Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 czerwca 2021 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej - A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W (dalej: skarżąca), od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] (znak: [...]) z dnia 30 kwietnia 2020 r. orzekającej o odmowie wydania skarżącej zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym al. P (przed ul. N, w kierunku Ronda [...]) w K, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna N, w okresie od dnia 1 października 2020 r. do dnia 30 września 2021 r., utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 10 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w postaci bilboardu o wymiarach: długość podstawy: 5,90 m, wysokość: 2,90 m, powierzchnia: 17,11 m2 w pasie drogowym Al. P w K w okresie od 1 października 2020 r. do 30 września 2021 r.
Organ I instancji odmawiając wydania zezwolenia, podniósł, że działka wskazana przez stronę skarżącą, objęta jest tzw. "uchwałą krajobrazową". W dniu 26 lutego 2020 r., Rada Miasta podjęła uchwałę Nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 9 marca 2020 r. poz. 1984. (dalej: uchwała krajobrazowa). Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego z mocą obowiązywania od dnia 1 lipca 2020 r. i okresem dostosowawczym 24 miesiące.
Zdaniem organu I instancji, przedmiotowa reklama nie spełnia wymagań określonych w § 11 ust. 1 w/w uchwały, ponieważ podana lokalizacja znajduje się przy Al. P, która, wg wspomnianej wyżej uchwały, jest ulicą wylotową. Nadto organ podkreślił, że każdy nowy wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nowa sprawę administracyjną, która winna być rozpatrywana w oparciu o istniejący stan prawny na dzień wydania decyzji. Po upływie tego okresu zezwolenie wygasa, zaś pas drogowy winien zostać niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia.
Wobec powyższego organ I instancji nie wyraził zgody na umieszczenie urządzenia reklamowego zlokalizowanego w pasie drogowym Al. P w K. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła strona skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:
- - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) poprzez błędną interpretację przepisów uchwały krajobrazowej uchwalonej przez Radę Miasta, prowadzącą do niesłusznych wniosków, iż tablice reklamowe znajdujące się w pasie drogowym powinny być inaczej traktowane niż inne tablice reklamowe, pomimo iż uchwała krajobrazowa nie prowadzi takiego rozróżnienia, wprowadzając okres dostosowawczy dwóch lat dla wszystkich tablic reklamowych istniejących w dniu 1 lipca 2020 r.;
- - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. N w K, pomimo że sprawa dotyczy tablicy reklamowej istniejącej w pasie drogowym od wielu lat przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i wszystko to na podstawie niekompletnego materiału dowodowego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W dalszej części odwołania strona skarżąca obszernie opisała historię usytuowania reklamy w pasie drogowym Al. P oraz przywołała treść § 25 ust. 2 ww. uchwały krajobrazowej. Zdaniem strony skarżącej przepisy intertemporalne zawarte w uchwale nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 26 lutego 2020 r. odnoszą się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w/w uchwały w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), nie zaś ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.; dalej: u.d.p.). Uchwała krajobrazowa została wydana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wskazane zostały definicje "tablicy reklamowej" i "urządzenia reklamowego" - jako nośnika, na którym dopiero reklama może zostać umieszczona.
W przepisach intertemporalnych Rada Miasta wyraźnie wskazała, że istniejące w dniu wejścia uchwały w życie "tablice reklamowe" i "urządzenie reklamowe" mają 24 miesiące na dostosowanie do przepisów uchwały.
Strona skarżąca podkreśliła, że tablica reklamowa, której dotyczy przedmiotowa sprawa powstała w 1999 r. na podstawie zgłoszenia, czyli zgodnie z ustawą Prawo budowlane i od tego roku istnieje nieprzerwanie. Tablica ta istniała w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej tj. w dniu 1 lipca 2020 r. Tablica ta spełniła zatem jedyny wymóg wskazany w § 25 ust. 2 w/w uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 26 lutego 2020 r., jakim jest jej istnienie w dniu 1 lipca 2020 r. i na tej podstawie ma prawo istnieć kolejne 24 miesiące w celu umożliwienia jej właścicielowi dostosowania jej do warunków uchwały. Zgodnie z § 25 ust. 1 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2020 r. zakazy, zasady i warunki opisane w uchwale dotyczą od dnia wejścia w życie uchwały tylko nowopowstających i przebudowywanych tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych, a nieistniejących w dniu wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach Kolegium wskazało, że decyzja wydana została w dniu [...] 2020 r., zatem w dacie kiedy na terenie miasta K obowiązywała już uchwała Rady Miasta Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 9 marca 2020 r. poz. 1984, a teren na którym zlokalizowane jest wskazane urządzenie reklamowe, objęty jest tzw. "uchwałą krajobrazową" i lokalizacja tablicy reklamowej jest sprzeczna z rozdziałem II pt.: "Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", gdzie w § 11, ust. 1 expressis verbis dopuszcza się sytuowanie billboardu, jako wolnostojącej tablicy reklamowej o wysokości do 10 m w I Strefie z wyłączeniem terenów ulic wylotowych, w odległości co najmniej 10 m od budynku oraz przy zachowaniu wymogów określonych w § 14. Nadto organ podkreślił, że Al. P w K stanowi ulicę wylotową wg. uchwały krajobrazowej i planowany nośnik reklamowy nie może zostać tam umiejscowiony. Ustaleń faktycznych w tym zakresie skarżąca nie kwestionuje.
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał że w zakresie pojęcia reklamy, ustawa o drogach publicznych odsyła do definicji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaprezentowanej w odwołaniu wykładani przepisu § 25 ust. 2 uchwały sprzeciwia się treść art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, który to przepis wyraźnie wskazuje, że dla legalnego istnienia w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam wymagane jest uzyskanie zarówno decyzji zezwalających przewidzianych w ustawie o drogach publicznych, jak i zgód w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.
W ocenie organu odwoławczego, § 25 ust. 2 uchwały dotyczy tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które były umieszczone w pasie drogowym w dniu 1 lipca 2020 r. (dzień wejścia w życie uchwały), w oparciu o wydane wcześniej zezwolenia. Mogły one pozostawać w pasie drogowym na czas wydanego wcześniej zezwolenia z terminem po 1 lipca 2020 r. nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały. W niniejszej sprawie poprzednie zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego, będącego przedmiotem niniejszej sprawy, obowiązywało do dnia 30 września 2020 r. W takiej sytuacji zgodnie z § 25 ust. 2 uchwały, reklama po upływie terminu, na który zostało wydane wcześniejsze zezwolenie, powinna zostać dostosowana do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, a dostosowanie to może nastąpić poprzez dokonanie zmiany formy tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego zgodnie z wymaganymi uchwałą parametrami poprzez przycięcie, zmniejszenie, zdjęcie części tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego, wymianę materiału, z którego tablica reklamowa albo urządzenie reklamowe jest wykonane, przemalowanie, zmianę koloru i lub natężenia światła, przesunięciu/przeniesieniu tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego w miejsce zgodne z postanowieniami uchwały, demontaż tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego połączony z wymianą na nową tablicę reklamową albo urządzenie reklamowe, spełniające wymogi określone w uchwale, albo ich usuniecie (§ 25 ust. 2 pkt 1).
Zatem dostosowanie, o którym mowa w § 25 ust. 2 uchwały, w niniejszej sprawie polega na usunięciu wcześniej umieszczonej tam reklamy, albowiem zgodnie z tą uchwałą w terenie ulic wylotowych nie mogą być sytuowane bilbordy.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że każdy nowy wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną, która winna być rozpatrywana w oparciu o istniejący stan prawny na dzień wydania decyzji. Zgoda na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, a możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania zezwolenia na kolejny okres. Jego brak oznacza, że z upływem ostatniego dnia obowiązującego zezwolenia właściciel urządzenia lub obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary. Równoznaczne z uzyskaniem zezwolenia, nie jest więc samo złożenie (kolejnego) wniosku o jego wydanie, gdyż nie tworzy ono po stronie wnioskującej żadnego roszczenia i nie legalizuje zajęcia pasa drogowego; uprawnienie w tym zakresie strona wnioskująca uzyskuje dopiero w wyniku pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku przez zarządcę drogi i wydaniu kolejnej decyzji określającej okres obowiązywania zezwolenia.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła strona skarżąca.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną interpretację zapisów uchwały krajobrazowej uchwalonej przez Radę Miasta, prowadzącą do oczywiście niesłusznych wniosków, iż tablice reklamowe znajdujące się w pasie drogowym powinny być inaczej traktowane niż inne tablice reklamowe, pomimo iż uchwała krajobrazowa nie prowadzi takiego rozróżnienia wprowadzając okres dostosowawczy dwóch lat dla wszystkich tablic reklamowych istniejących w dniu 1 lipca 2020r.
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym al. P w K, pomimo iż sprawa dotyczy tablicy reklamowej istniejącej w pasie drogowym od wielu lat przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i wszystko to na podstawie niekompletnego materiału dowodowego.
Wobec zaskarżenia w/w decyzji, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. numer [...].
W odpowiedzi organ II instancji, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały, zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Rada gminy została upoważniona do ustalenia w uchwale zakazu sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3 u.p.z.p.). Obligatoryjnym elementem uchwały jest określenie warunków i terminu dostosowania, istniejących w dniu jej wejścia w życie, obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.). W uchwale krajobrazowej w jej rozdziale III zatytułowanym Warunki dostosowania, zawarto przepisy o charakterze przejściowym.
Z treści uchwały wynika, że unormowano dwie sytuacje. Pierwsza obejmuje te przypadki gdy przepisy uchwały znajdują zastosowanie od dnia wejścia w życie uchwały, a druga dotyczy sytuacji, w której adresaci uchwały zostali zobowiązani do dostosowania się do treści uchwały w ściśle określonym terminie. Odnośnie pierwszej sytuacji w uchwale wskazano, iż zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały (§ 25 ust. 1 uchwały).
Z kolei w § 25 ust. 2 uchwały przyjęto, iż tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Równocześnie w dalszej części uchwały zawarto szereg zasad, w oparciu o które to dostosowanie ma nastąpić. Podkreślenia wymaga, że wskazane unormowania odwołują się wyłącznie do stanu już istniejącego (zastanego), oraz stanu, w którym następuje zmiana sposobu zagospodarowania danej przestrzeni. Innymi słowy wymienione przepisy uchwały, nie wiążą obowiązku dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wystąpieniem lub nie, przesłanek innego rodzaju, w szczególności nie łączą tego obowiązku z treścią innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym z przepisami ustawy o drogach publicznych.
Należy przyjąć, że treść uchwały pozostaje w tym zakresie w zgodzie z delegacją ustawową określoną w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Wobec powyższego błędnym jest uznanie przez organ II instancji, że treść § 25 ust. 2 uchwały należy odczytywać w powiązaniu z przepisami ustawy o drogach publicznych. Organ II instancji przyjął, że upływ czasu na jaki udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w oparciu o przepisy u.d.p., skutkuje tym, że znajdują zastosowanie, wskazane w uchwale krajobrazowej, zasady odnoszące się do nowosytuowanych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, pomimo tego, że nie upłynął jeszcze termin 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy uchwały krajobrazowej w omawianym zakresie należy odczytywać w powiązaniu z treścią przepisów ustawy o drogach publicznych. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca, aby uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jest obowiązana spełnić wymogi wynikające z ustawy o drogach publicznych.
Organ II instancji wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w tym konkretnym przypadku nie zostały spełnione przesłanki do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. W ocenie organu II instancji podstawową przyczyną odmowy wydania tego zezwolenia stanowi okoliczność, że uchwała krajobrazowa w § 11 ust. 1 zawiera zakaz sytuowania billboardów na terenie ulic wylotowych. Przedstawiona przez organ II instancji argumentacja wskazuje, że, określona w § 25 ust. 2 uchwały krajobrazowej, przesłanka istnienia tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, została odczytana w kategoriach istnienia pewnego stanu prawnego a nie stanu faktycznego. Zdaniem organu II instancji, określony w uchwale krajobrazowej okres przejściowy jest wiążący jedynie w czasie obowiązywania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem przepis § 25 ust. 2 uchwały krajobrazowej, odnosi się wyłącznie do tego, czy w dniu wejścia w życie uchwały, istniał pewien stan faktyczny, sprowadzający się tego czy na gruncie były usytuowane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe.
W sytuacji ustalenia, że tablice reklamowe i urządzenia reklamowe faktycznie znajdowały się na gruncie w dacie wejścia w życie uchwały, znajduje zastosowanie, jednolity dla wszystkich adresatów uchwały, okres przejściowy, przewidziany na dostosowanie tych urządzeń do wymogów określonych w uchwale. W pewnych sytuacjach dostosowanie to może polegać na usunięciu tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Regulacja zawarta w u.p.z.p., w jej art. 37a ust. 9, ma charakter autonomiczny w tym sensie, że reguluje wyłącznie zagadnienia związane z ochroną krajobrazu. Ustawodawca uznał, że nie jest zasadne narzucenie adresatom uchwał krajobrazowych, dostosowania się do wymogów zawartych w tych uchwałach, już w dacie ich wejścia w życie. Minimalny okres dostosowania został określony na 12 miesięcy, licząc od daty wejścia uchwały w życie. Przyjęcie przez organ II instancji założenia, że o istnieniu zagospodarowania terenu na cele reklamowe, decyduje stan prawny związany z wydanym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, a nie stan faktyczny, pozostaje w sprzeczności z założeniem ustawodawcy, że należy zagwarantować adresatom uchwał krajobrazowych istnienie pewnego, określonego w uchwale okresu dostosowawczego.
Na marginesie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że Rada Miasta nie skorzystała z kompetencji do wskazania minimalnego dwunastomiesięcznego okresu, określając go na 24 miesiące od daty wejścia w życie uchwały. Wobec powyższego, za zasadny należy uznać argument skarżącej, że zaskarżoną decyzją nastąpiło nieuzasadnione skrócenie okresu przeznaczonego na dostosowanie się do treści uchwały. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że dostosowanie się do treści uchwały, winno polegać na usunięciu tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, co wynika z tego, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie zawiera odmiennych zasad dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które powinny zostać usunięte, względem tych, które jedynie mają zostać dostosowane do określonych wymogów. Brak jest podstaw do przyjęcia, że adresaci uchwały, którzy zostali zobowiązani do podjęcia działania dalej idącego, winni być w odniesieniu do terminu traktowani odmiennie niż pozostałe podmioty.
Ponownie należy wskazać, że w zakresie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych został przewidziany jeden, ten sam dla wszystkich przypadków, okres dostosowawczy. Nie budzi wątpliwości, że wykorzystanie danego terenu na cele reklamowe, musi pozostawać w zgodzie z całym obowiązującym porządkiem prawnym, co w szczególności dotyczy regulacji wnikającej z ustawy o drogach publicznych, a także z uchwały krajobrazowej. Jednakże spełnienie tych wymogów przez skarżącą należy oceniać odrębnie. Tymczasem organ II instancji, w istocie uzasadnił odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tym, że w jego ocenie na przeszkodzie stoją przepisy uchwały krajobrazowej, co należy uznać za przedwczesne, skoro w dacie wydania decyzji przez organy, nie upłynął jeszcze termin 24 miesięcy, przewidziany na dostosowanie się do wymogów uchwały.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne Sędziego WSA Elżbiety Czarny-Drożdżejko do wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2022r. III SA/Kr 1183/21
W sprawie ze skargi A S.A. w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020r. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym, nie zgodziłam się z większością składu Sądu z rozstrzygnięciem uchylającym wyżej wymienianą decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję organu I instancji i na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019.2325 ze zm.) składam następującej treści zdanie odrębne do wskazanego wyroku:
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., zwana dalej u.d.p.) generalnie zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast na podstawie ust. 3 powołanego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:
- 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;
1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;
2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.
Jak wynika z powyższego przepisu zarządca drogi publicznej wydaje zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Można przyjąć, że udzielenie zgody jest regułą pod warunkiem, że jej umieszczenie nie będzie powodować niszczenia lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, ani zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach. W odniesieniu do tak zwanych reklam świetlnych musza one spełniać warunki określone w art. 42a u.d.p.
Zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamą jest umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694 i 720), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098).
Zgodnie z art. 40 u.d.p. umieszczania w pasie drogowym tak zdefiniowanych reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Tak więc podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych robót organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika również, że jest to zgoda o charakterze czasowym. Wyraźnie ten charakter czasowy zezwolenia został wyeksponowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podkreśla, że z wykładni przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika, że zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma charakter czasowy określony w decyzji (por. wyrok NSA z 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 970/08).
Zwłaszcza, gdy podkreślić w tej mierze, że w ust. 5-6 art. 40, w zakresie odnoszącym się do określenia metody ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustawodawca operuje, jako jej elementem konstrukcyjnym, kategorią czasu (tekst jedn.: dni i roku), przez który w związku z ekspozycją reklamy pas drogowy ma być zajęty, zaś pkt 2 ust. 12 art. 40, pojęciem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Skoro więc zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy, wydawane jest na określony w decyzji okres i ma charakter czasowy, to z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu.
Ponadto upływ okresu, na który zezwolenie zostało udzielone skutkuje tym, że dalsze legalne pozostawienie reklamy w pasie drogowym jest możliwe tylko w oparciu o nową decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego (Wyrok NSA z 24.04.2012 r., II GSK 302/11, LEX nr 1244639.).
Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne oraz czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 12.06.2019 r., II SA/Bd 285/19, LEX nr 2694719.).
W niniejszej sprawie organ administracyjny jako podstawę rozstrzygnięcia zastosował uchwałę nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 26 lutego 2020r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", która została wydana na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.). Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Ta polityka przestrzenna dotyczy również dróg publicznych znajdujących się na terenie danej gminy. Ustawodawca posługując się w art. 37a u.p.z.p. delegacją do wydania aktu prawa miejscowego, dał Radzie Gminy możliwość ustalenia dodatkowych warunków, które musi spełnić tablica reklamowa oraz urządzenie reklamowe, które są sytuowane w pasie drogowym, mających na celu zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.
Z kolei "ład przestrzenny" jest rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z kolei określenie "zrównoważony rozwoju" należy rozumieć jako rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, 1378, 1565, 2127 i 2338), a więc taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.
Pojęcie reklamy w wyżej powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym zostało zdefiniowane jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Można więc przyjąć, że reklamą jest określona treść. Z kolei "tablica reklamowa" to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Odrębnie zostało zdefiniowane "urządzeniu reklamowym" jako przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
Należy więc podkreślić, że delegacja ustawowa z ana nowa decyz.p. dotyczy tylko tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych, a nie odnosi się do kwestii regulacji samej reklamy, to jest treści tego co jest umieszczane albo na tablicy reklamowej, albo na urządzeniu reklamowym. Istotne jest również, że tablica reklamowa nie jest częścią urządzenia reklamowego.
W uchwale nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 16 lutego 2020r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" zostało zdefiniowane pojęcie bilboardu, którym jest tablica reklamowa, o wymiarach: 12 m2 albo 18 m2, z tolerancją +/- 5%, o nie więcej niż dwóch powierzchniach ekspozycji. Z kolei § 16 uchwały nr XXXVI/908/20 wprowadza regulację, iż w terenach ulic wylotowych, z wyłączeniem sytuowania billboardów, dopuszcza się sytuowanie innych wolnostojących tablic reklamowych albo innych wolnostojących urządzeń reklamowych, z tym że minimalna odległość w tym terenie pomiędzy nimi wynosi 500 m
W niniejszej sprawie spółka A wystąpiła o wydanie zezwolenia na umieszczenie bilboardu właśnie na ulicy wylotowej.
Uważam, że podmiot, który chce umieścić bilboard w pasie drogowym musi z jednej strony spełnić wymagania wynikające z ustawy o drogach publicznych, a z drugiej strony, wynikające z prawa miejscowego wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skarżąca spółka spełniła moim zdaniem wymagania wynikające z ustawy o drogach publicznych, gdyż z opinii przedłożonej do akt sprawy wynika, że wnioskowany bilboard spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednak nie spełniła ona wymagań określonych w uchwale nr XXXVI/908/20, które przewidują, że nie dopuszcza się lokalizowania bilboardów na terenie ulic wylotowych. Jednocześnie z uchwały tej wynika, że ul. N w miejscu, w którym przewidziana jest lokalizacja spornej tablicy reklamowej jest właśnie ulicą wylotową.
W przedmiotowej sprawie spór odnosi się do kwestii przepisów intertemporalnych zawartych w uchwale nr XXXVI/908/20.
Zgodnie z § 25 ust. 1 uchwały nr XXXVI/908/20 zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały. Z kolei ust. 2 tego przepisu przewiduje miedzy innymi, że tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, przy czym samo dostosowanie może polegać na ich polega na ich usunięciu. Co ciekawe przesłana do Sądu jako pismo procesowe skarżącego odpowiedź Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta na zapytanie o interpretację § 25 ust. 1 uchwały nr XXXVI/908/20 nie przesądza tej interpretacji a jedynie powtarza sam przepis.
Nie można więc podzielić poglądu, że wyżej wymieniony przepis uchwały nr XXXVI/908/20 skutkuje tym, że okres dostosowawczy wynosi 24 miesiące dla wszystkich bilboardów bez względu na to, kiedy upływa okres, na który zostało wydane zezwolenie na umieszczę w pasie drogowym reklamy. Organ administracyjny rozstrzygający sprawę ma bowiem obowiązek stosować wszystkie właściwe przepis obowiązujące w momencie podejmowania rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod tablicę reklamową było wydawane na okres roku i po upływie tego okresu decyzja automatycznie wygasała. Tak więc postępowanie administracyjne dotyczyło wydania nowej decyzji zezwalającej na umieszczenie tablicy reklamowe w wybranej przez skarżącą spółkę lokalizacji. Nie ma przy tym znaczenia, że sam bilboard już się w tym miejscu znajdował. Brak bowiem stosownej decyzji musiał skutkować jego usunięciem w ostatnim dniu ważności poprzednio wydanej decyzji na zajęcie pasa drogowego. Za każdym razem jest więc wydawana nowa decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego. W momencie podejmowania decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji obowiązywała już uchwała nr XXXVI/908/20. Trafnie więc oparto o nią rozstrzygniecie odmawiające zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej. Stąd zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że § 25 ust. 2 uchwały nr XXXVI/908/20 ma zastosowanie tylko do tych tablic i urządzeń reklamowych, które były umieszczone w pasie drogowym w dniu 1 lipca 2020 w oparciu o wydane wcześniej zezwolenie i mogły one pozostawać w pasie drogowym na okres wskazany w decyzji, nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życiu uchwały.
Skoro poprzednia decyzja zezwalająca została wydana na okres krótszy, który kończył się przed upływem owych 24 miesięcy to zgodnie z § 25 ust. 2 uchwały, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe po upływie terminu, na który zostało wydane wcześniejsze zezwolenie (na podstawie innych obwiązujących przepisów prawa) powinna zostać dostosowana do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życiu uchwały, a dostosowanie w tym przypadku polega na usunięciu wcześniej umieszczonej tam tablicy reklamowej, z uwagi na fakt, że ul. N wg ww. uchwały jest ulicą wylotową.
Konkludując należy stwierdzić, że aby zająć pas drogowy nie wystarczy, że skarżąca spółka posiadała pozwolenie na budowę i milczącą zgodę organu architektoniczno-budowlanego. Konieczne jest bowiem dysponowanie decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. Jak już było wyżej zaznaczone nakłada się na to także regulacja przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z wydaną na podstawie delegacji ustawowej przez Radę Miasta uchwałą nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Z uwagi na fakt, że przedmiotowy bilboard we wnioskowanej lokalizacji nie spełniał zasad ustalonych w przedmiotowej uchwale organy administracyjne moim zdaniem nie naruszyły prawa odmawiając zezwolenia na ich umieszczenie.