Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Zaskarżoną przez M. R. (zwaną dalej skarżącą) decyzją z dnia 10 lipca 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 21 lit. a, art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1, 1b i 3-6 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2020 r. nr [...] [...], orzekającą o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babką – J. R. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2020 r. skarżąca zwróciła się do właściwego organu pomocy społecznej o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babką – J. R. Organ pierwszej instancji - Burmistrz Miasta i Gminy – decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] [...], orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babką – J. R. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m. in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Dalej organ przywołał regulację art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Organ pierwszej instancji podniósł, że z przedłożonej dokumentacji wynika, iż J. R. legitymuje się aktualnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 16 lutego 2011 r., przy czym z orzeczenia wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, zaś orzeczony stopień niepełnosprawności istnieje od 21 stycznia 2011 r. Zatem z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca (wnuczka niepełnosprawnej J. R.) nie spełnia warunków do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca, którego niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Mając zatem na uwadze powyższe organ przytoczył treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i skonstatował, że nie została spełniona przesłanka określona w ww. przepisie. Organ pierwszej instancji zauważył, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, co prawda o częściowej niekonstytucyjności przepisu, jednakże nie zostały wprowadzone nowej regulacje, a zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Dlatego też skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto organ wskazał, że po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego nie sposób stwierdzić, iż opieka świadczona przez skarżącą jest tego rodzaju, że uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy zawodowej.
W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej - adwokat M. Ż. – zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z powyższym wniósł o wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego i przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na babcię.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie Kolegium bezsporne jest w niniejszej sprawie, że J. R. posiada orzeczenie z dnia 16 lutego 2011 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o znacznym stopniu niepełnosprawności. Słuszne są zatem podniesione w odwołaniu twierdzenia, że w sprawie nie zachodziła przeszkoda w postaci wieku powstania niepełnoprawności, o której mowa w art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wspomniany przepis, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wobec tego Kolegium uznało, że wydanie w sprawie orzeczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. W świetle przytoczonego stanowiska, rozpatrywanie sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego powinno następować bez uwzględnienia zastrzeżenia wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zatem w ocenie Kolegium w sytuacji legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, takim jak w niniejszej sprawie, opiekunowi osoby niepełnosprawnej mogłoby przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że nie da się stwierdzić, iż niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Niemniej jednak Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie zaistniała inna przeszkoda w przyznaniu wnioskowanego świadczenia.
Z treści powyżej powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się nierozerwalnie z obowiązkiem alimentacyjnym potencjalnego świadczeniobiorcy wobec osoby wymagającej opieki.
Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia jednak przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom aniżeli matka, ojciec czy opiekun faktyczny dziecka, które rezygnują z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, od tego, czy na osobach tych ciąży wobec podopiecznego obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., Nr 9, poz. 59 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.r.o.").
Art. 128 k. r. o. przewiduje, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis powyższy jednoznacznie wskazuje, że obowiązek alimentacyjny ciąży na osobach spokrewnionych w linii prostej oraz rodzeństwie. Krewnymi w linii prostej są - zgodnie z art. 617 § 1 k.r.o. - osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Zstępnym jest syn, córka, wnuk, wnuczka, prawnuk czy prawnuczka. Natomiast wstępnym ojciec, matka, dziadek, babka, pradziadek, prababka. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. "obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi".
W myśl natomiast art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca jest wnuczką J. R., czyli jej krewną w linii prostej. Niemniej jednak, jak wynika z akt sprawy, J. R. posiada dwóch dorosłych synów, których zgodnie z powołanymi wyżej przepisami obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnej obciąża w pierwszej kolejności. W obecnym stanie sprawy żadne okoliczności nie wskazują na to, aby S. R., czy D. R. nie mogli wywiązywać się wobec swojej matki z obowiązku dostarczania jej środków utrzymania. W związku z tym obowiązek alimentacyjny nie ciąży w chwili obecnej na skarżącej.
W tym stanie rzeczy niewątpliwe jest, że podmiotem uprawnionym do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych któreś z dzieci J. R., nie zaś skarżąca - jej wnuczka. Dodatkowo J. R. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zatem, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie ma możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z akt przedmiotowej sprawy nie wynikają żadne okoliczności, które przesądzałyby o całkowitej niemożności sprawowania przez dzieci opieki nad matką – J. R. W aktach sprawy znajduje się co prawda oświadczenie skarżącej, z którego wynika, że synowie nie mogą sprawować opieki nad matką, gdyż są z nią skonfliktowani. Niemniej jednak Kolegium zajęło stanowisko, że nie ma znaczenia, iż z innych przyczyn, osoby zobowiązane w pierwszej kolejności takiej opieki nie mogą sprawować. Decydujące są jedynie przyczyny obiektywne, do których ustawa zalicza legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Innego rodzaju okoliczności, niepoparte treścią przepisów ustawy, nie mogą być brane pod uwagę. W orzecznictwie podkreśla się również, że w sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny nie przybierze postaci świadczenia pomocy w formie starań osobistych, może polegać np. na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni.
Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt. I OSK 198/12). W tej sytuacji nie dochodzi więc do nabycia obowiązku alimentacyjnego przez dalszą krewną skarżącą - to jest wnuczkę J. R., a zatem brak jest podstaw do przyznawania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium nie zachodzą zatem w świetle cytowanych wyżej przepisów oraz obowiązującej linii orzecznictwa okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci (synów). Kolegium podkreśliło, że to dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby.
Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babki, to nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babką.
Kolegium podkreśliło, że nie istnieje co prawda bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności, jednak zobowiązanie to musi wynikać z obiektywnych okoliczności.
Niezależnie od powyższego Kolegium podzieliło również pogląd organu pierwszej instancji co do charakteru sprawowanej opieki, która jak wynika z akt sprawy (kwestionariusza wywiadu środowiskowego) jest tego rodzaju, iż nie uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiejkolwiek pracy zawodowej.
Zgodnie z obowiązującą linią orzecznictwa przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. W orzecznictwie podkreśla się, że opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W ocenie Kolegium taki związek w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Zarówno z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego, jak i oświadczeń samej skarżącej nie wynika, aby zakres jej obowiązków związanych z opieką nad babcią uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Takie czynności jak "robienie zakupów, obcinanie paznokci, moczenie nóg, wykupywanie recept, spacery, pranie, (...), czy sporządzanie posiłków i umawianie wizyt lekarskich nie mogą być uznane za czynności wymagającej całodobowej dyspozycyjności skarżącej.
Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby osoba nad którą sprawowana jest opieka wymagała ciągłej obecności czy też nadzoru ze strony skarżącej. W związku z tym w ocenie Kolegium odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia również niespełnienie przesłanki, polegającej na braku bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki. Kolegium nie kwestionuje, że faktycznie babka skarżącej wymaga pomocy ze strony osoby trzeciej, ale nie jest to opieka, która musi być sprawowana całodobowo przez 7 dni w tygodniu. Czynności wykonywane przez skarżącą mogą być bowiem zorganizowane w sposób umożliwiający jej podjęcie zatrudnienia, przynajmniej w niepełnym czasie pracy.
Ponadto, to na osobach zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji ciąży obowiązek świadczenia takiej opieki. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje bowiem z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. Ponadto, jak już wyżej wskazano, obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach.
Kolegium podkreśliło, że ma świadomość trudnej sytuacji życiowej skarżącej, jednakże w przedmiotowej sprawie przyznanie wnioskowanego świadczenia byłoby sprzeczne z jednoznacznym brzmieniem powoływanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co z kolei stanowiłoby podstawy do sformułowania zarzutu rażącego naruszenia prawa przez organ.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pełnomocnik skarżącej zarzucił SKO:
- - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie skarżącej żądanego świadczenia. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez orzekające w tej sprawie organy stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do treści art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W myśl natomiast art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie zasadnie zatem, zdaniem Sądu, podniosło orzekające w drugiej instancji SKO, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Stanowisko w tym zakresie zaprezentowane przez organ pierwszej instancji było nieprawidłowe.
Zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, że pomimo tego podjęte w sprawie negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowe.
Działające w niniejszej sprawie Kolegium, jako organ odwoławczy, powtórnie rozstrzyga bowiem w całokształcie sprawę. Wobec tego może odmiennie ocenić zebrany materiał dowodowy. Jeżeli materiał ten jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia co do ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, w tym przeprowadzenia uzupełniającego postepowania dowodowego (art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) organ odwoławczy dochodząc do odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego wyposażony został w kompetencje do korygowania wad prawnych. "Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych." (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1989 r., sygn. akt. IV SA 1278/88).
W sytuacji zatem, gdy w wyniku odmiennej oceny prawnej okoliczności faktycznych sprawy organ odwoławczy dochodzi do tego samego rozstrzygnięcia, co organ pierwszej instancji może, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, lecz z nieco innym jej uzasadnieniem, niż to uczynił organ pierwszej instancji.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca jest wnuczką wymagającej opieki J. R., a więc jest z nią spokrewnioną w stopniu drugim. Osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu są dzieci wymagającej opieki – synowie S. R. i D. R. Z akt wynika też, że wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim ze S. R., który jak wynika z ustaleń pracownika socjalnego dokonanych podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w związku z niniejszym postępowaniem, jest w podeszłym wieku i także wymaga pomocy w funkcjonowaniu.
Wobec powyższego rację ma zatem Kolegium, że to synowie w takim stanie rzeczy (przyjmując, że z uwagi na wiek męża babki skarżącej i okoliczności jego stanu zdrowia, które powodują, iż także i on wymaga w związku z tym pomocy w funkcjonowaniu, stanowią obiektywną przeszkodę w sprawowaniu przez niego opieki nad żoną), to synowie w pierwszej kolejności obciążeni są obowiązkiem alimentacyjnym względem wymagającej opieki matki a babki skarżącej. Art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w oparciu o który możliwe jest ewentualne wywiedzenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką wprost nawiązuje w zakresie obowiązku alimentacyjnego do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którego art. 132, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne pozostaje zatem, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji istnienia osób zobowiązanych do alimentacji w bliższej kolejności nie wykluczają rzeczywiście automatycznie skutecznego ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych w dalszym stopniu, lecz uzależniają jego przyznanie od spełnienia warunków o jakich mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to warunki powinny zostać każdorazowo szczegółowo zbadane i wykazane.
W orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16 - LEX nr 2348934, z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 328/16 - LEX nr 2330170 i z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1062/14 - LEX nr 1989805) ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można się ograniczać jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie i tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konieczne jest istotnie posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc od niego niezależnych) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., Nr 9, poz. 59 ze zm.), do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Takie szczególne okoliczności natury obiektywnej muszą przy tym pozostawać poza sferą subiektywnego uznania i dowolnego kształtowania przez osoby zobowiązane w różnym stopniu do alimentacji.
Wobec powyższego, skoro z akt sprawy nie wynika (poza oświadczeniem samej skarżącej), że synowie wymagającej opieki nie mogą sprawować opieki nad matką, to zasadne jest stanowisko Kolegium, że nie ma znaczenia, iż z innych przyczyn (istniejącego konfliktu), opieki takiej nie mogą oni sprawować. Decydujące są bowiem przyczyny obiektywne, do których ustawa zalicza przede wszystkim legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Innego rodzaju okoliczności, niepoparte treścią przepisów ustawy, nie mogą być brane pod uwagę. Trafnie zauważyło Kolegium, że w orzecznictwie podkreśla się, iż w sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny nie przybierze postaci świadczenia pomocy w formie starań osobistych, może polegać np. na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt.
I OSK 198/12). Z akt sprawy nie wynikają takie okoliczności, które świadczyłyby o tym, że uzyskanie od synów babki skarżącej na czas potrzebnych do tego środków jest niemożliwe lub jest połączone z nadmiernymi trudnościami.
Ponadto, trafna jest argumentacja Kolegium, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, CBOSA). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA).
Wobec tego zgodzić się należało z organami obydwu instancji, że skarżąca wykonuje w zasadzie czynności dnia codziennego wspierając w nich babkę. Z ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd stanu faktycznego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że sprawowana przez skarżącą opieka nad babką z uwagi na rodzaj i czasokres czynności wspomagających ją w codziennym funkcjonowaniu nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa we wskazanym przepisie, a co wynika z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego. Prawidłowa była ocena organów, że takie czynności jak: "robienie zakupów, obcinanie paznokci, moczenie nóg, wykupywanie recept, spacery, pranie, (...), czy sporządzanie posiłków i umawianie wizyt lekarskich, w sytuacji, gdy babka skarżącej porusza się po mieszkaniu samodzielnie, co prawda przy pomocy laski, ubiera się sama, spożywa posiłki samodzielnie, nie wymaga stosowania pampersów, nie mogą być uznane za czynności wymagającej całodobowej dyspozycyjności skarżącej.
Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby osoba nad którą sprawowana jest opieka wymagała ciągłej obecności czy też nadzoru ze strony skarżącej. W związku z tym zasadne jest stanowisko SKO, że nie została również spełniona przesłanka istnienia, bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad babką.
Z powyższych względów nie można zatem Kolegium zarzucić takich naruszeń przepisów postępowania - art. 7, 77 i 80 k.p.a., które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak dokonania istotnych ustaleń faktycznych koniecznych do prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a oraz 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Podniesione w skardze zarzuty wskazanych naruszeń przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie nie potwierdziły się. Podkreślić szczególnie należy, że żaden z orzekających organów kategorycznie nie stwierdził, że wnuczka w ogóle nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to możliwe tylko w sytuacji, gdy z obiektywnym przyczyn, jak trafnie podkreśliło Kolegium, nie ma osoby zobowiązanej do alimentacji w bliższej kolejności lub, gdy osoba ta obiektywnie nie jest w stanie zadośćuczynić temu obowiązkowi. Skoro taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, to zarzut błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w tym zakresie uznać należało za nieuzasadniony. Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego bledną wykładnię i zastosowanie.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Trafnie i prawidłowo postąpiło SKO utrzymując w mocy w tej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji wyroku.