała więc na ogólnych zasadach polskim przepisom meldunkowym. Zgodnie z art. 25 ust. 4 powołanej ustawy o ewidencji ludności ilekroć w ustawie jest mowa o pobycie czasowym obywatela polskiego należy przez to rozumieć przebywanie poza miejscem pobytu stałego przez okres ponad 3 miesięcy.
Jeżeli więc skarżąca przebywała na terenie Rzeczpospolitej Polskiej w znacznie krótszych okresach niż 3 miesiące to nie dyskryminowały jej zasady dotyczące zakupu abonamentów postojowych – jej sytuacja była bardziej podobna do sytuacji turystów odwiedzających Kraków (nawet na okresy kilkutygodniowe) niż do mieszkańców tego miasta. W ocenie Sądu, powoływane w skardze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące cech istotnych przy porównywaniu adresatów norm, nie uzasadniało więc zarzutu dyskryminacji.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie bowiem wypowiadał się w swoim orzecznictwie na temat rozumienia powyższej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji. W szczególności w wyroku z 20 października 1998 r.,. K 7/98, przypomniał, że zasada równości stanowi nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wobec tego punktem wyjścia do oceny zgodności danej regulacji prawnej z zasadą równości jest rozważenie, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną (tu: mieszkańcy strefy), to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy dane kryterium może stanowić podstawę różnicowania podmiotów prawa, charakteryzujących się wspólną cechą istotną, należy rozstrzygnąć:
- 1) czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;
- 2) czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;
- 3) czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
Zdaniem Sądu, Rada miasta słusznie przyjęła, że nie ma obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych dla wszystkich właścicieli nieruchomości (skarżąca była takim właścicielem), ale ma obowiązek umożliwić faktycznym mieszkańcom konkretnej strefy zakup abonamentów postojowych po cenie obniżonej w porównaniu do zwykłych opłat parkingowych. Systemowo, odniesienie się do kryterium "zameldowania" pozwoliło na stworzenie zbioru mieszkańców faktycznie przebywających na terenie strefy przez okres ponad 3 miesięcy, co nie wykluczało ex definitione możliwości uzyskania przez skarżącą wymaganego dowodu rejestracyjnego. W ocenie Sądu, przyjęte kryterium "miejsca zameldowania" na terenie strefy pozwalało faktycznym mieszkańcom strefy na skorzystanie z możliwości zakupu abonamentów, a jednocześnie umożliwiało władzom miejskim na obiektywne rozróżnienie kto jest, a kto nie jest mieszkańcem strefy.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy i skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).