Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 5 lipca 2019 r. znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r. znak: [...] orzekającą o przyznaniu rodzinie skarżącej A. N. świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie dla rodziny w kwocie 210,00 zł za miesiąc kwiecień 2019 r., dla syna M. N. oraz nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności.
Skargę do WSA na ww. decyzję złożyła A. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją 23 września 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej k.p.a., uwzględniło skargę skarżącej, uchyliło zaskarżoną decyzję SKO z dnia 5 lipca 2019 r., uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia 5 lipca 2019 r. jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, co wskazuje na trafność podniesionych w skardze zarzutów.
Skarżąca zarzuciła, iż organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 863/18, uchylającym decyzje SKO z dnia 4 czerwca 2018 r. [...], [...], [...] oraz poprzedzające je decyzje organu l instancji w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności.
Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wyraźnie stwierdził, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc leży jej zła wola. Wskazuje się, że zwrot "brak współdziałania osoby lub rodziny" interpretowany łącznie z pozostałymi wymienionymi w przepisie art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankami oznacza takie działanie, które jest nacechowane negatywnością, niechęcią, negacją, celowym utrudnianiem (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 775/14; Lex nr 1646272, WSA w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Ol 987/17, Lex nr 2444213).
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę zaskarżone decyzje zostały wydane przedwcześnie, co skutkowało naruszeniem przez organy art. 39 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. Jednocześnie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w oparciu o nie w pełni ustalony stan faktyczny. Ewentualne stwierdzenie, że zachodzi stan faktyczny odzwierciedlający przesłanki z art. 11 ust. 2 u.p.s. wymagało wskazania, jakich konkretnie własnych możliwości czy zasobów nie wykorzystuje skarżąca, względnie, czy sytuacja niepodejmowania przez skarżącą postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z powodu nieuzupełnienia dokumentacji medycznej spowodowana jest złą wola skarżącej i brakiem chęci współpracy z organami pomocowymi, czy też innymi okolicznościami, niezależnymi od skarżącej. W tym stanie sprawy SKO, w oparciu o przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. uznało, że uwzględniło skargę jako w całości zasadną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. N. wskazała, że ze względu na dalszą diagnostykę i ze względu na odległe terminy badań na NFZ nie posiada jeszcze kompletnej dokumentacji medycznej i w związku z tym nie odwiesza postępowania w sprawie przyznania stopnia niepełnosprawności. Jak już wcześniej wyjaśniała posiada dalszą niezdolność do pracy przez co nie może zarejestrować się w GUP, bo właśnie z tego powodu została wyrejestrowana. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że miesięczne fundusze, które ma na życie to: 400 zł alimentów ściąganych na nią od komornika, 124 zł świadczenia wychowawczego, przy stałych wydatkach miesięcznych ponad 335 zł, co zmusza ją do zapożyczania się u rodziny i znajomych.
Ponadto w dniu 3 stycznia 2019 r. została wszczęta w stosunku do niej egzekucja komornicza na wniosek J. N. W opinii skarżącej, organy ograniczając jej pomoc przez tyle miesięcy na żywność, pogorszyły jej problemy zdrowotne i nie poniosły żadnej odpowiedzialności, w tym nie zrekompensowały poniesionych strat.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Do pism procesowych z dnia 14 stycznia 2020 r., 7 maja 2020 r., 2 lipca 2020 r. skarżąca załączyła zaświadczenia lekarskie dot. jej niezdolności do pracy.
W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca podtrzymuje skargi i wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Ponadto, podniósł on, że w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego:
- - z dnia 2 października 2019 r., znak [...],
- - z dnia 23 września 2019 r., znak [...],
- - z dnia 2 października 2019 r., znak [...],
- - z dnia 23 września 2019 r., znak [...],
- - z dnia 23 września 2019 r., znak [...],
- - z dnia 23 września 2019 r., znak [...],
- - z dnia 23 września 2019 r., znak [...],
- - z dnia 23 września 2019 r., znak [...],
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ kontrolny i nadzorczy, uwzględniając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. skargi skarżącej, orzekł na niekorzyść strony, jak również ponad granice skargi i odwołania. Mianowicie, przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (uwzględnione przez SKO w ww. trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.), były rozstrzygnięcia organu I instancji, następnie utrzymane w mocy przez ww. uchylone decyzje SKO, jedynie w części, w której organy nie rozstrzygnęły/rozstrzygnęły na niekorzyść skarżącej A. N. o jej uprawnieniach, natomiast nie w tej części w której organy orzekły uwzględniając wnioski o pomoc celową i specjalną, której beneficjentem-odbiorcą był M. N. (syn skarżącej).
Tym samym, w powyżej wyszczególnionych sprawach, uchylenie przez SKO ww. decyzji SKO, ale także decyzji Prezydenta Miasta, w całości wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania sprawy - po pierwsze, wykracza poza zakres i przedmiot skargi do Sądu administracyjnego dot. tej części decyzji wydanych na niekorzyść skarżącej, jak również, po drugie, rozstrzyga na niekorzyść skarżącej - albowiem SKO, uchyliło decyzje Prezydenta Miasta, także w tej części która nie była zaskarżona przez skarżącą, a przyznawała pomoc społeczną na rzecz Rodziny skarżącej, czego następstwem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego korzystnych rozstrzygnięć organu I instancji, przyznających określoną pomoc, co narusza zasadę zakazu reformationis in peius w ramach postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 139 k.p.a. Tymczasem z treści uzasadnień decyzji SKO, uchylających poprzednie rozstrzygnięcia SKO i uchylających decyzje organu I instancji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, w żadnym zakresie nie wynika, aby motywem rozstrzygnięcia przez SKO - w tym w zakresie nieobjętym skargą i odwołaniem skarżącej, a tym samym ponad granice skargi i odwołania na niekorzyść skarżącej - były rażące naruszenia prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego.
Natomiast w uzasadnieniu decyzji, SKO odwołało się do innych spraw administracyjnych skarżącej, zakończonych pozytywnymi dla niej rozstrzygnięciami wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przy czym ww. rozstrzygnięcia dot. odmiennych stanów faktycznych i spraw administracyjnych skarżącej, jako takie, nie były wiążące dla organów w zakresie który uzasadniałby rozstrzygnięcie kasatoryjne, co do decyzji w części uwzględniających wniosek skarżącej o udzielenie pomocy rodzinie, natomiast mogą być przydatne do prawidłowej oceny przez organ sytuacji indywidualnej strony skarżącej w podobnych sprawach, co umożliwi prawidłowe i jednolite procedowanie przez organy administracji publicznej w sytuacji faktycznej i prawnej ochrony praw strony/obywatela/skarżącej, a nie uszczuplania tych praw i rozszerzania obowiązków, nie mającego podstaw w przepisach materialnoprawnych.
Z kolei, w sprawach ze skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego:
- - z dnia 23 września 2019 r., znak [...],
- - z dnia 23 września 2019 r., znak [...], rozstrzygnięcia nadzorcze SKO o charakterze kasacyjnym, w trybie art. 54 p.p.s.a., wydają się być słuszne, tym niemniej z uwagi na ograniczone zaufanie skarżącej do organów w toku instancji, skarżąca wniosła o ocenę ww. działania organów administracji publicznej pod rozstrzygnięcie Sądu administracyjnego, w tym także w zakresie ewentualnych wytycznych dla organów w toku instancji.
Ponadto pełnomocnik podniósł, że stan zdrowia skarżącej nie uległ poprawie i wciąż nie jest ona w stanie podjąć pracy, jak również z uwagi na niezdolność do pracy - właściwy Grodzki Urząd Pracy odmawia zarejestrowania skarżącej, jako osoby bezrobotnej. Stan zdrowia skarżącej, potwierdzający niezdolność do pracy został już udokumentowany właściwymi zaświadczenia lekarskimi, w tym zarówno, co do okresu w którym ubiega się o pomoc społeczną, jak też w kolejnych okresach. Powyższe uzasadnia objęcie skarżącej pomocą Państwa.
Na rozprawie pełnomocnik podtrzymał zarzuty skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Rozpoznając sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryterium, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2019 r. znak: [...] wydana w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą Kolegium uwzględniło skargę skarżącej, uchyliło zaskarżoną decyzję SKO z dnia 5 lipca 2019 r., uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Zaskarżona decyzja wydana została w terminie trzydziestu dniu od wpłynięcia skargi, ale organ uchylając pierwotnie zaskarżoną decyzję z dnia 5 lipca 2019 r. nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę (uwzględniając wszystkie wnioski i zarzuty skargi) oraz nie stwierdził jednocześnie, czy jego działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Z zacytowanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika bowiem, że koniecznym elementem sentencji decyzji autokontrolnej jest wskazanie w treści decyzji, że uchylane rozstrzygnięcie było (nie było) dotknięte wymienionymi w przepisie wadami. Organ wydając decyzję autokontrolną bezwzględnie winien przesądzić w sentencji tej decyzji, czy naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu uchylanej decyzji miały charakter zwyczajny, czy kwalifikowany, ewentualnie, że działano bez podstawy prawnej. Innymi słowy, warunek poprawnego zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. jest spełniony poprzez wyraźne wskazanie w decyzji, iż uchylane orzeczenie nie było dotknięte wymienionymi w przepisie wadami (brakiem podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa) lub że takie naruszenie miało miejsce (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA o sygn. akt OSK 1379/13 oraz sygn. akt II GSK 425/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja autokontrolna obarczona jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na decyzję autokontrolną, zobowiązany jest do jej uchylenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że powyższe uchybienie stanowi samodzielną podstawę do wyeliminowania decyzji autokontrolnej z obrotu prawnego (vide m.in. wyroki w sprawach o sygn.: I OSK 1379/13, II GSK 425/14, II SA/Bk 110/12, II SA/Bk 3/13, II SA/Sz 1043/12, II SA/Gl 955/11, II SA/Kr 934/12, II SA/Gd 229/17 oraz II SA/Bk 885/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja autokontrolna nie zawiera w sentencji oceny stopnia naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji uchylanej decyzją autokontrolną a w konsekwencji już z tej przyczyny podlegała uchyleniu.
Nadto, zdaniem Sądu, uwzględnienie przez organ skargi w trybie autokontroli polega na dokonaniu przez organ oceny postawionych w skardze zarzutów i zaaprobowanie ich w całości, a następnie skorygowaniu zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącą. Zadośćuczynienie skardze w całości w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a to "doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia" (vide: wyrok NSA z 22 maja 2014r. sygn. I OSK 1379/14). Powyższe oznacza, że uchylając w trybie autokontroli wcześniejszą decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji, organ winien był wydać nową decyzję rozstrzygającą o żądaniu skarżącej. Zaskarżona decyzja natomiast orzeka jedynie o uchyleniu własnej decyzji oraz decyzji I instancji oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, pozostawiając postępowanie, uznane w ramach autokontroli za skutecznie uruchomione, nadal nierozstrzygniętym.
Ww. rozstrzygnięcie nie jest zgodne ani z art. 54 § 3 p.p.s.a ani z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z istotą instytucji samokontroli. Nie tylko bowiem nie uwzględnia w całości skargi ale uruchamia nowy tok instancji administracyjnej w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, podczas gdy na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie jest możliwe wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Ponadto zarzuty skargi co do przekroczenia granic skargi i naruszenia zakazu reformationis in peius są zasadne. Zaskarżoną decyzją organ nie tylko nie rozstrzygnął w przedmiocie nieudzielenia pomocy społecznej w skarżonym przez skarżącą zakresie, ale naruszając granicę skargi uchylił decyzje przyznające rodzinie skarżącej (jej synowi) przyznaną pomoc. Wydając decyzję autokontrolną SKO nie doprowadziło do stanu, w którym sprawa została rozstrzygnięta merytorycznie i ostatecznie zgodnie z oczekiwaniami skarżącej. Przeciwnie, wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił wszystkich zarzutów i ocen przedstawianych przez skarżącą, wyszedł poza żądanie skargi, wydając rozstrzygnięcie, które godziło w interes prawny skarżącej. Powyższe oznacza, że organ wydając decyzję autokontrolną naruszył przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy albowiem dotyczyło istoty i dopuszczalności wydania przez organ tego rodzaju rozstrzygnięcia zastępującego kontrolę sądową. Stwierdzone naruszenie zakwalifikować należy zatem jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych przyczyn zaskarżona decyzja autokontrolna podlegała uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a., ustalając jego wysokość na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz.
- 18) – jak w pkt II wyroku.
Ponadto wskazać należy, że NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2027/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wskazał, że jeżeli nastąpiło prawomocne umorzenie postępowania sądowego zainicjowanego skargą na decyzję ostateczną, to w sprawie prowadzonej w przedmiocie decyzji wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny powinien stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. objąć rozstrzygnięciem nie tylko decyzję autokontrolą, lecz także wszystkie decyzje wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy.
Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że w sprawach ze skarg skarżącej na decyzje z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 992-1001/19 nie nastąpiło prawomocne umorzenie postępowania sądowego, wobec czego przedmiotem kontroli w nin. postępowaniu była jedynie zaskarżona decyzja autokontrolna. Sądowi z urzędu wiadomo, że w ww. sprawach wyznaczono terminy rozpraw.
W przedmiocie wniosku o przekazanie do prokuratury wszystkich akt skarżącej, Sąd podnosi, że nie znalazł podstaw do zawiadomienia prokuratury i przekazania akt sądowych, a co do pozostałych wniosków skargi ("o zwrot środków poniesionych na skutek zapożyczania się...", "całościowe pokrycie kosztów mojego leczenia...") jeszcze raz przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co oznacza, że stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie ma uprawnień do rozstrzygania o ww. roszczeniach strony.