Uzasadnienie
Decyzją Dyrektora MOPS działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 24 maja 2018 r. nr [...] odmówił przyznania B. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie m.in. art. 2 pkt. 2, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 1, ust. 2a, ust. 4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017r., poz. 1952 z późn. zm.) wnioskowanego na matkę K. K. W uzasadnieniu ww. decyzji, organ I instancji przytoczył zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i wskazał, że skarżąca nie spełnia warunku koniecznego do przyznania świadczenia albowiem daty powstania niepełnosprawności matki nie da się ustalić, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 5 kwietnia 2018 r. kiedy to osoba wymagająca opieki była wieku 81 lat.
W odwołaniu B. W. zarzuciła naruszenie art. 32 Konstytucji RP i wskazała na orzeczenie TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz orzeczenie WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2018 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 listopada 2018 r., nr. [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2018 r.
Organ wskazał, iż jako organ odwoławczy, rozpoznając sprawę nie ogranicza się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, ale zobowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.)
W rozpatrywanej sprawie organ stwierdził, iż na B. W. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki, a ponadto z orzeczenia z dnia 5 kwietnia 2018 r. o stopniu niepełnosprawności znak: [...] wynika że osoba wymagająca opieki K. K. jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Jednakże ponieważ daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień istnieje od dnia 5 kwietnia 2018 r., tak więc powstał w momencie gdy K. K. była w wieku 81 lat, organ uznał, że zastosowanie ma przepis art. 17 w ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W ocenie Kolegium bezspornym więc jest, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie art. 17 ust. 1b ww. ustawy. W związku z powyższym organ odwoławczy w pełni podzielił rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium podniosło, że nie kwestionuje faktu, iż opisany w odwołaniu stan zdrowia K. K. potwierdzony stosownym ku temu orzeczeniem wiąże się z koniecznością sprawowania opieki przez inną osobę, w tym przypadku przez odwołującą ale odnosząc się do zarzutów formułowanych w odwołaniu wyjaśniło, iż od 1 stycznia 2013 r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548, ze zm.) zostały m.in. zmienione przesłanki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (tj. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Charakterystycznym elementem nowej konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego było bowiem wprowadzenie przez ustawodawcę kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki jako warunku ubiegania się o to świadczenie, którego - jak wyżej wykazano – K. K. w zaprezentowanym stanie faktycznym i prawnym nie wypełnia, co niestety skutkować musi dla odwołującej odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.
Organ stwierdził, iż przepisy art. 17 ustawy mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, co oznacza że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia wszystkich zawartych w nim ku temu przesłanek, a zatem organ administracji nie ma możliwości wyboru spośród kilku równoprawnych rozwiązań. Jeżeli strona spełnia przesłanki ustawowe, musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Przy ustalonym stanie faktycznym przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Kolegium wskazało, że istnieją wyroki sądów administracyjnych, które powołując się na cytowane wyżej orzeczenie TK zawierają stanowisko, które sprowadza się do kwestionowania konstytucyjności przepisu ustawy różnicującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od wieku w którym powstała niepełnosprawność, jednakże w ocenie organu w sytuacji jasnej i nie budzącej wątpliwości treści przepisu prawa materialnego (które nie zostało przez ustawodawcę zmienione pomimo kilkukrotnej nowelizacji przepisów ustawy od czasu orzeczenia TK) brak jest podstaw do orzekania przez organ administracyjny contra legem.
Wyroki sądów administracyjnych mają zaś charakter wiążący jedynie w konkretnych, indywidualnych sprawach administracyjnych nie mogą zatem stanowić podstawy do orzekania przed obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Mając zatem na względzie przedstawione wyżej argumenty kolegium nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i orzekło jak w sentencji.
W skardze do WSA w Krakowie B. W. zaskarżonej decyzji zarzuciła, że jest sprzeczna z art. 32 Konstytucji RP oraz orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę na podstawie art. 151 ppsa.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Organy dokonały bowiem błędnej wykładni przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zastosowały niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b tej ustawy.
Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organy, że w nin. sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustawowe wynikające z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdził, że można odmiennie kształtować reguły wypłacania świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Wskazał, że ustawodawca wprowadzając ww. przepis miał na celu takie ukształtowanie przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę. Powołując się na stanowisko ustawodawcy Trybunał Konstytucyjny podniósł, że może on przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci, ale takie rozstrzygnięcie powinno być konsekwentne.
W dłuższej perspektywie czasowej nie można dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów i uznał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych pozostawiając ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zalecając ustawodawcy poprawienie stanu prawnego. Dlatego orzekające w sprawie organy uznały, że ww. wyrok, pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, nie skutkuje powstaniem prawa żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa.
Sporne więc stało się zagadnienie, czy przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych miał zastosowanie w sprawie, w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Dla rozstrzygnięcia istoty niniejszej sprawy decydująca zatem pozostawała kwestia wpływu powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego na ustalenie stanu prawnego i ocenę stanu faktycznego. Bez wątpienia bowiem wyrok ten jest czynnikiem prawotwórczym i w konsekwencji mającym wpływ na ocenę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozważając problem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zauważyć należy, że orzeczenie Trybunału, może stanowić podstawę do orzekania przez sąd w sytuacji gdy pewna część potrzebnego do orzekania przepisu została na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego usunięta z porządku prawnego. Aby ten zabieg mógł być dokonany muszą być spełnione dwa warunki: 1) przepis zostaje uznany za niekonstytucyjny i uchylony z porządku prawnego albo 2) przepis zostaje uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie. Orzeczenie sądu konstytucyjnego musi więc przybrać jedną z postaci wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu. Co prawda w tym drugim (wyrok interpretacyjny lub zakresowy) przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność, to jednak usuwane jest z systemu prawa jego niekonstytucyjne rozumienie, co powoduje, że w skutkach prawnych tych orzeczeń z punktu widzenia art. 190 ust. 4 Konstytucji, obydwie te sytuacje są jednakowe (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis, wyd. 2, Warszawa 2010 r., str. 47).
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że zarówno organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, Lex nr 563544). Obalenie zatem domniemania konstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć.
W świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku, w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy (zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. I OSK 586/08, Lex nr 526408 - także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku). Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały 7 s. NSA z 7 grudnia 2009 r. przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną, zgodnie z którą sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń TK, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd.
Wbrew zatem stwierdzeniu Kolegium, że znane mu są wyroki sądów administracyjnych, które "powołując się na cytowane wyżej orzeczenie TK zawierają stanowisko, które sprowadza się do kwestionowania konstytucyjności przepisu ustawy różnicującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od wieku w którym powstała niepełnosprawność", podkreślić należy, że "kwestionowanie konstytucyjności przepisu" nie wynika z orzeczeń sądów administracyjnych ale wprost z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (patrz: OTK-A 2014/9/104).
Przepis art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ma treść następującą: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia." Analiza treści sentencji pkt 2 ww. wyroku Trybunału oraz porównanie "zakresu", w jakim Trybunał w pkt 2 swego wyroku uznał za niezgodny z Konstytucją przepis art. 17 ust.1b wskazuje, iż zakres ten wyczerpuje treść tego przepisu, co w istocie oznacza wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do tego świadczenia, przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności.
Nie może zatem budzić wątpliwości, iż uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18 lub, w przypadku nauki, po ukończeniu 25 roku życia.
Przedstawione powyżej zagadnienie było już przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych, np. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akr IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14, WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r. II SA/Łd 424/15 i WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 406/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1272/15, WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 513/16, III SA/KR 651/18 i inne dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl).
Po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3 uzasadnienia orzeczenia TK) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Dlatego stanowisko organów administracyjnych w nin. sprawie nie jest prawidłowe gdyż oznaczałoby brak podstaw do uwzględnienia, bez aktywności ustawodawcy, sentencji wyroku TK i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu.
Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Dlatego, tak jak w wyroku NSA z dnia z dnia 18 listopada 2015 r. I OSK 1668/14, zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, organy administracji publicznej naruszyły przepis prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i przy ponownym jej rozpoznaniu winny posłużyć się podstawą materialną z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia niezgodnego z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b tej ustawy.
Jeżeli bowiem Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b w ww. zakresie nie może być stosowany.
Podkreślić jeszcze raz należy, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, jak uczyniło to SKO i organ I instancji, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest - w ocenie Sądu - sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji mają obowiązek działania na mocy obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zgodnie z jej art. 8 - Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.
Orzeczono zatem jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.