Uzasadnienie
Zaskarżoną przez K. G., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 30 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 988, zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 7 kwietnia 2010 r. nr [...], orzekającej o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2010 r., nr [...] Starosta Krakowski orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 29 marca 2010 r. skarżący przystąpił do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w związku z ubieganiem się o zwrot prawa jazdy zatrzymanego na okres powyżej roku i uzyskał negatywny wynik z egzaminu teoretycznego w zakresie kat. B prawa jazdy. Zatem kierowca utracił kwalifikacje do kierowania pojazdami mechanicznymi, co zostało potwierdzone wynikiem egzaminu państwowego.
Wnioskiem z dnia 5 listopada 2021 r. skarżący zwrócił się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 7 kwietnia 2010 r.
Podniósł w nim, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawą decyzji jest nieobowiązujący już przepis art. 140 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter konstytutywny, tzn. utrata uprawnień następuje na skutek wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. Aby przepis stanowiący podstawę do cofnięcia uprawnień mógł znaleźć zastosowanie, adresat decyzji musi posiadać określone uprawnienia w chwili jej wydania. Innymi słowy, brak posiadania uprawnienia do kierowania pojazdami w chwili wydania decyzji powoduje, że nie można ich cofnąć. Wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami wobec osoby, która tych uprawnień nie posiadała, stanowi, zdaniem skarżącego, rażące naruszenie prawa.
Dodał, że wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. Sąd Rejonowy [...] Wydział II Karny, sygn. akt: [...], orzekł wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów na okres 3 lat, a zakaz ten obowiązywał do dnia 16 października 2007 r. Z uwagi na fakt, że okres zakazu przekraczał 1 rok, koniecznym było odzyskanie uprawnień, przejście stosownych badań oraz egzaminu kontrolnego. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie spełnił przesłanek do odzyskania uprawnień, gdyż uzyskał negatywny wynik z egzaminu teoretycznego sprawdzającego kwalifikacje. Skoro zatem nie odzyskał uprawnień do kierowania pojazdami, to nie można ich było cofnąć w drodze kwestionowanej decyzji administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zalegających w aktach Starostwa Powiatowego w Krakowie Filia w W. oraz zwrócenie się do organu o ich nadesłanie.
Zarzucił nadto organowi, że decyzja ta została wadliwie doręczona. Organ podjął próbę doręczenia decyzji przez pocztę, ale w aktach zalega koperta z adnotacją "adresat się wyprowadził". Na decyzji widnieje jedynie adnotacja podpisana przez skarżącego: "zapoznałem się z treścią decyzji 13.04.2010". Dodał, że jeżeli decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, decyzja nie podlega wykonaniu, nie wiążąc ani jej adresata, ani też organu, który jest związany wydaną decyzją dopiero od chwili jej doręczenia (art. 110 k.p.a.).
Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 7 kwietnia 2010 r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołał treść przepisu art. 156 §1 k.p.a.
Wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej należy do przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądowym, podkreśla się, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. IV SA/Wa 2616/07). W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 456/98). Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), a rozstrzygnięcie sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, iż ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1487/06 - Lex nr 344217).
Wskazało, że jedną z przesłanek skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji jest okoliczność wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie procedury administracyjnej podkreśla się, że naruszenie prawa jest kwalifikowane jako "rażące", gdy samo w sobie ma taki charakter i gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, iż stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. Jedynie przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa materialnego, a także prawa procesowego będą pociągać za sobą nieważność decyzji.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie utraty przez kierowcę kwalifikacji, co stwierdza się na podstawie wyniku egzaminu państwowego. W uzasadnieniu decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 7 kwietnia 2010 r., orzekającej o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B wskazano, że w dniu 6 kwietnia 2010 r. wpłynęły dokumenty z [...] Ośrodka Ruchu Drogowego, a wśród nich dokument z którego wynikało, że w dniu 29 marca 2010 r. skarżący przystąpił do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w związku z ubieganiem się o zwrot prawa jazdy zatrzymanego na okres powyżej roku i uzyskał negatywny wynik z egzaminu teoretycznego w zakresie kat. B prawa jazdy. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że "należy stwierdzić, że ww. kierowca utracił kwalifikacje do kierowania pojazdami mechanicznymi, co zostało potwierdzone wynikiem egzaminu państwowego".
W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 140 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, gdyż skarżący utracił kwalifikacje, co zostało stwierdzone na podstawie wyniku egzaminu państwowego. Również skarżący przyznał, że uzyskał negatywny wynik z egzaminu teoretycznego sprawdzającego kwalifikacje. Tak więc przedmiotowa decyzja jest prawidłowa i nie zachodzi przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku Kolegium wskazało, że w chwili wydania przedmiotowej decyzji z dnia 7 kwietnia 2010 r. skarżący miał uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, były one natomiast w zawieszeniu do czasu zdania egzaminu kontrolnego. Wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. Sąd Rejonowy [...] Wydział II Karny, sygn. akt [...], orzekł bowiem środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów na okres 3 lat. Argumentacja zawarta we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji mogłaby być skuteczna jedynie w sytuacji, gdyby w stosunku do osoby orzeczono dożywotni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych.
Jeśli zaś chodzi o zarzut nieprawidłowego doręczenia decyzji Kolegium wskazało, że prawomocnym wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] skazał skarżącego za kierowanie samochodem osobowym "pomimo wydanej decyzji Starosty Powiatowego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2010 roku sygn. [...] dotyczącej cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B". Ustalenia poczynione w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem karnym wiążą organy administracji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję, skarżący zarzucił Kolegium naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 101 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności poprzez:
- - pominięcie podnoszonych okoliczności związanych z brakiem możliwości prawidłowego doręczenia decyzji z dnia 7 kwietnia 2010 r., a wynikających również z samych pieczęci poczty na kopercie;
- - sformułowanie zarówno w sentencji decyzji, jak i uzasadnienia w sposób niejasny, utrudniający jej zrozumienie, co jest tym bardziej wadliwe, że od złożenia wniosku do wydania decyzji upłynęło ponad 6 miesięcy, a organ dysponował wystarczającym okresem czasu do zbadania sprawy;
- - uchylenie się rozpoznania istoty sprawy w powołaniu na rzekome związanie ustaleniami wyrokiem karnym, gdy tymczasem w postępowaniu karnym kwestia prawidłowości doręczenia decyzji nie była badana z uwagi na związanie decyzją administracyjną i domniemanie jej prawidłowości, co powoduje, że żaden organ ani sąd nie jest w stanie samodzielnie zbadać konkretnych zarzutów co do prawidłowości doręczenia decyzji.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie było właściwym, kompetentnym organem (w tym wypadku kolegialnym) do przeprowadzenia z wniosku skarżącego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 7 kwietnia 2010 r. i wydania decyzji w tej sprawie.
Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.
W świetle zaś art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W myśl § 2 art. 156 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Jak podkreśla się w doktrynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności organ zobowiązany jest więc wyłącznie do zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją). Decyzja przewidziana w art. 158 § 1 k.p.a. jest bowiem decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, ale sprawy tej nie rozstrzyga (T. Kiełkowski [w:] Komentarz, 2019, s. 1074). W wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2467/15, LEX nr 2090330, WSA w Warszawie trafnie wywiódł, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.
Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny z kolei w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1405/19, LEX nr 3085896, wskazał, że: "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako postępowanie nadzwyczajne służy tym samym wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest więc ocena, czy decyzja została wydana w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.".
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, Kolegium podjęło jednakże wadliwą decyzję w niniejszej sprawie.
O wadliwości danego rozstrzygnięcia może przede wszystkim świadczyć treść sentencji decyzji, ale również przedstawiony w motywach jej wydania sposób rozumowania organu, który doprowadził go do podjęcia takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, a którego efektem było zredagowanie odpowiedniej treści sentencji decyzji, stanowiącej władczy objaw woli organu administracji publicznej.
Trafnie wywiódł w skardze pełnomocnik skarżącego, że jakkolwiek intencją Kolegium była w tym wypadku – odmowa stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji – nie mniej jednak w tych kwestiach strona nie może się domyślać, czym kierował się organ. Rozstrzygnięcie musi być jasne i jednoznaczne. Tymczasem w kontrolowanej decyzji Kolegium wyrzekło: "odmawia stwierdza nieważność opisanej wyżej decyzji Starosty Krakowskiego".
Czy jednak w tym wypadku mamy do czynienia, biorąc pod uwagę przytoczoną co dopiero sentencję decyzji Kolegium, jedynie z oczywistą omyłką pisarską wymagającą sprostowania, na tak postawione pytanie nie można odpowiedzieć jednoznacznie.
Wskazać należy, że "Sprostowanie decyzji na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do merytorycznej zmiany orzeczenia i to nawet wówczas, gdy zaistniałyby rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem wyrażającym wolę organu".
Patrząc jednakże na uzasadnienie zaskarżonej decyzji przez pryzmat oceny Kolegium, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., Sąd doszedł do przekonania, że niezrozumiałe są przedstawione w nim motywy działania Kolegium, które zawierają pewne sprzeczności i niejasności. Stąd nie sposób również stwierdzić, czy doszło przy wydawaniu decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi jedynie do oczywistej omyłki pisarskiej przy redagowaniu treści sentencji decyzji, wymagającej sprostowania na podstawie art. 113 k.p.a., czy też nie.
Kolegium wskazało mianowicie, że jedną z przesłanek skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji jest okoliczność wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Dalej wywiodło Kolegium, jak w doktrynie rozumie się pojęcie "rażącego naruszenie prawa." Wskazało, że kwalifikowane jest, jako "rażące", takie naruszenie prawa, które samo w sobie ma taki charakter i gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, iż stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. Jedynie przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa materialnego, a także prawa procesowego będą pociągać za sobą nieważność decyzji.
Kolegium podniosło dalej, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 988, zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym), decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie utraty przez kierowcę kwalifikacji, co stwierdza się na podstawie wyniku egzaminu państwowego.
Kolegium wskazało, że skarżący, jak wynika z materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, uzyskał negatywny wynik z egzaminu teoretycznego w zakresie kat. B prawa jazdy. Skoro organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "należy stwierdzić, że ww. kierowca utracił kwalifikacje do kierowania pojazdami mechanicznymi, co zostało potwierdzone wynikiem egzaminu państwowego", to zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 140 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Przyznał to nawet sam skarżący. "Tak więc przedmiotowa decyzja jest prawidłowa i nie zachodzi przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.", stwierdziło Kolegium i należało odmówić stwierdzenia jej nieważności.
Po czym Kolegium wywiodło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że aby przepis stanowiący podstawę do cofnięcia uprawnień mógł znaleźć zastosowanie adresat decyzji musi posiadać określone uprawnienia w chwili jej wydania. Brak posiadania uprawnień do kierowania pojazdami w chwili wydania decyzji powoduje, zdaniem Kolegium, że nie można ich cofnąć. "W dniu 7 kwietnia 2010 r. K. G. nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, dlatego też wydanie decyzji w przedmiocie ich cofnięcia nastąpiło w jego ocenie z rażącym naruszeniem prawa."
Nawet jeżeli by uznać powyższy fragment wywodów Kolegium, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako przytoczenie argumentacji skarżącego, przemawiającej za stwierdzeniem nieważności decyzji, to podkreślenie i stwierdzenie na str. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji w wersie 12 i 13, licząc od góry strony, przez Kolegium, że: "Skoro zatem wnioskodawca nie odzyskał uprawnień do kierowania pojazdami, to nie można ich było cofnąć w drodze decyzji administracyjnej" - jest już zupełnie niejasne.
Taki sposób zredagowania tej części argumentacyjnej Kolegium, bez wyraźnego zaznaczenia, że jest to wyłącznie przytoczenie stanowiska wnioskującego o stwierdzenia nieważności decyzji skarżącego i jego ocena zaistnienia przesłanki nieważnościowej, jest odczytywane jako stanowisko Kolegium, będące zaprzeczeniem wcześniejszych, jak i późniejszych wywodów. Zaraz bowiem Kolegium stwierdziło, "iż w chwili wydania przedmiotowej decyzji z dnia 7 kwietnia 2010 r. p. K. G. miał uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi..."
Pomijając powyższe i uznając, że doszło w tym zakresie jedynie do niefortunnego zredagowania tego fragmentu wywodów Kolegium, to dalsze stwierdzenia w kontekście treści art. 140 Prawa o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, także budzą zastrzeżenia.
Kolegium stwierdziło mianowicie, że "...były one natomiast w zawieszeniu do czasu zdania egzaminu kontrolnego." Po czym dodało, że argumentacja skarżącego mogłaby by być skuteczna jedynie w sytuacji, gdyby w stosunku do skarżącego orzeczono dożywotni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych. Nie wyjaśniło jednakże orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium, czym różni się w skutkach prawnych sytuacja, w której skarżącemu orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat, który obowiązywał do dnia 16 października 2007 r., jak podkreśliło Kolegium, od sytuacji w której w stosunku do osoby orzeczono dożywotni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, w kontekście ustaleń Kolegium co do zaistnienia bądź nie, przesłanki rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych.
Przecież jedną z przesłanek do cofnięcia kierowcy uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w świetle wówczas obowiązującego art. 140 Prawa o ruchu drogowym była sytuacja utraty przez kierowcę kwalifikacji, co stwierdza się na podstawie egzaminu państwowego.
Kolegium winno więc ustalić jednoznacznie, czy w tym wypadku doszło do zaprzeczenia istoty tego unormowania art. 140 Prawa o ruchu drogowym poprzez wydanie w dniu 7 kwietnia 2010 r. przez Starostę Krakowskiego decyzji o cofnięciu mu uprawnień na podstawie ww. przepisu, czy też nie i czy taki stan można zakwalifikować jako rażące naruszenia prawa i dlaczego.
Już zupełnie niezrozumiałym jest wywód Kolegium odnoszący się do kwestii doręczenia wskazanej decyzji i twierdzeń skarżącego w tym względzie oraz powołanie się przez Kolegium na ustalenia poczynione w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem karnym.
Zauważyć bowiem należy, że wprawdzie nie ma wprost w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego regulacji w tym zakresie, to rzeczywiście przez wzgląd na respektowanie zasady praworządności organ w swych działaniach nie może ignorować orzeczeń sądów, w tym także prawomocnego wyroku karnego. Twierdzenie jednakże, że organ administracji jest związany ustaleniami poczynionymi w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem karnym, jest za daleko idące. Nawet sąd administracyjny jest jedynie związany ustaleniami prawomocnego wyroku wydanego w postępowaniu karnym, ale tymi które odnoszą się do popełnienia przestępstwa, osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa oraz czasu i miejsca jego popełnienia.
Sąd nie jest związany ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku karnego. Jest zatem uprawniony do oceny – tak jak innych dowodów w sprawie – ustaleń zawartych w uzasadnieniu wymienionego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 790/10 CBOSA). Co prawda nie ma w aktach uzasadnienia wyroku, na który powołało się Kolegium, nie mniej jednak do akt sądowych zostały przedłożone przez pełnomocnika skarżącego uzasadnienia wyroków sądów karnych, w których sądy odnosiły się do kwestii związanej z ostatecznością decyzji Starosty Krakowskiego o cofnięciu skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Jak wskazał pełnomocnik, w każdym postępowaniu karnym podnoszony był zarzut, że decyzja ta nie jest ostateczna. Istotnie, z uzasadnień wyroków sądów karnych, przedłożonych do akt postępowania sądowego, wynika, że ocena argumentów o jej nieprawidłowym doręczeniu wykracza poza ramy postępowania karnego.
Pomimo tego sądy karne stwierdziły, że dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna, a tym samym wykonalna, to sąd karny jest nią związany, a rolą sądu karnego nie jest poddawanie ocenie legalności decyzji administracyjnej.
Zdaniem Sądu bez względu na powyższe stanowisko sądów karnych wiąże co najwyżej sentencja wyroku sądu karnego skazującego co do popełnienia przestępstwa, a więc co do osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa oraz czasu i miejsca jego popełnienia. Tym bardziej więc organ był władny ustalić na poczet rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym, czy doszło do skutecznego doręczenia tej decyzji skarżącemu, czy w związku z tym organ, jak i skarżący są nią związani, czy w tym wypadku decyzja ta istnieje jako akt administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 952/07, LEX nr 496188, NSA stwierdził, że przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania: "Innymi słowy do momentu doręczenia stronie decyzji nie rozpoczyna biegu termin do wniesienia odwołania, skargi do sądu, etc.
Taka sytuacja (braku doręczenia stronie decyzji) nie może być jednak traktowana jako równoznaczna z brakiem wydania (zaistnieniem) decyzji". Należy bowiem zauważyć, że decyzja taka mogła zostać upubliczniona w inny sposób, np. w taki, że poinformowano o jej treści środki masowego przekazu, strona czy jej pełnomocnik uzyskali informację o treści decyzji przez dostęp do akt sprawy, mimo że nie odbyło się doręczenie przewidziane przepisami prawa itp.
Zatem pojęcie "wydanie" decyzji wiąże się niewątpliwie z załatwieniem sprawy.
Moment wydania decyzji to zatem punkt czasowy, w którym akt administracyjny zostaje podany do wiadomości jego adresatowi.
Niejednokrotnie obejmuje on dwa etapy – "podjęcia decyzji" i "wydania decyzji." Granicy jednakże pomiędzy nimi nie da się niejednokrotnie wyraźnie wskazać.
"Podjęcie decyzji", to więc rezultat procesu decyzyjnego zachodzącego wewnątrz organu, drugie zaś pojęcie obejmuje manifestację podjętej decyzji na zewnątrz, z czym mogą wiązać się określone skutki prawne.
Pojęcie "wydanie decyzji" obejmuje także - doręczenie decyzji. Decyzja formalnie sporządzona ale niedoręczona nie załatwia sprawy, bo nie wiąże ani organu ani strony Zgodnie bowiem z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
Niedoręczona decyzja jest bowiem aktem nieobowiązującym. To z chwilą jej doręczenia zaczynają biec terminy do wniesienia odpowiednich środków zaskarżenia (odwołania), możliwości jej uchylenia przez organ we wznowionym postępowaniu, jak i od tej daty zaczyna biec termin, po upływie którego nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności (por. B. Dolnicki, Materialnoprawne i procesowe skutki wydania decyzji w postępowaniu ogólnym i podatkowym w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A. pod red. J. Niczyporuka, Wydawnictwo WSPA, Lublin 2010, s. 161 i następne).
Powyższe kwestie w sposób niedostateczny, w kontekście braku zaistnienia podstaw, jak się zdaje do stwierdzenia nieważności decyzji, wyjaśniło Kolegium.
Sąd administracyjny, wyposażony w kompetencje kontroli decyzji według kryterium legalności, nie może domniemywać i domyślać się istotnych dla treści rozstrzygnięcia kwestii, tj. zarówno jej determinantów faktycznych, jak i prawnych.
W ocenie Sądu w niniejszym przypadku mamy do czynienia niewątpliwie z wadami uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Uzasadnienie pozwala przeprowadzić dokładną kontrolę celowości wydanej decyzji oraz pozwala stwierdzić, czy organ wziął pod uwagę skutki orzeczenia. Taka niespójność wywodów Kolegium zawartych w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nie pozwala na dokonanie rzetelnej kontroli tego aktu administracyjnego, gdyż uchybia ono postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a.
Biorąc pod uwagę, że uzasadnienie jest elementem decyzji zawsze związanym z jej osnową (rozstrzygnięciem), mamy również w tym przypadku do czynienia z wadą całej decyzji. Orzeczenie jest bowiem prawidłowe nie tylko w sytuacji, gdy jest zgodne z podstawą prawną w ścisłym tego słowa znaczeniu i spełniające wymogi formalne, ale ponadto, a może i przede wszystkim, gdy jest efektem całokształtu prawidłowo dobranych przesłanek (motywów) prawa i faktu. Ma ono być konkretyzacją normy prawnej i jej odbiciem w określonej sytuacji faktycznej (por. J. Zimmermann w: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 154). Takich elementów właściwego i rzetelnego działania organu administrującego, trudno dopatrzeć się w kontrolowanej decyzji.
Wobec powyższego Sąd uznał, że kontrolowana decyzja został wydana z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Skoro postępowanie nieważnościowe toczy się na takich samych zasadach jak zwykłe, ze wskazanymi na wstępie wyjątkami, to błędne ustalenia zaistnienia bądź niezaistnienia przesłanki nieważnościowej rażącego naruszenia prawa, stanowią o naruszeniu przez Kolegium artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaś niejasne i nieprzekonywujące, wręcz prowadzące do odczytania wywodów Kolegium jako sprzecznych, zredagowanie motywów podjętego rozstrzygnięcia, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.
W ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium uwzględni zatem powyższe wskazania Sądu, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku.