Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 13 maja 2022 r., nr SKO.UP/4121/53/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło M. M. (dalej jako "skarżący") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z 11 lipca 2013 r., nr [...], orzekającej o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B do czasu uzyskania wymaganych kwalifikacji w kategorii B niezbędnych do kierowania pojazdami potwierdzonych pozytywnym wynikiem kontrolnego egzaminu sprawdzającego.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. Przesyłka zawierająca zawiadomienie została skierowania na adres: K., ul. [...]. Był to adres podawany przez skarżącego w dotychczas prowadzonym względem niego postępowaniach w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami kategorii B oraz w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii B. Jak wynika z adnotacji widniejących na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. zawiadomienia z dnia 13 czerwca 2013 r. przesyłka została doręczona dorosłemu domownikowi, który złożył nieczytelny podpis (k. 20 akt administracyjnych).
Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...], orzeczono o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B do czasu uzyskania wymaganych kwalifikacji w kategorii B niezbędnych do kierowania pojazdami potwierdzonych pozytywnym wynikiem kontrolnego egzaminu sprawdzającego. Przesyłka zawierająca decyzję, wysłana na adres w K., ul. [...] po podwójnym awizowaniu (w dniach 29 lipca 2013 r. i 6 sierpnia 2013 r.), została zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie". Z adnotacji zawartych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. przesyłki, w miejscu gdzie powinien być wskazany przez doręczyciela urząd pocztowy, w którym pozostawiono przesyłkę do odbioru, widnieje nieczytelny ciąg znaków uniemożliwiający identyfikację urzędu pocztowego.
W dniu 3 lutego 2020 r. skarżący złożył do organu l instancji dwa pisma. W pierwszym z nich zawarł wniosek o doręczenie decyzji organu l instancji, ewentualnie o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Drugie pismo z 3 lutego 2020 r. stanowiło odwołanie od decyzji organu l instancji. Skarżący podniósł, że o wydaniu decyzji dowiedział się 31 stycznia 2020 r., kiedy to ustanowiony przez niego pełnomocnik uzyskał wgląd do akt sprawy. Ponadto wskazał, że decyzja z dnia 11 lipca 2013 r. nie została mu doręczona w sposób prawidłowy i skuteczny w konsekwencji czego nie wiedział o jej istnieniu. W pierwszej kolejności podniósł, że nie zostało mu doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 13 czerwca 2013 r. Jego zdaniem zostało ono przez kogoś odebrane ale nie był to domownik i nie przekazał przesyłki skarżącemu.
Dalej wskazał, że od maja 2013 r. nie mieszkał po adresem K., ul. [...], ale zamieszkiwał w W. na okoliczność czego przedłożył umowę najmu pokoju na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Ponieważ skarżący nie miał świadomości, że toczy się przedmiotowe postępowanie nie zawiadomił organu o zmianie swojego adresu zamieszkania. Decyzja z dnia 11 lipca 2013 r. została więc skierowana na nieaktualny adres skarżącego i nie wiedział on o jej istnieniu. Skarżący podważył skuteczność doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 13 czerwca 2013 r. i decyzji z 11 lipca 2013 r. w trybie art. 43 i art. 44 k.p.a. wobec uchybień formalnych zwrotnych potwierdzeń odbioru tych przesyłek.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie działając na podstawie art. 58 i art. 59 K.p.a. odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że decyzja została skarżącemu skutecznie doręczona, a zatem termin do złożenia odwołania upływał, zgodnie z treścią art. 44 k.p.a., z dniem 9 września 2013 r. Organ odwoławczy podkreslił, że skarżący konsekwentnie posługiwał się adresem przy ul. [...] w K. w toczących się przed organem I instancji postępowaniach poprzedzających postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień. Zdaniem organu również doręczenie zawiadomienia z dnia 13 czerwca 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień, odebrane przez domownika, należy uznać za skuteczne albowiem pełnoletni domownik podjął się doręczenia pisma adresatowi - co wynika z oświadczenia opatrzonego własnoręcznym podpisem.
Organ wskazał, że wprawdzie podpis złożony na potwierdzeniu odbioru przesyłki nie jest czytelny, jednak biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności fakt, że pod adresem na ul. [...] w K. skarżący uprzednio wielokrotnie odbierał korespondencję oraz sam wskazał ten adres jako miejsce swojego zamieszkania (w podaniu z dnia 22 kwietnia 2013 r. k. 15 akt administracyjnych) – potwierdza prawidłowość skierowania przedmiotowego postanowienia na ten właśnie adres. Nieczytelny podpis odbiorcy nie przekreśla w tej sytuacji domniemania doręczenia. Kolegium nie uznało zatem za wiarygodną argumentacji skarżącego, że wskazany przez stronę adres w toku postępowania w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający oraz w sprawie zatrzymania prawa jazdy nie może być uznany za aktualny w toku postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Postępowania te toczyły się bowiem w logicznej kolejności, w krótkim przedziale czasu od stycznia do lipca 2013 r. Organ stwierdził, że skarżący miał pełną świadomość - co sam przyznawał w swoich oświadczeniach, że następstwem braku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji będzie wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia mu uprawnień.
Powinien zatem zdawać sobie sprawę z tego, że toczy się względem niego kolejne postępowanie i w związku z tym ciążył na nim obowiązek poinformowania organu o ewentualnej zmianie adresu. W konsekwencji organ przyjął, że decyzja z dnia 11 lipca 2013 r. została skarżącemu skutecznie doręczona i brak jest podstaw do uznania, że został uprawdopodobniony brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- 1) błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na ustaleniu, że doręczenie korespondencji skarżącemu kierowanej do niego w przedmiotowej sprawie odbywało się w sposób prawidłowy pomimo, iż skarżący nie mieszkał pod adresem gdzie kierowano do niego korespondencję, począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, który to stan faktyczny również został błędne ustalony, a także pomimo nieczytelnego podpisu osoby która korespondencję o wszczęciu postępowania odebrała, będące skutkiem naruszenia art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w postaci przede wszystkim przedłożonej umowy jaka wskazywała na zmianę miejsca zamieszkania skarżącego;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 K.pa.. poprzez błędną interpretację mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to przyjęcie, że nie istnieją przesłanki do przywrócenia terminu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329) – dalej: p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie SKO w Krakowie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Odnosząc się zatem do kwestii spornej należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z powyższego wynika, że dla przywrócenia terminu konieczne jest kumulatywne spełnienie czterech przesłanek, a mianowicie: 1) uchybienie terminowi, 2) złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w określonym terminie, 3) uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminowi oraz 4) dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany.
Oceniając zaistnienie pierwszej przesłanki, tj. czy w sprawie doszło do uchybienia terminowi rozważania należy rozpocząć od odpowiedzi na pytanie, czy decyzja została skutecznie doręczona, ponieważ wniosek o przywrócenie terminu opiera się na założeniu, że decyzja została skutecznie doręczona. Doręczenie, które nie jest skuteczne nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania.
Podkreślić należy, że właśnie stwierdzenie, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania umożliwia dalsze procedowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie jest bowiem możliwe jednoczesne podważenie skuteczności doręczenia decyzji i pozytywne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 58 K.p.a. ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy strona uchybiła terminowi, to zaś możliwe jest, gdy decyzja (mająca być przedmiotem zaskarżenia odwołaniem) została prawidłowo doręczona. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że do skutecznego doręczenia nie doszło, okoliczność ta nie mogłaby być podstawą do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ termin ten nie rozpoczął biegu, a decyzja wskutek jej niedoręczenia, nie weszła do obrotu prawnego.
Sąd w pełni podziela wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2905/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "1. Aby móc rozpoznać wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ powinien w pierwszej kolejności ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy doręczenie decyzji zostało dokonane prawidłowo.
2. Jeżeli organ stwierdzi nieskuteczność doręczenia zastępczego, to oznaczać będzie, że termin nie rozpoczął biegu, a więc nie mógł zostać uchybiony. Oceny jednak, czy postanowienie w tym przedmiocie jest zasadne, będzie można dokonać dopiero po niewątpliwym ustaleniu daty doręczenia decyzji".
Rozstrzygając kwestię skuteczności doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2013 r. w świetle przedstawionej powyżej wykładni, w pierwszej kolejności wskazać należy, że przesyłka zawierająca decyzję została uznana za doręczoną w trybie doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Doręczenie przewidziane w tym przepisie określane jest jako doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia (E. Iserzon, Komentarz, 1970, s. 122; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 132). Komentowany przepis w § 4 zawiera klasyczne domniemanie prawne, które polega na tym, że "przepis prawa (norma), gdy powstanie określona sytuacja w tzw. przesłance domniemania, mocą swych postanowień nakazuje uznać fakty oznaczone we wniosku domniemania, i to bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego, zaś postępowanie to byłoby konieczne, gdyby dane domniemanie nie zostało ustanowione" (J. Nowacki, O pojmowaniu domniemań prawnych, J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 494).
Jak wskazuje doktryna i orzecznictwo warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43 (por. postanowienie SN z 22.03.1995 r., II CRN 4/95, LEX nr 50590, w odniesieniu do przepisu art. 139 k.p.c.). Przepis art. 44 § 4 k.p.a. może być stosowany tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony (por. postanowienie NSA z 29.02.2012 r., I OSK 270/12, LEX nr 1115965 oraz Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego opublikowano: LEX/el. 2022).
Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata (por. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1942/21, wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2253/19, wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OZ 341/21, wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 861/20).
Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie zaistniały dwie okoliczności wykluczające uznanie skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lipca 2013 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Po pierwsze doręczyciel przesyłki zawierającej ww. decyzję nie wskazał miejsca pozostawienia tej przesyłki. Na formularzu doręczenia, w miejscu gdzie należy wskazać urząd pocztowy, w którym jest przechowywana przesyłka przez okres 14 dni widnieje nieczytelny ciąg znaków uniemożliwiający identyfikację placówki pocztowej (k. 22 akt administracyjnych). Tymczasem prawidłowo wypełniony formularz powinien odzwierciedlać wszystkie okoliczności wymienione w art. 44 K.p.a., zaistniałe w stanie faktycznym, ponieważ aby móc uznać przesyłkę za doręczoną, (zastosować fikcję doręczenia) należy ściśle przestrzegać wymagań formalnych związanych z doręczeniem korespondencji, gdyż – tak jak w niniejszej sprawie - wiąże się to z doniosłymi skutkami prawnymi dla strony.
Drugą z okoliczności uniemożliwiającą zaistnienie skutku przewidzianego w art. 44 K.p.a. jest kwestia adresu, na jaki została skierowana omawiana przesyłka. Przesyłka zawierająca decyzję została skierowana na adres K., ul. [...]. Miało to miejsce w lipcu 2013 r. W toku postępowania skarżący przedłożył umowę najmu pokoju w W. na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r., przy czym oświadczył, że w W. zamieszkiwał od maja 2013 r. Organowi nie udało się skutecznie zakwestionować ww. okoliczności. Nie można również przyjąć, że skarżący nie dopełnił obowiązku poinformowania organu o zmianie adresu zamieszkania ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postepowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kat. B z dnia 13 czerwca 2013 r., zostało doręczone w trybie art. 43 K.p.a. Skarżący kwestionuje, że przesyłkę odebrał dorosły domownik i mu ją przekazał Nadto na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej przesyłki widnieje nieczytelny podpis odbiorcy uniemożliwiający identyfikację osoby odbierającej.
Pamiętać należy, że przewidziane w art. 43 i art. 44 K.p.a. zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (wyrok NSA w Katowicach z 3.04.1996 r., SA/Ka 1312/95).
Reasumując, w ocenie Sądu stwierdzone w sprawie uchybienia w zakresie prawidłowości doręczenia w trybie zastępczym na tle zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawiają, że nie można uznać, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2013 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami została skarżącemu skutecznie doręczona. W konsekwencji decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, a zatem nie otworzył się termin do wniesienia odwołania. Dlatego też brak było podstaw do rozpatrywania przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i zaskarżone postanowienie musiało zostać uchylone.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym wyroku.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.