Uzasadnienie
Zaskarżoną przez L. K., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt SKO.NP/4115/138/2022, wydaną na podstawie art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 t. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 17, art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia 28 lutego 2022 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką S. K. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r., znak: [...], organ pierwszej instancji, w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 23 czerwca 2021 r. odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział w T. z dnia 27 kwietnia 2021 o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 26 lutego 2021 r.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie odpowiadające znacznemu stopniu niepełnosprawności, jednakże nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność (inwalidztwo) nie powstała w okresach wskazanych w tym przepisie.
W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia 8 października 2021 r., sygn. akt SKO. N P/4115/366/2021, uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 12 listopada 2021 r., znak: [...], ponownie orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazano na fakt, że niepełnosprawność matki skarżącej istnieje do 26 lutego 2021 r., a więc nie powstała w okresach wynikających z art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca, działająca przez pełnomocnika, zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 138 § 2a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanie jego błędnej wykładni i zastosowania.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. ponownie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Powodem uchylenia decyzji było niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych.
Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., sygn. akt [...], organ pierwszej instancji po raz kolejny odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie odpowiadające znacznemu stopniu niepełnosprawności, jednakże nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność (inwalidztwo) nie powstała w okresach wskazanych w tym przepisie.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych – poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało, że koniecznym jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W związku z tym, postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2022 r. Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy Ł. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego poprzez:
- a) ustalenie dotychczasowej historii zawodowej skarżącej tj. czy poza pracą w gospodarstwie rolnym brata podejmowała jakąkolwiek inną aktywność zawodową, a jeżeli tak to pozyskanie dokumentacji potwierdzającej te okoliczności;
- b) ustalenie jaka jest wielkość gospodarstwa rolnego, w którym skarżąca do 22 czerwca 2021 r. wykonywała pracę, a także jakie prace w nim wykonywała i w jakim wymiarze czasu;
- c) pozyskanie dokumentacji medycznej związanej z pogorszeniem stanu zdrowia S. K. od czerwca 2021 r., które spowodowało rezygnację przez skarżącą z wykonywania prac w gospodarstwie rolnym;
- d) wyjaśnienie pełnej sytuacji rodzinnej osób zobowiązanych do alimentacji względem S. K.;
- e) jednoznaczne ustalenie, czy J. K. zajmuje się wyłącznie, jak stwierdził, wykonywaniem prac budowlanych, a także na jakiej podstawie te prace wykonuje (np. umowa o pracę, prowadzenie działalności gospodarczej) i w jakim wymiarze czasu.
W odpowiedzi organ pierwszej instancji w dniu 18 maja 2022 r. przesłał do Kolegium zaświadczenie z ewidencji podatkowej gminy Ł. dotyczące J. K., oświadczenia skarżącej dotyczące jej historii zatrudnienia oraz zakresu prac podejmowanych w gospodarstwie rolnym, oświadczenia J. K. dotyczące prowadzonej przez niego działalności gospodarczej jako jedynego źródła dochodu, świadectwa pracy skarżącej, karty leczenia szpitalnego S. K., karty oceny świadczeniobiorcy kierowanego do objęcia pielęgniarską opieką długotrwałą wg skali Barthel.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołało treść przepisów art. 17 ust. 1 i 5, art. 17 ust. 1 b oraz art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania.
Odnosząc się do wskazywanej w decyzji podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia Kolegium stwierdziło, że organ pomocy społecznej orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego po raz kolejny nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r, sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). W wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej.
Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis, we wskazanym w wyroku zakresie, domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Zdaniem Kolegium, pomimo dokonania przez organ pomocy społecznej błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.
Kolegium wyjaśniło, że z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Nadto wykonywanie takich czynności jak pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków (śniadania, obiadu) są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Wiele osób wykonuje takie czynności, chociażby rodzice w stosunku do małoletnich dzieci przed odprowadzeniem ich do żłobka czy przedszkola i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia. Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką.
Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że opieka ta polega na przeciwdziałaniu odleżynom (zmiana ułożenia ciała, oklepywanie, nacieranie, podkładanie zabezpieczeń przeciwodleżynowych), dbaniu o higienę osobistą, monitorowanie stanu zdrowia, załatwianie podstawowych spraw dnia codziennego takich jak robienie zakupów, zamawianie wizyt lekarskich, udział w trakcie wizyt domowych, dbałość o czystość zajmowanego przez matkę pokoju umożliwienie uczestnictwa w praktykach religijnych. Czynności te, choć czasochłonne nie wykluczają możliwości kontynuacji przez skarżącą pracy w gospodarstwie rolnym, chociażby w niewielkim zakresie, a to warunkuje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ty bardziej, że jak oświadczyła skarżąca (oświadczenie z dnia 11 maja 2022 r.) w okresie bezpośrednio poprzedzającym rezygnację z pracy w gospodarstwie rolnym, praca ta ograniczała się jedynie do hodowli drobiu oraz uprawy warzyw na własne potrzeby.
W ocenie Kolegium zestawiając zakres sprawowanej nad matką opieki z zakresem prac wykonywanych w gospodarstwie rolnym, w szczególności w okresie po rezygnacji z hodowli bydła i trzody chlewnej, w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy deklarowanym przez stronę zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Pomimo tego, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga stałej opieki, to nie sposób jednak przyjąć, aby skarżąca nie mogła pogodzić sprawowania opieki i pracy w gospodarstwie rolnym i musiała rezygnować z prowadzenia tego gospodarstwa.
Na poparcie ww. stanowiska Kolegium powołało liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła SKO w Tarnowie naruszenie przepisów:
- 1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez:
- - błędne ustalenie, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, gdyż rzekomo nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy w gospodarstwie rolnym, a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną, a zakres przedmiotowej opieki sprowadza się do czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, podczas gdy skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych;
- - brak weryfikacji możliwości majątkowych J. K. w zakresie partycypowania przez niego w finansowaniu opieki nad jego niepełnosprawną matką,
- 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ odwoławczy wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na podstawie której stwierdził, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, jeśli pozostałe jej dzieci mogą finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem oraz jej wyjaśnienia, co uniemożliwiło skarżącej skuteczne wdanie się w spór;
- 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- 4) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich wadliwą wykładnię, a to uznanie, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, jeśli pozostałe jej dzieci mogą sprawować osobiście lub finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, podczas gdy w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest jakiegokolwiek przepisu warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rzeczonych okoliczności, ergo świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, nawet jeśli pozostałe jej dzieci mogą finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonego przepisu
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku pełnomocnika skarżącej, zawartego w skardze i postanowień art. 119 § 2 P.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad matką, legitymującą się orzeczeniem Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział w T. z dnia 27 kwietnia 2021 o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 26 lutego 2021 r.
W pełni zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, które zasadnie podniosło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za błędne uznać należało stanowisko organu pierwszej instancji, iż w sytuacji, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis miał zastosowanie w niniejszej sprawie, to mogło to stanowić podstawę do odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia.
Organ pierwszej instancji powinien, i to bezwzględnie, wziąć bowiem pod uwagę treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Po pierwsze, z tego względu, że zgodnie z postanowieniami art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Działanie na podstawie prawa obejmuje przecież nie tylko ustalenie przez organ administracji zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie, ale także ustalenie przepisów prawa materialnego i procesowego mających zastosowanie w sprawie, w tym również rozumienie normy prawnej wyrażonej w treści danego materialnoprawnego przepisu.
Przyznać należy, że organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać mu treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89). Jak podnoszą przedstawiciele doktryny zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zalecenia powinny jedynie "dyscyplinować" organ pierwszej instancji "w sensie zobowiązania go do rozważenia (zbadania) uznanych za istotne dla wyniku postępowania elementów stanu faktycznego sprawy" (tak Z. Kmieciak w: Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, s. 95). Nie mniej jednak taki przypadek nie miał miejsca w sprawie.
Pod drugie, więc także i z tego względu, że nie można przy tym tracić z pola widzenia, iż w świetle dodanego nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 138 § 2a - organ odwoławczy w razie ustalenia, iż organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, powinien określić w decyzji także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. W uzasadnieniu projektu ww. noweli (VIII kadencja, druk sejm. nr 1183) wskazano, że powyższa regulacja jest zasadna z uwagi na ograniczenie ryzyka powtórzenia błędów wykładni przepisów prawa przy ponownym rozpatrywaniu sprawy już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji (zob. komentarz do art. 138; Anna Golęba, LEX/elektr). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 471/21; LEX nr 3226233, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 57/21; LEX nr 3191021. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji nie może nie respektować wytycznych wykładni przepisów. Może od nich odstąpić w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności, których zaistnienie powoduje zastosowanie innych przepisów (por. J. Chmielewski, Palestra 2022/3/30-47).
Określenie wytycznych, w myśl art. 138 § 2a k.p.a. oznacza wskazanie wskazówek interpretacyjnych, jakie ma uwzględnić organ w procesie wykładniczym, a nie narzucenie organowi treści rozstrzygnięcia. Takie odczytanie sensu i celu tego przepisu nie jest uprawnione, zważywszy zwłaszcza na pojęcie stosowania prawa i przeprowadzanej w ramach tego procesu wykładni prawa (ustalenia rozumienia normy prawnej). Wskazówki interpretacyjne to określone dyrektywy pozwalające na prawidłowe odczytanie przepisu (właściwie normy prawnej). To wskazówki, zalecenia dotyczące sposobów ustalenia znaczenia i zakresu języka prawnego. W tym zakresie jest zachowana autonomia interpretacyjna organu. NSA wypowiadając się w kwestii wykładni podkreślił jednak, że "Nie jest dopuszczalna taka interpretacja przepisów prawa, która by naruszała zagwarantowane konstytucyjne prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także byłaby sprzeczna z innymi przepisami obowiązującego prawa"(wyrok NSA z 26 listopada 1991 r., sygn. akt II SA 937/91, OSA 1993, Nr 1 poz. 10).
Nie ulega wątpliwości, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i innych Trybunałów jako orzeczenia sądów prawa, kształtują podstawowe zasady interpretacji i stosowania prawa, a więc wpływają˛ bezpośrednio na ideologię wykładni, jako zbioru wartości lub dyrektyw interpretacyjnych służących do rozstrzygnięcia ewentualnych konfliktów między różnymi ustaleniami wykładni lub też dokonania wyboru dyrektyw interpretacyjnych oraz wskazania, jak się nimi posługiwać (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 75). Wreszcie, w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Co prawda wypowiedź ta dotyczy stricte wykładni sądowej, nie mniej jednak, zachowuje swoją adekwatność także i do wykładni prawa organu administrującego. Mianowicie, badanie konstytucyjności przepisu de facto jest badaniem konstytucyjności wykładni kształtującej treść tego przepisu (Monika Florczak-Wątor, Ważenie zasad konstytucyjnych jako podstaw sądowej wykładni prawa w: Sąd Najwyższy Rzeczypospolitej Polskiej, studia i Analizy Sądu Najwyższego, Materiały Naukowe, Tom IV, s. 36).
Z całą mocą podkreślić zatem należy, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji istotnie było nieprawidłowe i nie wpisało się w kanon "dobrej administracji". Uszedł również uwadze organowi pierwszej instancji art. 7a k.p.a. mówiący o ukierunkowaniu procesu wykładni na korzyść strony.
Istotnie, jak zasadnie podniosło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedmiotowe świadczenie nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Najpierw jednakże należy ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie w danej sprawie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny, a następnie po zgromadzeniu materiału dowodowego w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia, poddać go całościowej i we wzajemnej łączności ocenie, zgadnie z postanowieniami art. 7, 77 § 1, a przede wszystkim 80 k.p.a.
Sąd nie podziela wobec tego wyrażonego w kontrolowanej decyzji stanowiska Kolegium, że czynności opiekuńcze skarżącej, jakie wykonuje przy matce, takie jak: zmiana ułożenia jej ciała, oklepywanie, nacieranie, podkładanie zabezpieczeń przeciwodleżynowych, dbanie o higienę osobistą, monitorowanie stanu zdrowia, załatwianie podstawowych spraw dnia codziennego takich jak: robienie zakupów, zamawianie wizyt lekarskich, udział w trakcie wizyt domowych, dbałość o czystość zajmowanego przez matkę pokoju umożliwienie uczestnictwa w praktykach religijnych, są tego rodzaju, że nie wykluczają możliwości kontynuacji przez skarżącą pracy w gospodarstwie rolnym.
W konsekwencji więc, że odmowa przyznania skarżącej żądanego świadczenia była prawidłowa, gdyż zestawiając zakres sprawowanej nad matką opieki z zakresem prac wykonywanych w gospodarstwie rolnym, w szczególności w okresie po rezygnacji z hodowli bydła i trzody chlewnej, w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy deklarowanym przez stronę zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Podkreślić należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale to z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością opiekowanej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19; LEX nr 2763205).
Argumentacja Kolegium, że skarżąca wykonuje czynności pielęgnacyjne – które w ocenie Kolegium, jak wskazało – "...stanowiących w istocie codzienną pomoc..." świadczy o zbyt pobieżnej i pochopnej ocenie czynności opiekuńczych, wykonywanych przez skarżącą.
Każdy przypadek wymaga w tym względzie, rzecz jasna indywidualnej, wnikliwej oceny. Organ musi więc stwierdzić, czy rzeczywiście czynności opiekuńcze przy niepełnosprawnym są tak absorbujące wnioskującego o przyznanie tego świadczenia z uwagi na niepełnosprawność podopiecznego i w związku z tym na jego możliwość samodzielności w życiu codziennym, że wykluczają podjęcie bądź wymuszają rezygnację z zatrudnienia lub jakiejkolwiek pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki.
Nie wystarczy zatem wyszczególnienie wykonywanych czynności opiekuńczych i powołanie się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyroki wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Czynności opiekuńcze należy odnieść, jak Sąd podkreślił, do określonej niepełnosprawności wymagającej opieki i jej stanu zdrowia oraz możliwości samodzielnej egzystencji w życiu codziennym bez pomocy osób biskich i poddać je przez ten pryzmat ocenie w ramach stwierdzenia istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Zdaniem Sądu niezbyt wnikliwie oceniło Kolegium, że w tym wypadku zakres czynności opiekuńczych, jakie wykonuje skarżąca przy matce, nie są aż tak absorbujące, że wykluczają dotychczasową pracę, jaką wykonywała w gospodarstwie rolnym, której zaprzestała w związku z opieką nad chorą matką.
Z ustaleń przeprowadzonego choćby w dniu 18 lutego 2022 r. w niniejszej sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że stan matki skarżącej uległ pogorszeniu. Jest ona osobą całkowicie niesamodzielną. Wymaga przygotowania posiłków i nakarmienia. Nawiązanie z nią kontaktu słownego jest praktycznie niemożliwe z uwagi na niedosłuch. Jest osobą leżącą. Powyższe okoliczności także ustalono już uprzednio podczas wywiadu środowiskowego w dniu 26 października 2021 r. (k.26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Matka skarżącej nie wypowiada żadnych słów, nie reaguje na zadawane jej pytania, a podczas prowadzonej przez pracownika socjalnego rozmowy nie zauważono, by jakkolwiek reagowała na prowadzoną komunikację. Sprawność ruchowa kończyn jest bardzo ograniczona i przez to nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Opieka sprawowana przez skarżącą obejmuje także rygorystyczne czynności w zakresie przygotowywania matce posiłków i napojów.
Muszą być one przygotowywane bowiem według zaleceń żywieniowych dla matki skarżącej, które oprócz odpowiedniej kaloryczności i zbilansowania, musza też być rozdrobnione, gdyż matka skarżącej jest przez nią karmiona. Skarżąca wykonuje także czynności związane z zachowaniem odpowiedniej higieny matki, gdyż matka jest całkowicie bierna. Nadto matka skarżącej ma niewydolność serca, guza prawej nerki, niedomykalność zastawki mitralnej, przetrwałe trzepotanie przedsionków, uchyłki esicy. Doznała także złamania kręgu szyjnego, ma ogniskowy uraz mózgu i doznała krwotocznego stłuczenie mózgu. W czerwcu 2021 r. przewróciła się i doznała prawdopodobnie urazu biodra. Jest pampersowana.
W kontekście powyższych ustaleń budzi zatem wątpliwości stwierdzenie przez Kolegium, że czynności opiekuńcze, takie jak zmiana położenia ciała, oklepywania, czy nacieranie, podkładanie zabezpieczeń odleżynowych i innych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, nie wykluczają możliwości kontynuacji pracy przez skarżącą w gospodarstwie rolnym, zwłaszcza przy specyfice tej pracy.
Zdaniem Sądu bez wniknięcia "w głąb" w charakter czynności opiekuńczych i to, co ważne, w relacji do niepełnosprawności matki skarżącej i jej samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym, stanowisko Kolegium nie jest przekonywujące.
W związku z powyższym ani organ pierwszej instancji, który jedynie przytoczył ustalenia wywiadu środowiskowego z dnia 18 lutego 2022 r., ani Kolegium nie ustaliło w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie poddało go należytej i wszechstronnej ocenie – na ile matka skarżącej może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym bez pomocy osób bliskich.
Organy orzekające winny, zdaniem Sądu, wnikliwiej ustalić i ocenić stan samodzielnego funkcjonowania matki skarżącej przy wykorzystaniu skali Barthela, tj. międzynarodowej skali stosowanej w ocenie sprawności chorego i jego zapotrzebowania na opiekę, na którą zwracało uwagę Kolegium w uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji kasacyjnej z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt SKO.NP/4115/533/2021; s. 8 uzasadnienia decyzji). Taki formularz wypełnia w przychodni lekarz, bądź pielęgniarka środowiskowa, by pacjent, który wymaga opieki długoterminowej mógł zostać do niej zaklasyfikowany. Na skalę Barthela składa się dziesięć czynności dnia codziennego, takich jak np. spożywanie posiłków, poruszanie się, ubieranie, rozbieranie, higiena osobista, korzystanie z toalety czy kontrolowanie czynności fizjologicznych. Zwrócić należy uwagę, że w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji na k. 60 znajduje się karta oceny wg skali Barthel, sporządzona przez Poradnię Medycyny Rodzinnej w Ł., z której to wynika, że matka skarżącej w przewidzianej w tej skali punktacji za poszczególne czynności uzyskała wynik 0 pkt, co oznacza w tej skali, że jest osobą całkowicie niesamodzielną, i jak wskazano w wyniku oceny jej stanu zdrowia "Pacjent leżący, całkowicie niesamodzielny. Wymaga stałej opieki osób trzecich"(k. 61 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Takie okoliczności stanu faktycznego, nie są zupełnie obojętne dla treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i tym bardziej budzi wątpliwości kategoryczne stanowisko Kolegium w tym zakresie.
Ponadto, w kontekście ustaleń orzekających organów, że skarżąca ma brata J. zamieszkałego wraz z matką, który prowadzi działalność gospodarczą oraz drugiego brata M., który wyjechał z rodziną za granicę i relacja z nim skarżącej uległa rozpadowi, to wskazać należy, że fakt wykonywania przez osoby zobowiązane do alimentacji pracy zarobkowej z pewnością nie uzasadnia sam w sobie zwolnienia z tego obowiązku, niemniej jednak nie przesadza również automatycznie, że po ich stronie nie zachodzą inne uniemożliwiające to przeszkody o charakterze obiektywnym. Kategoryczne stwierdzenie przez Kolegium, że po stronie brata skarżącej, zobowiązanego do alimentacji matki, który pracuje, nie ma przeszkód, które by świadczyły o niemożliwości z wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego wobec matki choćby finansowo, nie jest niczym poparte i nie zostało to w sposób należyty zweryfikowane. Trafnie na te aspekty zwrócił uwagę w skardze pełnomocnik skarżącej, że ocena w tym zakresie jest, co najmniej przedwczesna i niepotwierdzona jakąkolwiek analizą rzeczywistego stanu rzeczy, na co zwracał uwagę także NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1984/20; LEX nr 3095268).
Organy muszą poddać należytej ocenie złożone przez niego oświadczenie w dniu 11 maja 2022 r., że wyjeżdża on o 6 rano i wraca o 19.00 i który ze względu na charakter wykonywanej pracy praktycznie przez cały dzień przebywa poza miejscem zamieszkania i ustalić jego możliwości finansowe pomocy. Także i okoliczności wyjazdu drugiego z braci i realnej możliwości pomocy finansowej przez niego opieki nad matką winny być przez organy w świetle doświadczenia życiowego poddane należytej ocenie.
Mając powyższe na uwadze Sąd w rozpoznawanej sprawie uznał, że stan faktyczny sprawy nie został, w świetle wymogów artykułów: 7, 77 § 1, a zwłaszcza 80 k.p.a. ustalony i poddany należytej i przekonywującej ocenie. Argumentacja zaś podjętego rozstrzygnięcia winna zostać, zgodnie z postanowieniami art.107 § 3 k.p.a., przedstawiona w uzasadnieniu decyzji i nie może się ograniczać do lakonicznego, jednozdaniowych stwierdzeń organu z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że dzieci zamieszkujące w dalszej odległości powinny wspomóc osobę sprawującą opiekę w inny sposób, tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Brak jest oceny organów, czy w świetle oświadczenia skarżącej, zebranego materiału dowodowego i wynikających z niego istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, doświadczenia życiowego, wyjaśnienia skarżącej zawarte w jej oświadczeniu z dnia 11 maja 2022 r., przesłane w związku z postanowieniem Kolegium z dnia 25 kwietnia 2022 r. zasługują na wiarę i uwzględnienie, czy też nie i dlaczego.
Powyższe stanowi naruszenie przepisom postępowania – artykułom: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi przesłankę do uchylenia kontrolowanych rozstrzygnięć, zgodnie z postanowieniami 145 § 1 lit. c P.p.s.a.
W ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy organy wezmą pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko Sądu, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a.
Skarga z powyższych przyczyn musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się jedynie koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, stosownie do postanowień § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), gdyż skarżąca, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.