Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 114/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę E. Ś. i A. Ś. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2005r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2005r., nakazującą skarżącym dokonanie rozbiórki rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku murowanego o wymiarach w rzucie 4,25 m x 7,30 m użytkowanego jako mieszkalny na działce w M. II [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że fakt samowoli budowlanej został ujawniony w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 18 sierpnia 2005r., w toku której stwierdzono, że na przedmiotowej działce, w odległości 0,90 m od jej granicy zachodniej znajduje się realizowana nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku murowanego o wskazanych wyżej wymiarach. Budynek jest parterowy z poddaszem bez podpiwniczenia. Obiekt rozbudowano do wymiarów 7,95 m x 11,30 m poprzez rozbudowę w kierunku północnym o część 7,95 m x 4 m, w kierunku wschodnim o część 3,70 m x 7,30 m, natomiast od strony południowej dobudowano ganek o wymiarach 2,30 m x 2,90 m. Nad całością wykonano poddasze użytkowe: wymurowano ścianki kolankowe o wysokości 50 cm wraz z dwuspadową konstrukcją dachu pokrytą blachą wystającą poza lico ściany zachodniej ok. 30 cm.
W dniu kontroli obiekt był na etapie stanu surowego zamkniętego z częściowo osadzoną stolarką budowlaną, w ścianie od strony zachodniej znajdowały się dwa otwory okienne. Inwestorzy, którymi są skarżący, nie posiadali dokumentów dotyczących realizowanych robót. Oświadczyli, że budynek przekształcony został w mieszkalny z obory wybudowanej w 1957r., do aktualnie prowadzonych robót przystąpili w 2000r. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2005r., organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane związane z prowadzoną rozbudową i nadbudową oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w tym do dnia 30 września 2005r. zaświadczenia Wójta Gminy Masłów o zgodności realizowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu - ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Następnie, wobec niewykonania nałożonego obowiązku, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę samowolnie nadbudowanej i rozbudowanej części budynku użytkowanego jako mieszkalny, co organ odwoławczy uznał za działanie zgodne z przepisami ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazał, że wystąpienie przez skarżących do Urzędu Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie uczyni zadość obowiązkowi określonemu w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2005r., albowiem przedmiotowa decyzja musi posiadać walor ostateczności w dniu wszczęcia postępowania przed organem nadzoru, a takiej decyzji inwestorzy nie posiadają.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach - E. i A. Ś. podnieśli, że wiele wykonanych przez nich prac stanowiło remont istniejącego wcześniej budynku, który pozostał w "podobnych granicach", o czym świadczą dokumenty urzędowe oraz mapy, których organ nie zgromadził oraz co mogą potwierdzić świadkowie. W ich ocenie, wykonane prace nie wymagały pozwolenia na budowę, gdyż ich celem było podniesienie standardu domu, przede wszystkim z uwagi na zdrowie dziecka. Podkreślili też, że w obecnych warunkach wykonanie rozbiórki jest niemożliwe ze względu na możliwość zawalenia się sufitu budynku mieszkalnego. Organowi I instancji zarzucili ponadto zakreślenie nierealnego terminu doręczenia decyzji o warunkach zabudowy oraz brak pouczenia o możliwości odwołania się od postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę stwierdził, że stan faktyczny w postępowaniu przed organami obu instancji został ustalony w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2005r. oraz szkicu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do tego protokołu - w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zakres wykonanych przez skarżących robót budowlanych stanowił rozbudowę oraz nadbudowę istniejącego budynku. W protokole oględzin inwestorzy potwierdzili fakt przekształcenia wybudowanej w 1957r. obory na budynek mieszkalny z uwagi na trudną sytuację rodzinną, a także rozebranie przybudówek z powodu złego stanu technicznego. W ten sposób pozostał obiekt o wymiarach zewnętrznych 4,25 m x 7,3 m, którego aktualne wymiary w wyniku rozbudowy obiektu w kierunku północnym, południowym i wschodnim wynoszą: 7,95 m x 11,30 m. Zamiast obiektu parterowego powstał obiekt z poddaszem użytkowym.
W ocenie Sądu I instancji, wykonany zakres robót budowlanych w istniejącym budynku mieszkalnym wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie bezsporne jest natomiast, że inwestorzy nie posiadali takiego pozwolenia. W konsekwencji, należało zastosować rygor przewidziany w art. 48 ustawy - Prawo budowlane, po uprzednim wyczerpaniu trybu przewidzianego w ust. 2 i 3 tego artykułu umożliwiającego legalizację obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organ jest obowiązany wydać postanowienie wstrzymujące prowadzone roboty budowlane jednocześnie nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 powołanej ustawy, co w warunkach niniejszej sprawy organ I instancji uczynił postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2005r. Ponieważ inwestorzy nie spełnili tego obowiązku - stosownie do art. 48 ust. 4 powołanej ustawy - orzeczono rozbiórkę rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego.
Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku pouczenia o możliwości "odwołania" od postanowienia z dnia 18 sierpnia 2005r., Sąd I instancji wskazał, iż możliwość jego zaskarżenia pojawia się dopiero w odwołaniu od rozstrzygającej sprawę decyzji. Wyznaczone w przedmiotowym postanowieniu terminy były ponadto, w ocenie Sądu, adekwatne i wystarczające do zgromadzenia wymaganej prawem dokumentacji, przy czym przychylono się do poglądu organu odwoławczego, że wystąpienie do Urzędu Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki po przystąpieniu i wykonaniu robót budowlanych nie uczyni zadość obowiązkowi określonemu w przedmiotowym postanowieniu, albowiem decyzja o warunkach zabudowy musi posiadać walor ostateczności w dniu wszczęcia postępowania przed organem nadzoru, a takiej decyzji skarżący nie posiadają. W świetle obowiązującego prawa nie mogą też otrzymać decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji stanowiącej samowolę budowlaną.
Sąd I instancji wskazał ponadto, iż zgłoszony przez skarżących wniosek o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego na okoliczność technicznych możliwości wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodał jednocześnie, iż zarzuty dotyczące braku możliwości technicznych dokonania rozbiórki nie mają wpływu na merytoryczną ocenę zasadności dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji bada, czy organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy dotyczące skutków prawnych wybudowania lub budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast rzeczą adresata decyzji w przedmiocie rozbiórki jest to, by przy rozbiórce zachować warunki bezpieczeństwa związane zarówno z wykonywaniem robót rozbiórkowych, jak i stanem zaistniałym po wyeliminowaniu określonego obiektu budowlanego bądź jego części.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożyli E. i A. Ś., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości zarzucili Sądowi I instancji:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane przez jego zastosowanie oraz
- 2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niezasadne pominięcie przy dokonywaniu oceny stanu faktycznego złożonej przez skarżących ekspertyzy rzeczoznawcy.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazali, iż w warunkach niniejszej sprawy Sąd ten pominął stanowiącą istotny element stanu faktycznego sprawy ekspertyzę rzeczoznawcy budowlanego, wykazującą brak możliwości dokonania rozbiórki bez zniszczenia całości budynku. Podnieśli, iż Sąd nie dopatrzył się ponadto wyraźnego naruszenia przez organ administracji podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a to poprzez pominięcie nakazu art. 7 kpa, domagającego się uwzględniania słusznego interesu strony. Pominięcie zaś przez Sąd istotnych elementów stanu faktycznego stanowi naruszenie powołanych przepisów procesowych i skutkuje naruszeniem powołanych w podstawie kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie niezbędne jest ponadto uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] grudnia 2007r., Sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), w którym Trybunał stwierdził, że "art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie -w dniu wszczęcia postępowania-, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji".
Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego - z racji jego późniejszego wydania - nie mógł być uwzględniony przez organy orzekające w tej sprawie i przez Sąd I instancji. Nie istniała także możliwość jego przytoczenia w skardze kasacyjnej, chociaż bez wątpienia wyrok ten ma wpływ na wynik sprawy. Zarzut niekonstytucyjności zastosowanego w sprawie przepisu prawa nie mógł być ponadto uzupełniony w późniejszym terminie, gdyż zarzuty są konstrukcyjnymi elementami skargi kasacyjnej, a te nie mogą być uzupełniane po upływie terminu do jej wniesienia (art. 176 w zw. z art. 183 § 1 zd. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Zgodnie z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Natomiast orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność z Konstytucją przepisu ustawy, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145a kpa). Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrażony w wyroku z 22 lutego 2008r., (Sygn. akt II OSK 1004/06, Lex nr 479575) - że w sytuacji, gdy po wydaniu wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny zapadnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, który miał zastosowanie w sprawie, wyrok ten powinien uwzględnić w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od podstaw na jakich została oparta skarga kasacyjna.
Przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zawiera bowiem normę prawną nadającą się do bezpośredniego stosowania, bez rozwinięcia ustawowego i nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, stanowi jeszcze jedną, niewymienioną w ustawie procesowej, podstawę badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (szerzej na ten temat zob. R. Batorowicz, J.P. Tarno, Glosa do wyroku NSA z 22 lutego 2008r., Sygn. akt II OSK 1004/06, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 1, s. 154).
Za słusznością powyższego stanowiska powinno przemawiać również i to, że w rozpoznawanej sprawie z uwagi na bieg terminów skarżący praktycznie utracili już możliwości wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a kpa, czy też art. 272 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W czasie kiedy należało wnieść takie skargi, sprawa oczekiwała bowiem na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co w świetle ugruntowanego już poglądu wykluczało wznowienie postępowania z uwagi na zawisłość sprawy sądowoadministracyjnej.
Przechodząc do analizy sytuacji prawnej skarżących po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] grudnia 2007r., Sygn. akt P 37/06, wskazać przede wszystkim należy na uzasadnienie tego orzeczenia, w którym Trybunał wyraźnie podał, że z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i - sama przez się - nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny zatem - po uzyskaniu przez skarżących ostatecznej decyzji w sprawie warunków zabudowy - ponownie rozpoznać kwestię możliwości legalizacji przedmiotowej nadbudowy i rozbudowy budynku, z uwzględnieniem przesłanek zawartych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że dotyczą one zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane przez jego zastosowanie, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niezasadne pominięcie przy dokonywaniu oceny stanu faktycznego złożonej przez skarżących ekspertyzy rzeczoznawcy. Zarzuty te, zarówno w ich ekspozycji - częściowo nieprawidłowej, jak i uzasadnieniu zostały sformułowane w sposób bardzo lakoniczny, uniemożliwiający sądowi dokonanie bliższej ich analizy. Niemniej jednak stwierdzić należy, że nie są one uprawnione.
Dla porządku wyjaśnić należy, że stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć m.in. na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zatem, zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane przez jego zastosowanie uznać należy za chybiony. Należy bowiem pamiętać, że Sąd I instancji nie stosuje przepisów prawa materialnego, tylko kontroluje ich stosowanie przez organy administracji publicznej i takiej kontroli Sad dokonał.
Natomiast, za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niezasadne pominięcie przy dokonywaniu oceny stanu faktycznego złożonej przez skarżących ekspertyzy rzeczoznawcy. Jak słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zarzuty dotyczące braku technicznych możliwości dokonania rozbiórki nie mają wpływu na merytoryczną ocenę zasadności nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu lub jego części.
Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji bada, czy organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy dotyczące skutków prawnych wybudowania lub budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Adresat decyzji w przedmiocie rozbiórki jest zaś zobowiązany przy rozbiórce zachować warunki bezpieczeństwa związane, zarówno z wykonywaniem robót rozbiórkowych, jak i stanem zaistniałym po wyeliminowaniu określonego obiektu budowlanego bądź jego części.
W świetle natomiast rozważań związanych z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego orzeczono na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy, a w tym podstawę przyjętą do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Sąd odstąpił stosownie do art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od zasądzenia kosztów postępowania od organu. Natomiast stosownie do art. 250 powołanej ustawy wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w art. 258- 261 tej ustawy z uwzględnieniem zasad określonych w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr.163, poz. 1348 ze zm).