Uzasadnienie
Zaskarżoną przez H. F. (zwaną dalej skarżącą) decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2020 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1830,00 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2020 r. do bezterminowo, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem R. F. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Organ pierwszej instancji - Wójt Gminy - decyzją z dnia [...] 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 104, art. 107 k.p.a., art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20, art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1830,00 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2020 r. do bezterminowo z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem R. F. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji, jednakże niepełnosprawność istnieje od 1991 r. od czasu wypadku przy pracy, a zatem powstała w wieku 30 lat.
Ponadto, organ wskazał, że skarżąca zgodnie z zaświadczeniem KRUS jest ubezpieczona jako rolnik w pełnym zakresie z mocy ustawy.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca, zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji i merytoryczne rozpoznanie wniosku, wskazała na fakt, że według niej jedyną podstawą do odmowy przyznania jej świadczenia jest przepis art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który jednak z uwagi na orzeczenie TK z dnia 21 października 2014 r. jest niezgodny z Konstytucją w części w jakiej różnicuje prawo do świadczeń w zależności od wieku, w którym powstała niepełnosprawność.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Na podstawie art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
- 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
Z zebranego w sprawie materiału wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 30 czerwca 2020 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem R. F., który na podstawie orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 19 lutego 2020 r. został zaliczony do osób o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji. Skarżąca na druku wniosku złożyła także oświadczenie, że jest rolnikiem i począwszy od dnia 1 czerwca 2020 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym. Skarżąca wskazała, że aktualnie gospodarstwem rolnym zajmują się ich dzieci.
Z oświadczenia skarżącej z dnia 6 lipca 2020 r. wynika, że wnioskodawczyni opiekuje się niepełnosprawnym mężem. Od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, jednakże odmówiono jej tego świadczenia na nowy okres zasiłkowy w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego.
W wyniku analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji dokonując odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem, zdaniem Sądu, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez skarżącą w takim stanie prawnym organy miały obowiązek zbadać, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Pomimo spełnienia przez skarżącą warunku wynikającego z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych brak było jednak, zdaniem Kolegium, podstaw do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ podleganie przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy oznacza, że faktycznie nie zaprzestała ona pracy w gospodarstwie rolnym. Jednym z podstawowych warunków objęcia rolnika ubezpieczeniem społecznym jest bowiem prowadzenie działalności rolniczej. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie KRUS Placówka Terenowa z dnia 15 lipca 2020 r., z którego wynika, iż skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako rolnik w okresie od 1 listopada 2018 r. do nadal. Zdaniem Kolegium przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników; Dz. U. z 2020 r., poz. 174, zwanej dalej ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników) zawiera słowniczek legalny dla ustawy i wskazuje, że przez pojęcie "rolnik" rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym.
Zatem niezbędną przesłanką do uznania podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, jest właśnie faktyczne prowadzenie działalności rolniczej. Niewątpliwie nie jest bowiem wystarczające samo posiadanie gospodarstwa rolnego, choćby nawet powyżej 1 ha przeliczeniowego, bądź zamieszkiwanie z osobą, która takie gospodarstwo nabyła, czy też bycie jej małżonkiem. Co do samej działalności rolniczej, art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi, iż powinna być ona prowadzona osobiście i na własny rachunek. W przeważającej mierze prowadzenie gospodarstwa rolnego związane jest z wykonywaniem pracy fizycznej. Skoro więc skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik, to tym samym brak jest podstaw do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ podlegając wymienionemu ubezpieczeniu potwierdza fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego w określonym powyżej znaczeniu. Nawet przy przyjęciu, że gospodarstwo rolne, którego jest właścicielem jest uprawiane przez inną osobę na podstawie ustanej umowy dzierżawy, nie zarejestrowanej w ewidencji gruntów i budynków.
Kolegium wyjaśniło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika zatem, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej albo z pracy w gospodarstwie rolnym, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.
W przypadku zaś pracy w gospodarstwie rolnym Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że prawo do przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje rolnikom, którzy w celu zapewnienia stałej opieki osobie niepełnosprawnej - rezygnują z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jednocześnie powołało się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt l OPS 5/12, która – zdaniem Kolegium, mimo podjęcia jej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym dotyczącym świadczeń pielęgnacyjnych - zachowała aktualność w komentowanym zakresie. W uchwale tej, wskazując, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika (wykonywanie w nim pracy, zarządzane nim) jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych, objętą w związku z tym odmiennym reżimem zabezpieczenia społecznego określonym w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników, NSA stwierdził, że rolnik prowadzący we wskazanym rozumieniu gospodarstwo rolne nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto wskazano, że z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego rolnik podlega ubezpieczeniu społecznemu według zasad określonych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników, dopuszczającej jedynie w ograniczonym zakresie możliwość dalszego podlegania ubezpieczeniu społecznemu przez osoby podejmujące pozarolniczą działalność gospodarczą (por. art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 3, art. 5a ustawy). Celem tej ustawy jest więc zapewnienie ubezpieczenia społecznego rolnikom, dla których prowadzenie działalności rolniczej stanowi podstawowe zajęcie będące źródłem utrzymania i którzy w związku z tym nie mają innego tytułu do ubezpieczenia. Niewątpliwie zatem w przypadku rolników ich ubezpieczenie społeczne ma ze swej istoty swoje źródło w prowadzeniu działalności rolniczej w posiadanym gospodarstwie rolnym. Działalność ta zaś immanentnie powiązana jest z celem, jakim jest osiąganie dochodu, czyli zapewnienie środków utrzymania. Istotą natomiast świadczenia pielęgnacyjnego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.
Niezależnie od powyższego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że zakres opieki wskazany w oświadczeniu skarżącej z dnia 29 czerwca 2020 r., a polegający na "codziennym monitoringu, uczestniczeniu w wizytach lekarskich, sposobie zażywania leków, przygotowywanie posiłków, dbaniu o higienę osobistą należy do tego rodzaju czynności, które zwykle są wykonywane w stosunku do osób wymagających opieki i konieczność ich wykonywania nie wyklucza możliwości podjęcia pracy zawodowej czy też konieczności rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym. Czynności opiekuńcze jakie wskazała skarżąca są możliwe do wykonania przy pomocy innych osób zobowiązanych do alimentacji (dzieci skarżącej), co w konsekwencji skutkuje brakiem konieczności rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym.
Tym bardziej, że jak wynika z oświadczenia skarżącej, odmówiono jej przyznania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego, a zatem w ocenie Kolegium powodem dla którego skarżąca wystąpiła z wnioskiem jest w istocie fakt, iż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego kryterium dochodowe nie obowiązuje.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że mając na uwadze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 świadczenie pielęgnacyjne nie powinno być uzależniane od wieku powstania niepełnosprawności, gdyż jest to krzywdzące dla dorosłych osób niepełnosprawnych. One również wymagają opieki w takim samym stopniu. Dodała, że gospodarstwo rolne jej mąż otrzymał od rodziców i z tego wynika obowiązek opłacania KRUSU.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez orzekające w tej sprawie organy stanowił przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Stosowanie zaś do art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
- 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017, poz. 682, dalej w skrócie – k.r.o.). Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad chorym R. F., złożyła jego żona – skarżąca - a więc osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS Nr [...] z dnia 19 lutego 2020 r., w którym stwierdzono trwałą niezdolność R. F. do samodzielnej egzystencji. Daty, od której niepełnosprawność istnieje nie da się ustalić.
Prawidłowe jest stanowisko SKO w zakresie dotyczącym skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Rację miało Kolegium, że z uwagi na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego organ pierwszej instancji wadliwie odmówił skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia z tego względu, iż z orzeczenia o niepełnosprawności nie wynika od kiedy powstała niepełnosprawność R. F. Sąd podziela zaprezentowane przez Kolegium stanowisko w tym zakresie i jego argumentację. Podkreślić należy jednocześnie, że jest to już stanowisko jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sprowadza się ono do twierdzenia wyrażonego m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt l OSK 1600/16 (LEX nr 2376723), że: "Przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. może być stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki."
Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest bowiem wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Z pozostałymi natomiast argumentami Kolegium, przytoczonymi na poparcie wyrażonego przez Kolegium stanowiska, że skarżącej jednak prawo to nie przysługuje nie sposób się zgodzić. W ocenie Sądu nie mają one żadnego prawnego uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. W szczególności należy mieć na uwadze treść przepisów:
- 1. ustawy o świadczeniach rodzinnych - art. 17b tej ustawy,
- 2. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266, zwanej dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych),
- 3. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2020 r., poz. 174, zwanej dalej ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników).
Przepis art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczący przyznawania rolnikom, małżonkom rolników i domownikom rolników świadczenia pielęgnacyjnego, został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r., czyniąc tym samym nieaktualnym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt l OPS 5/12. Podkreślić należy, że w aktualnym stanie prawnym możliwe jest więc uzyskanie przez rolnika świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a przesłanki do jego uzyskania regulują wyłącznie przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17b ustawy. Oczywiście wyklucza możliwość przyznania tego prawa zaistnienie którejkolwiek z negatywnych przesłanek, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy żadna z tych negatywnych przesłanek nie zachodzi. Już w tym miejscu należy podkreślić rzecz oczywistą - ustawa o świadczeniach rodzinnych - w szczególności żaden z jej przepisów regulujących kwestie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego - w tym dla rolnika - nie przewiduje negatywnej przesłanki dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci faktu podlegania ubezpieczeniu w KRUS. Przyjęte przez ustawodawcę w art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązanie przewiduje, że aby rolnik mógł ubiegać się skutecznie o świadczenie pielęgnacyjne, musi zaprzestać prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego jest stanem faktycznym, w którym rolnik faktycznie nie wykonuje pracy w gospodarstwie rolnym, rolnik potwierdza oświadczeniem składanym pod rygorem odpowiedzialności karnej jak również gospodarstwem tym nie zarządza.
Fakt zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego rolnik potwierdza oświadczeniem składanym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Oświadczenie takie winno wskazywać na całkowite zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Oświadczenie to jest środkiem dowodowym w sprawie, przy czym organy co do zasady nie mają obowiązku badania treści tego oświadczenia co do faktów, co nie oznacza, że możliwość oceny jego prawdziwości jest wykluczona. Odpowiedzialność za złożenie oświadczenia z art. 17b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych obciąża osobę, która oświadczenie to składa.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu 29 czerwca 2020 r. i 6 lipca 2020 r. złożyła pod rygorem odpowiedzialności karnej stosowne oświadczenie o rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym (k. 2 i 6 akt administracyjnych). Istniejąca regulacja ustawowa pozwoliłaby poprzestać na konkluzji, że w przypadku skarżącej zachodzą pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Kolegium pomimo tego uznało jednak, że podleganie przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik wyklucza taką możliwość. Twierdzenie to stoi jednak w sprzeczności z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkującymi przyznanie rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego wynika bowiem z istnienia szeregu okoliczności polegających na podejmowaniu różnorodnych czynności, które łącznie mogą i powinny być zakwalifikowane jako wykonywanie określonej działalności rolniczej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt l OSK 905/14 (Lex nr 1769348) wskazał, że: "Samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie określonej działalności rolniczej. Wniosek taki wynika wprost z legalnej definicji pojęcia "rolnika" w art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, która posiadanie lub własność gospodarstwa sytuuje jako jeden z elementów pojęcia rolnika, jak i - na przykład - z domniemania zawartego w art. 38 pkt 1 ww. ustawy, sprowadzającego się do stwierdzenia, że właściciel gruntów prowadzi działalność rolniczą. Nie ma wątpliwości, że domniemanie takie nie byłoby potrzebne, gdyby sama własność gospodarstwa wystarczała do uznania właściciela za rolnika".
Natomiast w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt l OSK 980/14 (Lex nr 1990007) NSA stwierdził: "Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1 art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań".
Błędne jest więc stanowisko SKO, że podleganie ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik potwierdza fakt prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego.
W ocenie Sądu wniosku takiego nie sposób wyprowadzić z przepisu art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi wyłącznie o faktycznym zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, ani z przepisów wskazanych wyżej ustaw. Zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych "za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości odpowiednio:
- 1) świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługujących na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, 2) zasiłku dla opiekuna przysługującego na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) odpowiednio 20 -letniego przez kobietę i 25-letniego przez mężczyznę".
Stosownie natomiast do art. 6 ust. 2b tej ustawy: "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów lub jest ubezpieczona na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. 2017.2336 oraz 2018. 650 i 858)".
Z kolei przepis art. 16 ust. 2 pkt. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi, że ubezpieczeniem emerytalno-rentowym na wniosek obejmuje się: "osobę, która podlegała ubezpieczeniu jako rolnik lub domownik i zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej lub pracy w gospodarstwie rolnym w związku z nabyciem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych albo zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przez okres pobierania tego świadczenia albo zasiłku - do uzyskania 25-letniego okresu ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2".
Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego nie sprzeciwia się ubezpieczenie w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zaś rolnik który nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych podlega ubezpieczeniu na podstawie: ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłaca wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) albo na swój wniosek, na podstawie art. 16 ust. 2 pkt. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W takim przypadku wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki (art. 6 ust. 2b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
Z powyższych regulacji wynika więc, że fakt podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu w KRUS nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezależnie od powyższego, w niniejszej sprawie Kolegium uznało, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie stoi na przeszkodzie w pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu wyjaśnić zatem należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, CBOSA). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością opiekowanej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19; LEX nr 2763205).
Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA).
Zdaniem Sądu kwestia ta wymagała więc skrupulatnego zbadania w postępowaniu dowodowym. Organ powinien wyjaśnić, czy stan zdrowia podlegającego opiece R. F. wymaga czynności opiekuńczych, które mieszczą się pod pojęciem opieki stałej lub długoterminowej, a wiec np. co kryje się pod stwierdzeniem "codziennego monitoringu", czy "dbania o higienę". Dopiero bowiem ich zbadanie da podstawę do rozstrzygnięcia, czy zakres opieki uniemożliwia pracę w gospodarstwie rolnym przez skarżącą. Tym bardziej, że w wypadku wątpliwości co do okoliczności wskazanych we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca przewidział możliwość, a nawet konieczność wyjaśnienia ich chociażby w drodze właściwego wywiadu środowiskowego, który winien opisać, jaki jest rozmiar koniecznej i świadczonej opieki, a którego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Niezbędne jest zatem w tym zakresie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do tego, czy osoba wymagająca opieki jest uzależniona od całodniowej obecności i opieki osoby wnioskującej o przedmiotowe świadczenie i dlatego wnioskująca zmuszona jest zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, by opiekę taką sprawować.
Ustalić nadto należało i należy, czy w gospodarstwie domowym nie pozostają inne osoby, które opiekę wykonują wespół z osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, jak kształtuje się stosunek ewentualnych okresów opieki wykonywanej osobiście przez wnioskującą do opieki wykonywanej pomocniczo przez inne osoby.
W ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje nie zostały poprzedzone wystarczającymi wyjaśnieniami we wskazanym wyżej zakresie, dlatego też należało je uznać za wydane przedwcześnie, bez ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę podjęcia niewadliwej decyzji. Wynika to z unormowań Kodeksu postepowania administracyjnego, zobowiązujących organ administracji publicznej do dokonania wszelkich czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do jej załatwienia (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), do całościowej oceny wszystkich zebranych dowodów (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i do wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podstawy faktycznej i prawnej tego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).
Nadto kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez błędną jego interpretację, polegającą na uznaniu istnienia pozaustawowej, negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew treści tego przepisu.
Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, zgodnie z postanowieniami art. 153 P.p.s.a. Organy powinny ustalić w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i należycie oceniony, czy skarżąca spełniła ustawowe przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji.