Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej M. R. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Dyrektora OPS nr [...] z dnia [...] 2020 r. uchyliło decyzję w całości i orzekło w ten sposób, że:
- 1. odmówiło przyznania M. R. świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką G. T., data ur. [...] 1953 r., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 2. przyznało M. R. świadczenie pielęgnacyjne od 1 maja 2020 r. do 31 maja 2021 r. w wysokości 1.830,00 zł miesięcznie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką – G. T., data ur. [...] 1953 r., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powyższą decyzję skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła w ustawowym terminie w części, tj. co do pkt 1, w przedmiocie braku orzeczenia o wyrównaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku w zakresie sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez niezastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co spowodowało nieprzyznanie skarżącej świadczenia począwszy od dnia w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od dnia 1 listopada 2019 r.
W oparciu o sformułowany wyżej zarzut skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 1 i orzeczenie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jej od dnia 1 listopada 2019 r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż SKO przyznając jej świadczenie pielęgnacyjne uczyniło to z pominięciem normy prawnej wyrażonej w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Skarżąca podnosiła ponadto, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem SKO dotyczącym tego, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz niezłożenie wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bezwarunkowego oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, uzasadnia odmowę przyznania świadczenia od daty złożenia wniosku. Zdaniem skarżącej składając takie oświadczenie w chwili złożenia wniosku, pozbawiłaby się środków pieniężnych niezbędnych dla własnego utrzymania, na okres blisko dziesięciu miesięcy.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Organ wskazał na fakt pobierania przez skarżącą w jego opinii, stanowiło negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 5 oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala ją, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO z dnia 6 sierpnia 2020 r. uchylająca decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Dyrektora OPS z 8 czerwca 2020 r. i orzekającą merytorycznie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej - w części, w której odmawia skarżącej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej u.ś.r.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącej naruszenia przez SKO prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r. zauważyć należy, że wskazany przepis nakazuje ustalanie prawa do świadczeń rodzinnych, w tym do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że wniosek taki wpłynął do odpowiedniego organu w listopadzie 2019 r.
Przesłanki, których spełnienie jest konieczne dla przyznania opiekunowi osoby niepełnosprawnej świadczenia reguluje art. 17 u.ś.r. Wskazane w powołanym przepisie przesłanki muszą występować kumulatywnie, przy jednoczesnym braku występowania przesłanek negatywnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, że skarżąca- córka osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności spełnia pozytywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Sporna była natomiast ocena kwestii istnienia przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz związane z nią określenie daty, od której świadczenie pielęgnacyjne miałoby przysługiwać.
Art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń takich jak świadczenie pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy reguluje art. 27 ust. 5 u.ś.r., przyznając osobie uprawnionej prawo wyboru, które z tych świadczeń chce otrzymywać.
Skarżąca do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dołączyła oświadczenie o rezygnacji z prawa do pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie to w sposób niebudzący wątpliwości wykazało wolę skarżącej, co do rezygnacji z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie jest przy tym istotny warunkowy charakter oświadczenia ("z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego"), bowiem wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. Żądanie skarżącej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wyrażone we wniosku z dnia 28 listopada 2019 r. wraz z oświadczeniem o rezygnacji ze świadczenia pielęgnacyjnego stanowiły w istocie wybór świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2122/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19).
Nie do zaakceptowania wobec powyższego jest stanowisko SKO, zgodnie z którym skarżąca była uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od miesiąca uzupełnienia akt sprawy o decyzję Burmistrza z dnia [...] 2020 r. o uchyleniu wcześniejszej decyzji z dnia [...] 2019 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie dokonanie wyboru świadczenia, to organy administracji publicznej nie mogą jej takiego wyboru utrudniać. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie reguluje bowiem kwestii uchylenia decyzji przyznającej inne świadczenie. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne wymaganie od wnioskodawcy uprzedniej rezygnacji z przyznanego i pobieranego świadczenia przed wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia wybranego przez uprawnionego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19).
Wobec powyższych ustaleń nie można było przyznać racji twierdzeniom SKO, jakoby zastosowanie przepisu wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. miało stanowić negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od złożenia wniosku o przyznanie tegoż świadczenia, podczas którego wnioskodawca pobierał świadczenie konkurencyjne. Skoro więc prawidłowo wypełniony wniosek wpłynął do organu w dniu 28 listopada 2019 r., to należało uznać, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2019 r., a nie jak wskazało SKO, od dnia 1 maja 2020 r.
Co do drugiego wniosku skargi, sąd mógł go uwzględnić jedynie w części dotyczącej uchylenia decyzji w części. Uprawnienia sądów administracyjnych w przypadku uchylenia decyzji w części zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. ograniczają się do zobowiązania organu do wydania decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba, że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Sąd nie miał więc możliwości merytorycznego orzeczenia w sprawie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego przyjmując, że już w momencie złożenia wniosku, tj. 28 listopada 2019 r., skarżąca zrzekła się specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przy wydawaniu decyzji organ odwoławczy winien zastosować wskazaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz orzec o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Organ winien przy tym uwzględnić konieczne wyrównanie świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.