Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 26 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1145/20

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

Zaskarżoną przez T. B. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskowanego na mamę – J. B. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] 2020 r., znak: [...], Wójt Gminy odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskowanego na matkę J. B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pomocowy pierwszej instancji wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność, że co prawda osoba wymagająca opieki posiada znaczny stopień niepełnosprawności, jednakże w jej przypadku ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 1 października 2019 r. (powstała w wieku 83 lat), a zatem nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto organ wskazał na istnienie innych osób zobowiązanych do alimentacji.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący, zarzucił organowi, że nie zastosował się do orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wydanie merytorycznej decyzji w sprawie.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Działające jako organ odwoławczy SKO w uzasadnieniu decyzji odwoławczej powołało treść przepisów art. 17 ust. 1, 1 b i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wskazało, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2020 r. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką J. B., która na podstawie orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 17 marca 2020 r. została zaliczona do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji na stałe ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 1 października 2019 r., co odpowiada orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżący na druku wniosku złożył także oświadczenie, że począwszy od dnia 21 lutego 2019 r. zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym.

Z przeprowadzonego w dniu 23 kwietnia 2020 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego (przeprowadzonego telefonicznie z uwagi na stan epidemiologiczny) wynika, że wnioskodawca opiekuje się niepełnosprawną matką. Pomaga jej w codziennych czynnościach, tj. ubieraniu, myciu, nadto pierze, sprząta, gotuje, podaje posiłki, robi zakupy, załatwia wizyty lekarskie. Jak wynika z jego oświadczenia w związku ze sprawowaną opieką musiał zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym (od dnia 21 lutego 2019 r.) oraz zrezygnował z prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej począwszy od dnia 30 marca 2020 r. Skarżący wskazał, że wcześniej matką zajmował się brat skarżącego S. B., który zmarł.

SKO wyjaśniło, że organ pierwszej instancji orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r, poz. 1443). W wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej.

Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Zaprezentowane stanowisko odnośnie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy po wejściu w życie wyroku TK, sygn. akt K 38/13 jest jednolite i utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sprowadza się ono do tego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Reasumując, w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Zdaniem Kolegium pomimo spełnienia przez wnioskodawcę warunku wynikającego z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ podleganie przez wnioskodawcę ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy oznacza, że faktycznie ww. nie zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym. Jednym z podstawowych warunków objęcia rolnika ubezpieczeniem społecznym jest bowiem prowadzenie działalności rolniczej.

W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie KRUS, z dnia 5 maja 2020 r., z którego wynika, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno - rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik w okresach od: 1 października 2005 r. do 31 grudnia 2007 r., 23 maja 2008 r. do 7 lutego 2010 r., 28 listopada 2012 r. do 16 lipca 2019 r., 17 lipca 2019 r. do nadal.

Wyjaśniło Kolegium, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zawiera słowniczek legalny dla ustawy i wskazuje, że przez pojęcie "rolnik" rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. Zatem niezbędną przesłanką do uznania podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, jest właśnie faktyczne prowadzenie działalności rolniczej. Niewątpliwie nie jest bowiem wystarczające samo posiadanie gospodarstwa rolnego, choćby nawet powyżej 1 ha przeliczeniowego, bądź zamieszkiwanie z osobą, która takie gospodarstwo nabyła, czy też bycie jej małżonkiem.

Co do samej działalności rolniczej, art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi, że powinna być ona prowadzona osobiście i na własny rachunek. Prowadzenie działalności rolniczej na własny rachunek w pozostającym w posiadaniu danej osoby gospodarstwie oznacza, że z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego skutki majątkowe tej działalności przechodzą na rzecz prowadzącego ją (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt II UKN 341/99, OSNAPiUS 2001 Nr 11, póz. 397). Natomiast osobiste prowadzenie tejże działalności najpełniej zostało scharakteryzowane w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1988 r., wpisanej do księgi zasad prawnych (OSNCP 1988 Nr 12, poz. 166).

W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wyjaśniał, że prowadzi gospodarstwo rolne ten, kto władając nim w sensie prawnym - jak właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny - wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarki w konkretnym gospodarstwie rolnym. Z uwagi na różnorodną specyfikę gospodarstw rolnych zakres i rodzaj wykonywanych czynności może być różny, jednakże w każdym przypadku chodzi o takie czynności, bez których funkcja gospodarstwa nie mogłaby być zrealizowana.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że prawo do przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje rolnikom, którzy w celu zapewnienia stałej opieki osobie niepełnosprawnej - rezygnują z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Odnośnie sposobu rozumienia kategorii prowadzenia działalności rolniczej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt l OPS 5/12, która - mimo podjęcia jej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym dotyczącym świadczeń pielęgnacyjnych -zachowała aktualność w komentowanym zakresie. W uchwale wskazano, że prowadzenie działalności rolniczej wiąże się ściśle z normalnymi działaniami koniecznymi dla prowadzenia gospodarstwa rolnego, tj. z wykonywaniem pracy w tym gospodarstwie lub wykonywaniem innych zwykłych czynności związanych z prowadzeniem takiej działalności, z tym że czynności te lub praca nie muszą mieć charakteru pracy fizycznej, a mogą polegać np. na zarządzaniu gospodarstwem.

Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem także tylko na zarządzaniu nim. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, z reguły stanowi obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, a tym samym osiągania z niego dochodu. W przedmiotowej uchwale NSA podkreślił również, że przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.

Ponadto wskazano, że z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego rolnik podlega ubezpieczeniu społecznemu według zasad określonych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników, dopuszczającej jedynie w ograniczonym zakresie możliwość dalszego podlegania ubezpieczeniu społecznemu przez osoby podejmujące pozarolniczą działalność gospodarczą (por. art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 3, art. 5a ustawy). Celem tej ustawy jest więc zapewnienie ubezpieczenia społecznego rolnikom, dla których prowadzenie działalności rolniczej stanowi podstawowe zajęcie będące źródłem utrzymania i którzy w związku z tym nie mają innego tytułu do ubezpieczenia.

Podkreślono również, że co do zasady, celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby.

Fakt, że ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. W grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna.

Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie czynności wykonywane przez skarżącego w związku z opieką nad matką nie mają takiego charakteru, który wymagałby rezygnacji przez niego z aktywności zawodowej i niemożności jej prowadzenia choćby w ograniczonym zakresie. Pomaganie w ubieraniu, przygotowanie posiłków, pranie, sprzątanie czy wizyty lekarskie to czynności które wykonuje wiele osób sprawujących opiekę nad starszymi rodzicami i jednocześnie aktywnych zawodowo. Czynności te z reguły są wykonywane lub też można je wykonywać grupując je w porze porannej i wieczornej. Posiłki można przygotować rano na cały dzień lub nawet na kilka dni, o ile osoba wymagająca opieki może spożywać je samodzielnie - tak jak w przypadku matki skarżącego.

Nadto oprócz skarżącego istnieją jeszcze inne osoby zobowiązane do alimentacji, a to czwórka jego rodzeństwa trzy siostry i brat zamieszkujące w obrębie gminy K i nie posiadające żadnych obiektywnych przeszkód do wywiązywania się z ciążących na nich obowiązków alimentacyjnych wobec matki. To zdaniem organu odwoławczego powoduje, że istnieje możliwość współopieki i podziału czynności opiekuńczych tak aby sprawowanie opieki nie wiązało się z rezygnacją z zatrudnienia lub pracy w gospodarstwie rolnym choćby w ograniczonym zakresie. Podniesiono również, że skarżący wydzierżawił gospodarstwo swojej siostrze H. B. w 2019 r., a sam w tym czasie prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą (aż do 30 marca 2020 r.)., będąc jednocześnie ubezpieczony jako w KRUS jako rolnik.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił SKO naruszenie przepisów:

1. - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszelkich istotnych okoliczności sprawy;
2. - art. 17 i 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania tego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym i wydzierżawił je w lutym 2019 r. Prawdą jest, że prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą do dnia 30 marca 2020 r., ale zaprzestał jej prowadzenia, by po śmierci brata S. B. opiekować się chorą mamą.

Skarżący wyjaśnił, że czynności wykonywane w związku z opieką nad mamą wymagają rezygnacji zarówno z aktywności zawodowej (dlatego skarżący zaprzestał prowadzenia własnej działalności gospodarczej) jak i pracy w gospodarstwie rolnym (które wydzierżawił). Są to nie tylko takie czynności, jakie wymienił organ, tj. pomaganie w ubieraniu, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie, wizyty lekarskie, ale także np. pomoc w poruszaniu się, codziennej toalecie - czyli czynności wymagające stałej obecności skarżącego i uniemożliwiające mu podjęcie aktywności zawodowej nawet w ograniczonym zakresie. Zakres czynności opiekuńczych jest bardzo szeroki, są to czynności służące zaspokajaniu podstawowych potrzeb niepełnosprawnej mamy, których nie może ona wykonać samodzielnie, a których nie da się - jak twierdzi organ - wykonać wyłącznie w porze porannej i wieczornej. Stan mamy wymaga obecności skarżącego przez cały dzień, ponieważ niejednokrotnie w ciągu dnia musi on pomagać jej w chodzeniu czy toalecie.

Nadto skarżący wyjaśnił, że nie jest możliwe, aby w sprawowaniu opieki nad mamą pomagały mu inne osoby zobowiązane do alimentacji, tj. rodzeństwo. Wprawdzie jak zauważył organ osoby te zamieszkują w stosunkowo niewielkiej odległości, tj. na terenie Gminy, ale istnieją obiektywne przeszkody uniemożliwiające im sprawowanie opieki, choćby częściowej, nad mamą. Osoby te bowiem pracują zawodowo (siostra M. B., siostra E. B.), prowadzą swoją działalność gospodarczą (brat A. B.) albo pracują w gospodarstwie rolnym (siostra H. B.), mają na utrzymaniu swoje rodziny, wobec czego nie są w stanie wygospodarować czasu na współdzielenie ze skarżącym czynności opiekuńczych. Jak podał, jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji w stosunku do mamy, która może zapewnić jej stałą, codzienną opiekę, jakiej wymaga.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona - syn, a opieka sprawowana jest nad matką J. B., która zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika z dnia 17 marca 2020 r. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 października 2019 r.

Zdaniem Sądu zasadnie podniosło orzekające w drugiej instancji SKO, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wskazanym wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Pomimo, że trafnie zauważyło Kolegium powyższe kwestie, to błędem było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, tj. warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Zdaniem bowiem organów zakres sprawowanej opieki nie stoi na przeszkodzie w pracy w gospodarstwie rolnym, a nadto skarżący nie wykazał związku przyczynowego między rezygnacją z pracy, a koniecznością sprawowanej opieki.

W związku z powyższym wskazać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością opiekowanej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19; LEX nr 2763205).

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11).

Zdaniem Sądu, z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika, że sprawowana przez skarżącego opieka nad matką, z uwagi na rodzaj i czasokres czynności spełnia wymogi opieki o jakiej mowa we wskazanym powyżej przepisie. Z ustalonego stanu faktycznego wynika bowiem, że J. B. jest osobą schorowaną, nie porusza się samodzielnie tylko przy pomocy kuli i w asyście syna oraz ma problemy ze słuchem. Co więcej, ustalono, że wymaga ona pomocy we wszystkich sprawach i czynnościach dnia codziennego, a skarżący opiekuje się matką całodobowo. Skarżący dawkuje i podaje niepełnosprawnej matce leki, przygotowuje i podaje posiłki, pomaga w codziennej toalecie.

W ocenie Sądu zawarty w wywiadzie środowiskowym opis stanu zdrowia matki skarżącego i wskazany w nim zakres opieki nad nią wykonywanej pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem SKO i organu pierwszej instancji, wedle których czynności te są do pogodzenia z równoczesnym prowadzeniem gospodarstwa rolnego przez skarżącego. Jednocześnie organy obu instancji nie miały wątpliwości, że opieka jest faktycznie wykonywana przez skarżącego. Z akt sprawy nie wynika, aby inne osoby jeszcze oprócz skarżącego zajmowały się jego matką lub były w stanie się nią opiekować. Z ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego wynika, że rodzeństwo skarżącego nie sprawuje i jak ustaliły organy, nie jest w stanie sprawować opieki nad matką z uwagi na zobowiązania zawodowe, założenie własnych rodzin i zamieszkanie w innym niż skarżący i matka miejscu.

Wobec powyższego stwierdzenie przez Kolegium, że skarżący może sprawować opiekę nad matką i prowadzić jednocześnie gospodarstwo rolne nie znajdującą odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a ponadto jest sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. Wbrew stanowisku Kolegium ilość czynności z zakresu opieki wykonywanych przez skarżącego nad niepełnosprawną matką, która wymaga całkowitej pomocy osoby opiekuna uniemożliwia skarżącemu podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Stan zdrowia matki, jej schorzenia z powodu których ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji i samodzielnego poruszania się i czynności wykonywane przez skarżącego w ramach opieki, przeczą takiemu stanowisku Kolegium.

Ponadto, zwrócić także należy uwagę, że art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się między innymi niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 573, zwanej dalej ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych), w art. 4 ust. 1 stanowi z kolei, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t. jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 857) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu, wskazując w pkt 2, że konieczność sprawowania opieki - oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem.

W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.

Wobec powyższego, rację ma WSA we Wrocławiu podnosząc w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 479/18; Lex nr 2610858, że tylko i wyłącznie taki kontekst prawny, wynikający z przywołanych wyżej regulacji, powinny mieć na uwadze w tym wypadku organy przy ocenie zakresu i "adekwatności" opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności, a nie inne okoliczności.

Warunek całodobowej opieki jest związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 561/19; LEX nr 2750437).

Wyjaśnić również należy, że świadczenie pielęgnacyjne, to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką skarżący wystąpił w dniu 1 kwietnia 2020 r., podczas gdy w dniu 21 lutego 2019 r. zawarł umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielem, a od dnia 30 marca 2020 r. zaprzestał prowadzenia własnej działalności gospodarczej, by po śmierci swojego brata S. B. opiekować się J. B. Błędne jest również stanowisko SKO, że podleganie ubezpieczeniu w KRUS potwierdza fakt prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego. Wniosku takiego nie sposób wyprowadzić z przepisu art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi wyłącznie o faktycznym zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, ani z przepisów wskazanych wyżej ustaw.

Zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423, zwanej dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych) "Za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości odpowiednio

1. 1) świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługujących na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych,
2. 2) zasiłku dla opiekuna przysługującego na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) odpowiednio 20-letniego przez kobietę i 25-letniego przez mężczyznę.

Stosownie natomiast do art. 6 ust. 2b tej ustawy: Wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów lub jest ubezpieczona na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r., poz. 266, zwanej dalej ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników).

Natomiast przepis art. 16 ust. 2 pkt. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi, że ubezpieczeniem emerytalno-rentowym na wniosek obejmuje się: "osobę, która podlegała ubezpieczeniu jako rolnik lub domownik i zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej lub pracy w gospodarstwie rolnym w związku z nabyciem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych albo zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przez okres pobierania tego świadczenia albo zasiłku - do uzyskania 25-letniego okresu ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2.

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego nie sprzeciwia się ubezpieczenie w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zaś rolnik który nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych podlega ubezpieczeniu na podstawie: ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłaca wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) albo na swój wniosek, na podstawie art. 16 ust. 2 pkt. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W takim przypadku wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki (art. 6 ust. 2b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Z powyższych regulacji wynika więc, że fakt podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu w KRUS nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i wszelkie rozważania na ten temat pozbawione są doniosłości prawnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na organy wezmą pod uwagę treść obowiązujących, wskazanych wyżej przepisów i rozstrzygną sprawę uwzględniając przedstawioną przez Sąd ocenę, w szczególności biorąc pod uwagę przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikowi wynikające z art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały zatem wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy - art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu istnienia pozaustawowej, negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew treści tego przepisu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.