Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 17 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1072/14

Uzasadnienie

Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...]

1. 1. przyznał M. F. w okresie od 1.05.2009 r. do 31.05.2009 r. prawa do:
2. - zasiłku rodzinnego na dziecko:
3. a) A. F., ur. [...] 2007 r. w wysokości 48 zł miesięcznie;
4. - dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko:
5. b) A. F., ur. [...] 2007 r. w wysokości 400 zł miesięcznie;
6. 2. odmówił przyznania M. F. w okresie od 1.06.2009 r. do 31.10.2009 r. prawa do:
7. - zasiłku rodzinnego na dziecko:
8. a) A. F., ur. [..]. 2007 r. w wysokości 48 zł miesięcznie;
9. - dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko:
10. b) A. F., ur. 4.10.2007 r. w wysokości 400 zł miesięcznie.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 3, art. 5, art. 10, art. 21, art. 23a, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), dalej "u.ś.r.", art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212), § 15, § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm.), dalej "rozporządzenie", art. 104 K.p.a., art. 73 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L nr 149 z 5 lipca 1971 r., str. 2 ze zm.; Dz. Urz.

UE Polskie wydanie specjalne, rozdział 5, tom 1, str. 35 ze zmianami; tekst skonsolidowany - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdział 5, tom 3, str. 3 ze zm.), art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L Nr 74 z 27 marca 1972 r., str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdział 5, tom 1, str. 83, ze zm.; tekst skonsolidowany - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdział 5, tom 3, str. 3 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w związku z uchyleniem decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] 2008 r. oraz w związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] 2009 r. - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej przekazał do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej wniosek M. F. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z dnia 18.08.2008 r. oraz komplet dokumentów, celem rozpatrzenia za okres koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W toku postępowania ustalono, że w sprawie:

1. - zachodzą przesłanki do objęcia rodziny M. F. koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, tj. przemieszczanie się w granicach Unii Europejskiej oraz Europejskiego Obszaru Gospodarczego - tj.: R. F. był osobą aktywną zawodowo na terenie Norwegii, w okresie, za który wydawane jest rozstrzygnięcie w sprawie;
2. - M. F. była osobą aktywną zawodowo w Polsce, tj. była zatrudniona w Ośrodku Wypoczynkowym J. Określenie aktywności zawodowej zostało zawarte w wydanej przez Komisję Administracyjną Wspólnot Europejskich do spraw zabezpieczenia społecznego pracowników migrujących decyzji nr 207 z dnia 7 kwietnia 2006 r. dotyczącej interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 jak również art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72 dotyczących kumulacji świadczeń i zasiłków rodzinnych (Dz. Urz. UE L nr 175 z dnia 29 czerwca 2006 r., s. 83);
3. - Polska jest państwem zamieszkania wnioskodawczyni oraz członków jej rodziny;
4. - w związku z tym, iż zarówno wnioskodawczyni jak i R. F., tj.: członek rodziny wnioskodawczyni w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r., są osobami aktywnymi zawodowo, wejście w życie z dniem 1 maja 2010 r. rozporządzenia nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L Nr 166/1 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) oraz rozporządzenie nr 987/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L nr 284/1 z dnia 30 października 2009 r.), nie powoduje zmiany ustawodawstwa, któremu wnioskodawczyni podlega.

W myśl art. 73 rozporządzenia nr 1408/71, pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego, jest uprawniony w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa.

Jednakże zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 574/72, jeżeli praca lub działalność zawodowa wykonywana jest na terytorium Państwa Członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, w przypadku świadczeń należnych zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego albo zgodnie z art. 73 lub art. 74 rozporządzenia osobie uprawnionej do zasiłku rodzinnego lub osobie pobierającej te świadczenia prawo doświadczeń rodzinnych, należne tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego albo zgodnie z tymi artykułami, jest zawieszone do wysokości kwoty świadczeń rodzinnych, przewidzianych w ustawodawstwie Państwa Członkowskiego, na którego terytorium zamieszkuje członek rodziny. Koszt świadczeń przyznawanych przez Państwo Członkowskie, na którego terytorium zamieszkuje członek rodziny, ponosi to Państwo Członkowskie.

Przywołane okoliczności zachodzą w sprawie. W związku z tym państwem zobowiązanym do ustalenia świadczenia jest Polska.

Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych następuje po ustaleniu, czy w danej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia wynikające z obowiązujących przepisów.

W sprawie ustalono, że:

1. - dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, przekroczył ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 u.ś.r., tj.: wynosi więcej niż 504 zł miesięcznie;
2. - dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniającą rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę wyższą od najniższego zasiłku rodzinnego przysługującego w okresie, na który ustalany jest zasiłek - w związku z tym nie ma zastosowania art. 5 ust. 3 u.ś.r. oraz
3. - strona nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych.

W sprawie zastosowanie znajduje § 18 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu.

W sprawie mają zastosowanie powyższe przesłanki, zatem zasiłek rodzinny przysługuje M. F. w okresie od 1.05.2009 r. do 31.05.2009 r.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 4a u.ś.r., podstawą do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego były dochody uzyskane w 2007 r. oraz dochód uzyskany przez R. F. w maju 2009 r. na terenie Norwegii.

Podstawą przeliczenia dochodu uzyskanego w 2007 r. były zaświadczenia urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych oraz o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych.

Natomiast podstawą przeliczenia dochodu uzyskanego przez R. F. na terytorium Norwegii było oświadczenie o wysokości dochodu uzyskanego w maju 2009 r. Zgodnie z § 15 pkt 8 rozporządzenia, podstawą przeliczenia dochodu uzyskanego za granicą był średni kurs walut ogłoszony przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego z ostatniego dnia roboczego miesiąca kalendarzowego, w którym dochód członków rodziny stanowi podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych.

Organ wskazał przeliczenie dochodów rodziny M. F. na okres zasiłkowy 2008/2009:

1. 1. dochód M. F. za 2007 r. = 8852,99 zł;
2. 2. dochód R. F. za 2007 r. = 7110,14 zł;
3. 3. dochód rodziny = 15963,13 zł: 12 = 1330,26 zł;
4. 4. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę = 1330,26 zł: 3 = 443,42 zł;
5. 5. dochód uzyskany przez R. F. w maju 2009 r. = 7678 NOK x 0,4993 (kurs na dzień 29.05.2009 r.) = 3833,62 zł;
6. 6. dochód rodziny po doliczeniu dochodu uzyskanego = 1330,26 zł + 3833,62 zł = 5163,88 zł;
7. 7. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę po doliczeniu dochodu uzyskanego = 5163,88 zł: 3 = 1721,29 zł.

M. F. wniosła od powyższej decyzji odwołanie zaskarżając ją w części dotyczącej pkt 2 a) i b) - w zakresie odmawiającym prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko w okresie 1.06.2009 r. do 31.10.2009 r. oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1. 1) prawa materialnego - art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 2 u.ś.r. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17.10.2008 r. Dz.U. z 2008 r., nr 233, poz. 1456) w zw. z § 18 ust. 3 rozporządzenia, przez ich nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w błędnym sposobie obliczenia dochodu na członka rodziny manifestującym się w zsumowaniu z przeciętnym miesięcznym dochodem na członka rodziny jednorazowego dochodu członka rodziny wypracowanego w okresie uprawniającym do świadczeń w sytuacji, gdy ten jednorazowy dochód winien być zsumowany z całym dochodem za rok poprzedzający okres wypłacania świadczeń, a wynik przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny stanowi iloraz otrzymanej sumy dochodów przez liczbę miesięcy i liczbę członków rodziny;
2. 2) prawa materialnego - § 18 ust. 3 rozporządzenia, przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, iż uzyskanie wynagrodzenia za miesiąc maj 2009 r. powoduje utratę świadczeń od czerwca 2009 r. w sytuacji, gdy ten przepis stanowi, że świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu;
3. 3) postępowania mających istotny wpływ na treść decyzji - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia faktycznej daty otrzymania wynagrodzenia przez członka rodziny w sytuacji, gdy istotna dla zastosowania § 18 ust. 3 rozporządzenia, jest chwila rzeczywistego otrzymania środków pieniężnych, a nie chwila formalnego rozliczenia.

Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej części decyzji przez przyznanie skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko w okresie od 1.06.2009 do 31.10.2009 r. oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Skarżąca wskazała na błędne obliczenie średniomiesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny.

Zdaniem skarżącej organ prawidłowo ustalił średniomiesięczny dochód za rok 2007 na członka rodziny w kwocie 443,42 zł.

Organ opierając się na § 18 rozporządzenia, przyjął, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej począwszy od czerwca 2009 r. (choć nie był to miesiąc następujący po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu) wyniósł 1721,29 zł. Organ dodał, bowiem do miesięcznego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę za rok 2007 całą kwotę wynagrodzenia za maj 2009 r. podzieloną przez 3 (liczba członków rodziny). Taki sposób obliczenia dochodu służący ustaleniu uprawnień do świadczeń rodzinnych, zdaniem skarżącej, nie może zostać uznany za prawidłowy.

W sytuacji gdy członek rodziny w okresie pobierania świadczeń uzyskał jednorazowy dochód - w stanie faktycznym sprawy w maju 2009 r. kwotę 3833,62 zł, to organ zgodnie z art. 3 ust 2 u.ś.r. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17.10.2008 r.), winien wyliczyć dochód rodziny jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy powiększony o nowy uzyskany dochód. Zatem ten dochód zsumować należało z dochodem za 2007 r., a następnie podzielić uzyskaną w ten sposób kwotę przez liczbę miesięcy (12), a następnie ponownie podzielić na liczbę członków rodziny - 3 osoby.

Powyższe jest zgodne z założeniami i funkcją u.ś.r. Inne rozumienie i stosowanie zapisów ustawy byłoby krzywdzące dla beneficjentów świadczeń i powodowałoby utratę świadczeń nawet w przypadku jednorazowego dochodu uzyskanego przez któregokolwiek z członków rodziny.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, co przesądza o jego niezgodności z ustawą (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1842/07; z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1200/08, z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 710/09).

Przepis art. 23 ust. 5 u.ś.r., stanowiący ustawową delegację do wydania rozporządzenia, upoważniał bowiem Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji, stosowanie § 18 rozporządzenia, tak jak organ - polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy - nie daje się pogodzić z celami u.ś.r. Prowadziłoby to do trudnych do zaakceptowania skutków, gdyż nawet jednorazowy miesięczny dochód uzyskany po zakończeniu roku poprzedzającego okres zasiłkowy mógłby pozbawić rodzinę świadczenia bądź ograniczyć jego wysokość, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. Literalna wykładnia tego przepisu prowadziłaby zatem do wniosku, że jest on niezgodny zarówno z przepisami ustawy jak i z Konstytucją RP.

Dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 jak i 3 rozporządzenia, które odpowiadałoby normom ustawowym, konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu jego treści nie można mianowicie pominąć nakazu zachowania korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji. W tym kontekście wymieniony przepis rozporządzenia należy interpretować jako obowiązek ponownego ustalenia przez organ administracyjny, przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny skarżącej w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny powinien być więc liczony w ten sposób, że do dochodu z roku poprzedzającego okres zasiłkowy należy dodać dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia i dopiero od tej kwoty zsumowanego dochodu obliczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie podzielić uzyskaną wartość przez liczbę członków rodziny.

Skarżąca przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. (I OSK 1321/10), w którym stwierdzono, że błędnie organy upatrują jako podstawę do przyjęcia wielkości dochodu przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia, w jego dosłownym brzmieniu. Stosując przepis § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia według jego literalnego brzmienia, z pominięciem reguł wynikających z u.ś.r. oznaczałby, że o przyznaniu świadczeń rodzinnych decydowałaby nie wielkości określone w u.ś.r., lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc.

Stosowana przez organ praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron i tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 rozporządzenia zgodnego z normami ustawowymi konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści § 18 ust. 1 rozporządzenia nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej (LEX nr 744973).

W związku z powyższym organ w sprawie nieprawidłowo zastosował przepisy wskazane w pkt 1.

Ponadto skarżąca wskazała, że organ winien w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a także zobowiązany jest dążyć do ustalenia prawdy w jej materialnym ujęciu. W sprawie organ w ogóle nie dążył do ustalenia chwili, w której członek rodziny otrzymał jednorazowy dochód i przyjął, że skoro członek rodziny uzyskał wynagrodzenia za miesiąc maj to w tym też miesiącu zostało wypłacone wynagrodzenie. Z powyższym nie sposób się zgodzić.

"W § 18 ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm.) chodzi o dochód faktycznie uzyskany przez świadczeniobiorcę. Dopiero od tego dnia rzeczywistego uzyskania dochodu winien być określany zgodnie z § 18 ust. 3 przywołanego powyżej rozporządzenia termin, od którego nie przysługują świadczenia rodzinne" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9.04.2012 r., I SA/WA 1921/09, LEX nr 619811).

Powyższe uchybienie jest istotne z uwagi na fakt, iż wynagrodzenie za miesiąc maj 2009 r. członek rodziny otrzymał w dniu 10 czerwca 2009 r., zatem niewątpliwie miało ono wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Powyższe jest istotne w kontekście drugiego z podniesionych zarzutów. Bowiem (pomijając zarzut z pkt 1) wypłata wynagrodzenia w czerwcu nie pozwoliłaby na odmowę świadczeń za ten miesiąc.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy - na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 8, art. 20, art. 21, art. 23a u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy u.ś.r.

W przypadku, gdy członek rodziny (w sprawie – R. F.) osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie (w sprawie - Norwegia), w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. W przypadku wyjazdu członka rodziny do ww. państwa, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy marszałek województwa, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu ww. państwa, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 2 pkt 3 u.ś.r.).

U.ś.r. wyraźnie wskazuje, w jaki sposób należy obliczać dochód osób wnioskujących o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku.

Organ odwoławczy przywołując treść art. 3 pkt 1 u.ś.r., wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 4a u.ś.r., podstawą do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego były dochody uzyskane w 2007 r. oraz dochód uzyskany przez R. F. w maju 2009 r. na terenie Norwegii.

Podstawą przeliczenia dochodów uzyskanego w 2007 r. były zaświadczenia urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członka rodziny (w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy) podlegających podatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Natomiast podstawą przeliczenia dochodu uzyskanego przez R. F. na terytorium Norwegii było oświadczenie o wysokości dochodu uzyskanego w maju 2009 r.

Organ odwoławczy zgodził się z wyliczeniem dochodu rodziny skarżącej na okres zasiłkowy 2008/2009 jakiego dokonał organ I instancji.

Dochód M. F. wyniósł w 2007 r. kwotę 8 852,99 zł. Dochód jej męża, R. F. wyniósł 7 110,14 zł. Dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie (bez dochodu uzyskanego) wyniósł 443,42 zł (15 963,13 zł / 12 miesięcy / 3 osoby). Dochód rodziny po doliczeniu dochodu uzyskanego wyniósł 5 163,88 zł [1 330,26 zł + 3 833,62 zł (dochód uzyskany: 7678 NOK x 0,4993 zł tj. wg kursu na dzień 29 maja 2009 r.)], a w przeliczeniu na osobę (5163,88 zł / 3 osoby) wyniósł kwotę 1 721,29 zł.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i wskazał, że zasadne jest utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, gdyż jest ona prawidłowa. Stanowisko organu znajduje uzasadnienie prawne i faktyczne. Decyzja została podjęta po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego. Organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód rodziny skarżącej.

M. F. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skargi powtórzyła zarzuty odwołania. Zarzuciła również naruszenie przepisów:

1. - prawa materialnego - art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.ś.r. w zw. z § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia, przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepis uprawnia do doliczenia dochodu uzyskanego w maju 2009 r. do dochodu rodziny z okresu poprzedzającego okres zasiłkowy tj. za rok 2007 w sytuacji, gdy w ustawie w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212) ustawodawca wiąże pojęcie dochodu rodziny tylko z okresem poprzedzającym okres zasiłkowy, a zatem przepisy rozporządzenia mające charakter podrzędny wobec regulacji ustawowej, w ówczesnym brzmieniu wprowadzały modyfikację ustawowych kryteriów będących podstawą obliczenia dochodu rodziny, a tym samym są one niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim wykraczały poza ramy ustawowego odesłania z art. 23 ust. 5 u.ś.r. i tym samym nie mogą być podstawą do wydania zaskarżonej decyzji;
2. - prawa materialnego - art. 5 ust. 3 u.ś.r. przez jego nieprawidłowe niezastosowanie manifestujące się w błędnym stwierdzeniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wypłaty świadczenia rodzinnego do końca okresu zasiłkowego w sytuacji, gdy dochód na członka rodziny przy prawidłowym sposobie obliczenia wyniósł 549,09 zł, a tym samym kwota przekroczenia ustawowego progu - 504 zł, mieści się w pojęciu kwoty równej bądź niższej odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, a więc 48 zł, co przy pobieraniu przez skarżącą świadczeń we wcześniejszym okresie zasiłkowym tj. 2007/2008, wypełnia wszystkie przesłanki do zastosowania art. 5 ust. 3 u.ś.r.;
3. - postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji - art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie przejawiające się w braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych przez skarżącą zarzutów i nie wyjaśnieniu podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy organ administracji winien w sposób wyczerpujący wskazać nie tylko podstawy faktyczne i prawne decyzji, ale także je wyjaśnić w odniesieniu do konkretnego przypadku.

Skarżąca wniosła o:

1. a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
2. b) uchylenie poprzedzającej ją decyzji w zaskarżonej części tj. w zakresie odmawiającym prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko w okresie 1.06.2009 r. do 31.10.2009 r. oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko;
3. c) przekazanie sprawy w zaskarżonej części organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca powtórzyła argumentację odwołania.

Ponadto podniosła, że sposób wyliczenia dochodu rodziny skarżącej winien wyglądać następująco:

1. - 15963,13 zł (dochód rodziny za 2007 r.) + 3833,62 zł (dodatkowy dochód za maj 2009 r.) = 19796,73 zł;
2. - 19796,73 zł: 12 (liczba miesięcy) = 1649,73 zł (średniomiesięczny dochód rodziny);
3. - 1649,73 zł: 3 (liczba członków rodziny) = 549,09 zł (średniomiesięczny dochód na członka rodziny).

Przy prawidłowym wyliczeniu dochodu na członka rodziny jego wartość wyniosłaby 549,09 zł. Co prawda byłaby to kwota o 45,09 zł wyższa od ustawowego progu 504 zł, jednakże skarżąca byłaby uprawniona w dalszym ciągu do pobierania zasiłku ze względu na treść art. 5 ust. 3 u.ś.r., ponieważ kwota, o którą przekroczono ustawowy próg wynosi 45,09 zł i tym samym mieści się w pojęciu kwoty równej bądź niższej odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany (48 zł). Ponadto co istotne, w okresie zasiłkowym za lata 2007/2008, skarżąca była również uprawniona do pobierania zasiłku. Poprawne obliczenie wartości dochodu rodziny w przeliczeniu na jednego jej członka pozwoliłoby w sprawie na przyznanie świadczenia skarżącej do końca okresu zasiłkowego 2008/2009. Jednakże organy nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego.

Ponadto skarżąca wskazała, że organy nie wyjaśniły dlaczego w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 5 ust. 3 u.ś.r.

Stwierdziła, że § 18 rozporządzenia, ustalający samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na dochód rodziny wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, a jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Organy ustalając dochód rodziny skarżącej na podstawie § 18 rozporządzenia, naruszyły więc art. 3 pkt 2 u.ś.r., co z kolei miało wpływ na wynik postępowania. Skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2011 r., IV SA/G1 469/10.

Wskazała także, że art. 3 u.ś.r. zawiera słowniczek pojęć ustawowych. Skoro, zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 u.ś.r.), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to - przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 u.ś.r. (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku, to jest roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwoty jednorazowego wynagrodzenia uzyskanego za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 pkt 2 u.ś.r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2010 r., I SA/Wa 1235/10).

Skarżąca zarzuciła również uchybienie związane z niedochowaniem niezbędnych elementów decyzji administracyjnej wskazanych w art. 107 K.p.a. Jednym z podstawowych jej wymogów jest wskazanie i jednocześnie wyjaśnienie podstawy zarówno faktycznej jak i prawnej. Trudno w zaskarżonej decyzji oraz w uzasadnieniu doszukać się jakiegokolwiek merytorycznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. SKO w żaden sposób nie odniosło się do stawianych w odwołaniu zarzutów, co więcej jedynie ponowiło błędny wywód dotyczący wyliczenia dochodu rodziny, a ponadto przytoczyło jedynie treść obowiązujących przepisów bez wyjaśnienia dlaczego w taki, a nie inny sposób znalazły one zastosowanie. Powyższe jest przejawem naruszenia zasady przekonywania stron wyrażonej w art. 11 K.p.a., a także naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podkreślając, że podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Skarga jest zasadna, jednakże nie z wszystkich powodów w niej wskazanych.

Ze względu na zawarte w skardze wnioski należy przypomnieć, że z obowiązujących rozwiązań prawnych i przyjętego – zasadniczo – kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej), a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do wypowiedzi: "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" i w konsekwencji do utrzymania go w mocy albo wyeliminowania z obrotu prawnego. Rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy poddanej kontroli Sądu należy wskazać, że istota sporu w sprawie sprowadza się do sposobu obliczenia dochodu rodziny dla celu rozważenia możliwości przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego na dziecko w okresie 1.06.2009 r. do 31.10.2009 r. oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko na okres zasiłkowy 2008/2009 r.

Organy wskazały, że zgodnie z art. 3 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 4a u.ś.r., podstawą do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego były dochody uzyskane w 2007 r. oraz dochód uzyskany przez R. F. w maju 2009 r. na terenie Norwegii.

Zdaniem organu I instancji w sprawie zastosowanie znajduje § 18 ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., który stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu.

Organ odwoławczy zgodził się z wyliczeniem dochodu rodziny skarżącej na okres zasiłkowy 2008/2009 jakiego dokonał organ I instancji, jednakże dokonując ponownego wyliczenia dochodu rodziny skarżącej na okres zasiłkowy 2008/2009 nie odwołał się do § 18 ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r.

W skardze skarżąca sugeruje możliwość obliczenia dochodu rodziny z pominięciem § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., jako sprzecznego z Konstytucją. Niezależnie od tego, wskazuje także na wypracowany na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych sposób obliczania dochodu rodziny przy uwzględnieniu prokonstytucyjnej i zgodnej z ustawą o świadczeniach rodzinnych wykładnią § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny, miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z dniem 1 stycznia 2012 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ I jak i II instancji zmieniały się przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i uchylone zostało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, którego przepis § 18 ust. 1 był podstawą orzekania w niniejszej sprawie. Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011 r., nr 298, poz. 1769), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Natomiast kwestie dotyczące uzyskania dochodu, regulowane dotychczas w § 18 "starego" rozporządzenia, zostały unormowane w art. 5 u.ś.r.

Jednakże powyższa okoliczność nie mała znaczenia w sprawie, ponieważ na mocy art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212), sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Z przepisu tego wynika, że do spraw, w których ostateczna decyzja rozstrzygająca o prawie do świadczeń rodzinnych została wydana, zastosowanie mają stare przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie organ I instancji zasadnie stosował rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu przed 1 stycznia 2012 r.

Jednocześnie błędne było przywołanie przez organy obu instancji przy obliczaniu dochodu rodziny dla celu rozważenia możliwości przyznania wnioskodawczyni zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci na okres zasiłkowy 2008/2009 r. - art. 5 ust. 4a u.ś.r. O wadliwości odnoszenia się do treści art. 5 ust. 4a u.ś.r. świadczy także to, że przepis ten dotyczy uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, natomiast bezspornym w sprawie jest, że podstawą do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego były dochody uzyskane w 2007 r. oraz dochód uzyskany przez R. F. w maju 2009 r. na terenie Norwegii, a więc po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Odnosząc się do głównych zarzutów skargi, Sąd wskazuje na brak możliwości odstąpienia przez organy administracji od zastosowania przepisów rozporządzenia, których konstytucyjność nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 K.p.a., organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że tak długo jak dany przepis obowiązuje i nie zostanie uchylony, organy administracji mają obowiązek go stosować, niezależnie od oceny, czy przepis ten wydaje się niesprawiedliwy, niesłuszny, czy też realizujący materię wykraczającą poza zawarte w ustawie upoważnienie.

Organy rozpoznawały wniosek skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z dnia 18.08.2008 r.

Podstawą przeliczenia dochodu uzyskanego w 2007 r. były zaświadczenia urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych oraz o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych.

Natomiast podstawą przeliczenia dochodu uzyskanego przez R. F. na terytorium Norwegii było oświadczenie o wysokości dochodu uzyskanego w maju 2009 r. Zgodnie z § 15 pkt 8 rozporządzenia, podstawą przeliczenia dochodu uzyskanego za granicą był średni kurs walut ogłoszony przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego z ostatniego dnia roboczego miesiąca kalendarzowego, w którym dochód członków rodziny stanowi podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych.

Sąd podziela tym samym pogląd, że z uwagi na stan faktyczny sprawy, organ miał obowiązek wyliczenia dochodu także w oparciu o obowiązujący w 2009 r. - § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. Jednakże organy nie zauważyły, że zgodnie z treścią § 18 ust. 1 rozporządzenia: w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Należy zauważyć, że § 18 ust. 1 rozporządzenia przyjmując wskazywaną powyżej treść, został zmieniony przez § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 czerwca 2007 r. (Dz.U. z 2007 r., nr 114, poz.783) zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne z dniem 6 lipca 2007 r. zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego.

Przepis ten w sposób jednoznaczny określał, że powiększenie dochodu rodziny o miesięczna kwotę dochodu uzyskanego możliwe było tylko w sytuacji gdy dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Zarówno w skardze jak i w odwołaniu skarżąca podnosiła, że mąż otrzymał jednorazowo kwotę wynagrodzenia za maj 2009 r. doprecyzowując ponadto w skardze, że faktycznie wynagrodzenie za miesiąc maj 2009 r. otrzymał w dniu 10 czerwca 2009 r.

Zatem treść § 18 ust. 1 rozporządzenia uniemożliwiała dodanie do dochodu rodziny miesięcznej kwoty dochodu uzyskanego przez członka rodziny skoro z ustaleń organów nie wynika, że dochód ten R. F. otrzymywał także w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Reasumując, stwierdzić należy, że dokonane przez organy wyliczenie dochodu rodziny nie było prawidłowe. W konsekwencji zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zaskarżonej części zapadły z naruszeniem prawa procesowego. Organy nie ustaliły rzeczywiście uzyskanego przez rodzinę skarżącej dochodu, naruszając przez to również art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, spowodowało, że przyjęta przez organy wysokość dochodu była wadliwa dla ustalenia prawa do zasiłku i dodatków do zasiłku. Tym samym naruszenie prawa procesowego przełożyło się na naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 2 u.ś.r. oraz przepisów rozporządzenia z dnia 2 maja 2005 r.

W tej sytuacji przedwczesnym byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części w zakresie odmawiającym prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko w okresie 1.06.2009 r. do 31.10.2009 r. oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.