Uzasadnienie
Zaskarżoną przez P. Sp. z o.o. w T., zwaną dalej skarżącą Spółką, decyzją z dnia 13 maja 2022 r., znak: SKO.Dr./4122/50/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 39 ust. 3, ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację gazociągu średniego ciśnienia dni 10 SDR 17,6 PE100RC, w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] relacji: L. – M. – K. – Z. (dz. ewid. nr: 1/2, 2, 3) w celu wybudowania sieci gazowej w miejscowości K., gmina K., zgodnie z niżej wymienionym zakresem projektowanych robót:
- I. bezwykopowe przejście pod drogą wojewódzką projektowanym rurociągiem gazowym w rurze osłonowej;
- - w odc. 070 km 1+318,
- II. projektowane przejście rurociągiem gazowym w rurze osłonowej wzdłuż pasa drogowego;
- - w odc. 070 od km 1+076 do km 1+111 - strona prawa,
- - w odc. 070 od km 1+163 do km 1+173 - strona prawa,
- - w odc. 070 od km 1+251 do km 1+275 - strona prawa,
- - w odc. 070 od km 1+307 do km 1+348 - strona prawa,
- - w odc. 070 od km 1+366 do km 1+472 - strona prawa, zgodnie z przedłożonym załącznikiem mapowym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r. Zarząd Województwa Małopolskiego wyraził zgodę na lokalizację gazociągu średniego ciśnienia dni 10 SDR 17,6 PE100RC, w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] relacji: L. – M. – K. – Z. (dz. ewid. nr: 1/2, 2, 3) w celu wybudowania sieci gazowej w miejscowości K., gmina K., zgodnie ze wskazanym w decyzji zakresem projektowanych robót.
Określając warunki, na jakich nastąpiło udzielenie zezwolenia organ pierwszej instancji wskazał, że:
- - przekroczenie drogi wojewódzkiej wykonać należy metodą przepychu lub przewiertu sterowanego, prostopadle do osi jezdni, w rurze ochronnej, bez rozkopywania elementów pasa drogowego, której końce należy wyprowadzić poza pas drogowy,
- - głębokość posadowienia rury ochronnej winna wynosić nie mniej niż 1,80 m licząc od rzędnej niwelety nawierzchni drogowej do wierzchu rury ochronnej,
- - końce rury ochronnej wyprowadzić min. 1,0 m poza pas drogowy,
- - komorę przewiertu i odbioru zlokalizować min. 1,0 m poza pasem drogowym,
- - po zakończeniu robót pozostałe elementy pasa drogowego należy odbudować na całej długości i szerokości zadania,
- - ustalono s następującą technologię robót przywracających stan użyteczności pasa drogowego:
- - wykop należy zasypać gruntem niewysadzinowym zagęszczając warstwami co 20 cm,
- - wszystkie zabrudzone i zanieczyszczone miejsca muszą być uprzątnięte.
Organ podał, że w przypadku uszkodzenia urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym całkowitą odpowiedzialność cywilną wobec osób trzecich z tytułu szkód będzie ponosić wykonawca robót. Utrzymanie sieci gazowej umieszczonej w pasie drogowym należy do jego posiadacza. Jeżeli budowa, przebudowa lub remont drogi wymaga przełożenia rurociągu gazowego, koszt tego przełożenia ponosi jego właściciel. Inwestor ponosi koszt budowy lub modernizacji urządzeń, nawierzchni w pasie drogowym, związanych z likwidacją kolizji projektowanych urządzeń ze stanem istniejącym.
Wyjaśnił nadto, że strona zobowiązana jest przed uzyskaniem rozstrzygnięcia z właściwego organu architektoniczno-budowlanego na budowę sieci gazowej do uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowy sieci gazowej. Ponadto zastrzegł, że inwestycję należy wykonać zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Dodał, że w dniu 10 września 2021 r. (uzupełniony w dniu 24 listopada 2021 i 29 grudnia 2021 r.) do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. w T., na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia o średnicy dn110 PE100RC2 SDR11 w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] relacji: L. – M. – K. - Z. Do wniosku dołączono załącznik mapowy z zaznaczeniem szczegółowej lokalizacji przejścia, pełnomocnictwo i opłatę za pełnomocnictwo.
Powołując się na treść § 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych organ wyjaśnił, że po przeanalizowaniu materiałów i wizji w terenie uzgodniono lokalizację ww. urządzeń w granicach istniejącego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], jak na załączonych rysunkach map z naniesioną lokalizacją urządzeń. Zdaniem organu pierwszej instancji lokalizacja nie powinna wpływać negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego pod warunkiem zachowania przez stronę wnioskującą ww. warunków.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca Spółka podnosząc, że zastosowanie rury osłonowej znacznie utrudnia czynności eksploatacyjne, między innymi związane z kontrolą szczelności gazociągu. Wskazała, że zastosowanie rury osłonowej przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie nie jest wymagalne. Zastosowanie rury osłonowej uniemożliwi przyłączenie przyszłych odbiorców gazu na całej długości gazociągu, spowoduje znaczne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżąca Spółka nadmieniła także, że podejmowała próby poprowadzenia przedmiotowego gazociągu po innej trasie, jednak te skończyły się fiaskiem. Właściciele działek, po których miałby on przebiegać nie wyrazili na to zgody.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało treść przepisów art. 39 ust 3 i art. 39 ust. 3 a ustawy o drogach publicznych oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy - to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast jezdnia - to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, chodnik - część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych), korona drogi - jezdnie z poboczami, pasami awaryjnego postoju lub pasami przeznaczonymi do ruchu pieszych, zatokami autobusowymi lub postojowymi, a przy drogach dwujezdniowych - również z pasem dzielącym jezdnie (art. 4 pkt 7 ustawy o drogach publicznych).
Dodało, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że decyzja o udzieleniu zezwolenia ma charakter uznaniowy. Niemniej jednak decyzja ta nie może być dowolna w tym znaczeniu, że przy jej wydawaniu zarządca drogi powinien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a także w uzasadnieniu do niej wskazać "jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEK nr 41643;por. R. A. Rychter [w:] Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, art. 39). Znaczenie niedookreślonego sformułowania "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" należy tłumaczyć przede wszystkim jako brak kolizji projektowanej lokalizacji obiektu bądź urządzenia z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/2006, niepubl.).
Szczególnie uzasadniony przypadek nie wystąpi, jeżeli wydanie zezwolenia pozostawałoby w sprzeczności z zagrożeniami odnoszącymi się do pogorszenia stanu drogi i jej urządzeń lub też bezpieczeństwa ruchu (wyrok NSA z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II GSK 350/2008, LexPolonica nr 1984400; P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, art. 39. Kolegium zwróciło uwagę, że w piśmie z dnia 4 lutego 2022 r., wraz z którym przesłano odwołanie dodatkowo wskazano, że decyzja została wydana na rzecz wnioskodawcy i zgodnie z jego wnioskiem. Projektowane przejście rurociągiem gazowym wzdłuż pasa drogowego zarządca nakazał wykonać w rurze ochronnej, aby w przyszłości przy prowadzeniu prac w pasie drogowym (takich, jak np. czyszczenie rowów, bądź związanych z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego) nie spowodowały uszkodzenia sieci gazowej, a tym samym nie spowodowały zagrożenia dla życia i zdrowia.
Mając na uwadze powyższe, Kolegium nie znalazło podstaw, aby kwestionować prawidłowość decyzji w zaskarżonym zakresie. Kwestionowana treść decyzji dotyczy technicznych uwarunkowań umieszczenia w gruncie urządzenia objętego wnioskiem. Natomiast uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie zarządca powołał się na wymagania techniczne oraz w zakresie bezpieczeństwa, a także na wykonywane przez siebie zadania w zakresie utrzymania pasa drogowego w należytym stanie. Uzasadnienie przyjętego rozwiązania odwołuje się zatem do kryteriów, które zarządcy winni brać pod uwagę rozpoznając wnioski o lokalizację urządzeń w pasie drogowym i zajęcie pasa drogowego.
Ponadto jest ono wiarygodne i zawiera umotywowane argumenty. Należy mieć na uwadze, iż na zarządcy drogi ciąży szczególny obowiązek ochrony pasa drogowego, który przejawia się w różnorodnych działaniach. Zadania zarządcy drogi określono w art. 20 ustawy o drogach publicznych, to zarządca drogi decyduje o zajęciu pasa drogowego, w szczególności o tym, czy i co może w pasie drogowym za jego zezwoleniem funkcjonować (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 93/21, LEX nr 3191677). Zarządca drogi zatem powinien w wydawanych przez siebie decyzjach administracyjnych kierować się nie tylko interesem wnioskodawcy, ale interesem publicznym wynikającym z ciążących na nim zadań.
Kolegium dodało, że wprawdzie uzasadnienia przyjętego rozwiązania technicznego nie zawarto w uzasadnieniu decyzji, ale możliwe było odwołanie się do niego, gdyż decyzja była wydana zgodnie z wnioskiem strony. Zajęcie pasa może być dokonane w różny sposób, a zarządca zgodnie ze swoją kompetencją dokonał wyboru sposobu posadowienia w gruncie urządzenia objętego wnioskiem. Z akt sprawy nie wynikają okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom w taki sposób, iż podlegałaby uchyleniu w administracyjnym toku instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie:
- - naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób dowolny, bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie oraz wadliwego uzasadnienia tej decyzji, bez wskazania jakichkolwiek argumentów merytorycznych przemawiających za zasadnością uzależnienia wydanego zezwolenia od wskazanych warunków technicznych, które ma spełniać projektowana inwestycja;
- - nieuprawnione i bezzasadne przyjęcie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa z uwagi na wydanie jej zgodnie z wnioskiem strony, podczas gdy we wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie wskazywała ona na warunki techniczne od jakich uzależnione zostało udzielenie tegoż zezwolenia tj. zastosowanie rury osłonowej gazociągu również w tej części gazociągu, która biec ma wzdłuż pasa drogowego;
- - nieuprawnione i bezzasadne przyjęcie przez organ odwoławczy, że okolicznością uzasadniającą określenie przez organ pierwszej instancji dodatkowych warunków technicznych jakie ma spełniać inwestycja strony skarżącej są względy bezpieczeństwa oraz ochrona samego gazociągu przed jego uszkodzeniem podczas prac prowadzonych w przyszłości w pasie drogowym (takich jak np. czyszczenie rowów bądź prac związanych z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego), podczas gdy okoliczności te nie zostały powołane przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, a zatem decyzja w tym zakresie z uwagi na to uchybienie ma charakter zupełnie dowolny, a nie uznaniowy;
- - naruszenie przepisów art.7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione i bezzasadne przyjęcie, że okolicznością uzasadniającą określenie warunku technicznego w postaci umieszczenia gazociągu w rurze osłonowej wzdłuż pasa drogowego są względy bezpieczeństwa oraz ochrona samego gazociągu przed jego uszkodzeniem podczas prac prowadzonych w przyszłości w pasie drogowym (takich jak np. czyszczenie rowów bądź prac związanych z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego), podczas gdy okoliczności te nie stanowią o konieczności umieszczenia gazociągu w rurze osłonowej;
- - art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie i zastrzeżenie jako warunku technicznego inwestycji konieczności zastosowania zabezpieczenia w postaci rury osłonowej wzdłuż pasa drogowego, który to warunek nie służy celom ochrony pasa drogowego, zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym czy też zapobiegnięciu utraty uprawnień z gwarancji i rękojmi, ani też nie wynika on z wymagań technicznych wynikających z jakichkolwiek przepisów odrębnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022, poz.1693 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury stanowi przepis szczególny zawarty w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym jednoznacznie stwierdzono, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2138/17, w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych podstawy odmowy zajęcia pasa drogowego zostały zmodyfikowane. Pozostało bezpieczeństwo ujęte w regule ogólnej (art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i dodatkowo wprowadzono nowe okoliczności skutkujące odmową. W tym więc znaczeniu regulacja art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest regulacją szczególną, jednakże mającą sens tylko w kontekście reguły ogólnej.
W przedmiotowej sprawie kwestią sporną nie jest jednakże odmowa udzielenia skarżącej Spółce zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury gazowej. Skarżąca Spółka uzyskała bowiem zgodę na lokalizację przedmiotowego gazociągu średniego ciśnienia od Zarządu Województwa Małopolskiego.
Spór dotyczy natomiast następującego zagadnienia - czy obwarowanie udzielonej zgody warunkiem określonym w pkt II decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w tej części także w mocy zaskarżoną decyzją - jest zgodne z przepisami prawa materialnego.
Wskazać należy, że zagadnienie umieszczania w pasach drogowych dróg publicznych urządzeń infrastruktury regulują przepisy ustawy o drogach publicznych zawarte w jej Rozdziale 4 Pas drogowy, w tym uregulowania art. 39 ust. 1a, ust. 3 zdanie drugie pkt 1 i 1a, ust. 3a i ust. 3aa ustawy o drogach publicznych.
W ocenie Sądu w razie wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej, dotyczącej umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury gazowej, co miało miejsce w niniejszym przypadku, organ jest obowiązany określić nie tylko rodzaj inwestycji i miejsce jej umieszczenia, ale również sposób i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym. Wynika to wprost z regulacji art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, który ustanawia obligatoryjne elementy takiej decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem, w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.
Zatem art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, w związku z art. 39 ust. 3 zdanie drugie ustawy o drogach publicznych, przyznaje właściwemu zarządcy drogi kompetencję do określenia w decyzji lokalizacyjnej między innymi sposobu i warunków umieszczenia urządzeń i infrastruktury w pasie drogowym. Wskazany przepis stanowi samodzielną podstawę prawną do działania organu w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej i umożliwia organowi określenie warunków usytuowania infrastruktury w pasie drogowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 320/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: CBOSA).
Natomiast art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych nie wskazuje bezpośrednio na przepisy, do jakich należy się odwołać przy ustalaniu sposobu i warunków umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury, w szczególności również infrastruktury gazowej, czego dotyczy zaskarżony w niniejszej sprawie punkt decyzji. Dlatego też przy odczytywaniu tej normy prawnej należy zwrócić uwagę na jej umieszczenie w systematyce całego aktu prawnego. Przepis art. 39 ust. 3a, jak zresztą cały art. 39 ustawy o drogach publicznych został umieszczony w Rozdziale 4 tej ustawy dotyczącym tematyki związanej z pasem drogowym, zaś art. 39, w szczególności ust. 1 - 3aa tej ustawy, są poświęcone zagadnieniu ochrony pasa drogowego. Z tego powodu normę z art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych należy odkodowywać w łączności z pozostałymi uregulowaniami dotyczącymi zagadnień ochrony pasa drogowego.
W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że przepisy art. 39 ust. 1 - 3a ustawy o drogach publicznych kładą nacisk na ochronę pasa drogowego i bezpieczeństwo ruchu drogowego, przestrzeganie przepisów odrębnych i wymogów technicznych. Generalną zasadą określoną w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dotyczy to również lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).
Jednakże zgodnie z art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.
Z kolei, w myśl art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.).
Przytoczone unormowania stanowią podstawę określenia warunków umieszczenia infrastruktury (w tym gazowej) w pasie drogowym.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 320/15, wskazał, że określenie warunków umieszczenia infrastruktury, co prawda w stanie faktycznym tamtej sprawy – telekomunikacyjnej - w pasie drogowym nie może być dowolne, lecz powinno uwzględniać warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, o jakich mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, a także wymogi określone w art. 39 ust. 3 zdanie drugie ustawy o drogach publicznych. Skoro bowiem zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury z przyczyn określonych w art. 39 ust. 3 zdanie drugie ustawy o drogach publicznych, to tym bardziej z tych przyczyn może określać warunki umieszczania infrastruktury.
Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W konsekwencji, warunki określone w zezwoleniu mogą odnosić się do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych), bądź do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 zdanie drugie pkt 1 ustawy o drogach publicznych).
Powyższe dotyczy nie tylko przypadku zgody na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz każdej, także jak w tej sprawie infrastruktury gazowej. Właściwy zarządca drogi nie ma zatem kompetencji do określania innego rodzaju warunków, z powołaniem się na użyte w art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych ogólne sformułowanie - "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 894/19, CBOSA).
W przypadku wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej rolą organu jest więc sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi w art. 39 ust. 1a i ust. 3 zdanie drugie pkt 1. Z kolei decyzja pozytywna w tym zakresie ma w dalszym ciągu chronić wskazane wartości poprzez ustalanie sposobu i warunków umieszczenia urządzeń infrastruktury.
W rozpoznawanej sprawie przedstawiając w punkcie II decyzji sposób i warunki umieszczenia inwestycji gazowej w pasie drogowym organ określił, że projektowane przejście rurociągiem gazowym ma być w rurze osłonowej wzdłuż pasa drogowego.
Zdaniem Sądu nie można nie uznać, że przytoczone uwarunkowania decyzji lokalizacyjnej nie dotyczą w istocie zagadnień ochrony pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu drogowego w celu uniknięcia jego zagrożenia i zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi. Określone warunki koncentrują się bowiem na zachowaniu stabilności konstrukcji samej drogi jako budowli, która w świetle definicji wyrażonych w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.) przeznaczona jest do prowadzenia wszelkich postaci ruchu drogowego (ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt).
Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika jednakże, że warunki określone w pkt II tej decyzji pozostają w zgodzie z wymogami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie).
W przepisach tego rozporządzenia, w § 4 stwierdzono, że sieć gazową projektuje się, buduje, a także dokonuje jej przebudowy w sposób zapewniający jej bezpieczne użytkowanie i utrzymanie oraz transport gazu ziemnego w ilościach wynikających z bieżącego i planowanego zapotrzebowania na gaz ziemny. W § 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie wskazano, że dopuszcza się lokalizowanie gazociągów w kanałach i innych obudowanych przestrzeniach, pod warunkiem, że są one wentylowane lub wypełnione piaskiem albo innym materiałem niepalnym lub zamontowano na gazociągu rurę osłonową. W § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie wskazano, że gazociąg należy projektować i budować w sposób zapewniający wytrzymałość i szczelność, zaś w § 14 tego rozporządzenia, że gazociągi budowane wzdłuż dróg publicznych powinny być usytuowane zgodnie z przepisami o drogach publicznych.
Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), jego § 140 ust. 1, umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, przy czym przez infrastrukturę techniczną rozumie się również urządzenia telekomunikacyjne (§ 140 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).
Ponadto podziemna budowla liniowa przebiegająca poprzecznie przez drogę nie może zmniejszać stateczności i nośności podłoża oraz nawierzchni drogi, naruszyć urządzeń odwadniających i innych podziemnych urządzeń drogi (§ 140 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), a także powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi (§ 140 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).
Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej zaskarżoną decyzją, wbrew temu co twierdzi Kolegium organ nie wskazał, że określony w pkt II decyzji warunek umieszczenia przedmiotowego gazociągu w rurze osłonowej związany jest z zagadnieniami ochrony pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu drogowego w celu uniknięcia jego zagrożenia i zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi.
Takie stwierdzenia zawarte są jedynie piśmie przewodnim przesyłającym do Kolegium, jako organu odwoławczego, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, które w żaden sposób nie może uzupełniać i konwalidować w ten sposób braku niezbędnych elementów uzasadnienia decyzji, wynikającego nie tylko z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), ale i z wyżej wskazanych regulacji materialnoprawnych przepisów odrębnych.
W tym więc zakresie organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy oraz przepisów prawa materialnego - art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 3 zdanie drugie pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Określenie przez organy warunków w punkcie II decyzji było więc zupełnie dowolne, a tak wydane decyzje naruszają zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 6 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku.