Uzasadnienie
Decyzją z 22 marca 2022 r., [...] Prezydent Miasta T. odmówił J. K. (dalej: skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą L. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2140) - dalej: "u.ś.r.". Wskazał, że niepełnosprawność siostry skarżącego nie powstała w terminie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.; sprawowana opieka nie wymusza na skarżącym niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nadto brak było związku przyczyno-skutkowego między rezygnacją skarżącego z zatrudnienia, a sprawowaną nad siostrą opieką.
W odwołaniu pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2185) – dalej "K.p.a." Wskazał również, że skarżący jest w "wieku poprodukcyjnym" i jest uprawniony do emerytury, ale nie jest osobą niezdolną do pracy. Mógłby zatem podjąć zatrudnienie, ale konieczność sprawowania opieki nad siostrą i zakres tej opieki, skutecznie to uniemożliwiło. Dodatkowo powołane zostało w sposób szeroki orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na konieczność wezwania o przedłożenie decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z 9 czerwca 2022 r., SKO.NP/4115/206/2022 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Zdaniem Kolegium, ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynikało, że siostra skarżącego nie jest w stanie funkcjonować bez stałej obecności skarżącego. Ponadto zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że pomiędzy sprawowaną opieką, a rezygnacją i niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie istniał bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazywał również, aby skarżący był w wieku emerytalnym lub posiadał nabyte uprawnienia emerytalne.
Organ wskazał, że siostra skarżącego legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu Ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z 22 grudnia 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31 grudnia 2023 r. ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, zaś ustalony jej stopień datuje się od 16 listopada 2021 r.
W oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony ze skarżącym i jego siostrą ustalono, że siostra zamieszkuje sama, nie posiada dzieci, a rodzice nie żyją, natomiast opiekę nad nią sprawuje skarżący, który codziennie jest u niej przez cały dzień. Skarżący wykupuje i podaje leki, robi zakupy, przygotowuje posiłki dla siostry, pomaga w ubieraniu, wykonuje prace porządkowe w domu. Ponadto towarzyszy i zawozi siostrę do lekarzy, załatwia sprawy administracyjne, gdyż siostra porusza się tylko po mieszkaniu. Siostra skarżącego nie żyje razem ze swoim mężem od ponad 8 lat. Mąż mieszka aktualnie u swojej mamy w P., jest chory i posiada własne orzeczenie o niepełnosprawności, jednakże siostra skarżącego nie potrafiła wskazać jakiego stopnia, ponieważ z mężem praktycznie nie ma kontaktu. Siostra skarżącego oświadczyła, że ma zamiar złożyć pozew o rozwód. Siostra skarżącego wyjaśniła, że jest na chemioterapii z uwagi na stwierdzoną u niej chorobę nowotworową.
Z tego powodu jest bardzo osłabiona fizycznie, a do tego cierpi na depresję. Z ustaleń organu wynikała, że L. S. ma jeszcze siostrę, która nie jest w stanie opiekować się nią, ponieważ opiekuje się własnym niepełnosprawnym dzieckiem.
Ustalono też, że skarżący ma 59, lat, jest po rozwodzie, mieszka sam, opiekę nad siostrą sprawuje od 16 listopada 2021 r., ostatnio pozostawał w zatrudnieniu w okresie od 20 kwietnia 2017 r. do 10 czerwca 2020 r. w wymiarze 1/4 etatu, a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę przez pracodawcę bez wypowiedzenia, z powodu ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych. Skarżący zarejestrowany został w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie wykonuje pracy dorywczej, korzysta z pomocy społecznej.
Kolegium uznało za zasadny podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazano, że wbrew stanowisku organu I instancji, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., K 38/13.
Ponadto Kolegium zaważyło, że organ I instancji nie ustalił czy mąż L. S. posiada orzeczenie o niepełnosprawności, a jeżeli tak to jakiego stopnia, co miałoby istotne znaczenie w sprawie. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie zaczynał bowiem przeważać pogląd wedle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że jej małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej.
Pomimo wymienionych wyżej uchybień, Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiadała prawu.
Czynności dotyczące opieki nad siostrą, tj. wychodzenie z psem, przygotowywanie posiłków, podawanie lekarstw, mierzenie ciśnienia oraz poziomu cukru, sprzątanie w kuchni i inne czynności porządkowe w mieszkaniu, zdaniem Kolegium, nie wyczerpywały przesłanki "sprawowania opieki" o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W związku z tym, w niniejszym przypadku niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego nie można było uznać za pozostające w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością opiekowania się siostrą.
Kolegium zgodziło się z oceną dokonaną przez organ I instancji, że również ostatnie zatrudnienie wnioskodawcy oraz okoliczności rozwiązania umowy o pracę wskazywały, że nie zachodził w sprawie bezpośredni związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania stałej opieki i pielęgnacji nad siostrą.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik skarżącego domagał się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniósł też o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji Kolegium naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu odnosząc się do treści art. 17 ust.1 u.ś.r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Cytując uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 września 2021 r., III SA/Gd 577/21 podał, jak "warunku «stałej» opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś «długotrwała» w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1164/19).
Istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19). Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece «stałej i długoterminowej» w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić".
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga była niezasadna ponieważ skarżący nie wykazał, że mąż jego siostry legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Dodatkowo, zdaniem Sądu, prawidłowa była ocena Kolegium w ustalonym stanie faktycznym, że sposób rozwiązania umowy o pracę (tzw. zwolnienie dyscyplinarne) oraz opis czynności opiekuńczych, świadczył o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą.
Istotą sporu była interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.. Pierwszy z powołanych przepisów (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) stanowi (w części istotnej dla rozstrzyganej sprawy), że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powołany przepis jest jednak elementem całego systemu prawnego, który właśnie w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym wskazuje krąg osób zobowiązanych do alimentacji tj. prawnego obowiązku dostarczania przede wszystkim środków utrzymania (art. 128 k.r.o.).
W tym miejscu należałoby podkreślić, jak to wskazują sądy administracyjne, że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania w ogóle pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Samo orzeczenie o niepełnosprawności siostry skarżącego nie rozstrzygało więc o związku przyczynowym pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad siostrą w rozumieniu u.ś.r.
W ocenie Sądu decyzja organu I instancji mogła wprawdzie wprowadzać w błąd poprzez podkreślenie pogrubioną czcionką niewystępującej w sprawie przesłanki negatywnej (ustalone prawo do emerytury), co słusznie dostrzegło Kolegium, jednak okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia, a o czym poniżej.
Skarga została oparta właściwie na szeroko zacytowanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 września 2021 r., III SA/Gd 577/21. Niemniej jednak w skardze nie zindywidualizowano sytuacji osobistej skarżącego (przyczyn utraty zatrudnienia wskazanych przez Kolegium) i rozmiaru czynności opiekuńczych. Dodatkowo Sąd zauważa, że skarżący nie uprawdopodobnił, aby podejmował jakiekolwiek starania o sfinansowanie choćby w części czynności opiekuńczych przez drugą z sióstr (L. K.), na której również ciążył obowiązek alimentacyjny. Fakt, że jak wskazano w wywiadzie rodzinnym, siostra opiekuje się niepełnosprawnym synem nie oznacza automatycznie, że nie posiada jakichkolwiek środków finansowych na wspomożenie brata w opiece nad ich wspólną siostrą.
Sąd zdaje sobie sprawę, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny wymaga poświecenia osób najbliższych, ale zasada pomocniczości zapewnienia pomocy przez państwo kosztem publicznych finansów powoduje, że środki te są angażowane dopiero w sytuacji gdy obiektywnie nie jest możliwe wykorzystanie pomocy rzeczowej lub finansowej osób zobowiązanych prawnie do alimentacji niepełnosprawnego.
W tym kontekście, wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego, organy prawidłowo przyjęły, że po pierwsze utrata zatrudnienia nastąpiła zupełnie z innych przyczyn niż konieczność sprawowania opieki, a nadto nie był konieczna całkowita rezygnacja z podjęcia innego zatrudnienia w związku z sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Zasadnie, zdaniem Sądu, Kolegium uznało, że zakres wykonywanych czynności opiekuńczych w istocie stanowił w znacznej mierze codzienną pomoc w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnej siostry.
Skarżący opisując wykonywane czynności wskazał, że wykupuje i podaje leki, mierzy poziom cukru, pomaga siostrze w kąpieli, robi zakupy, przygotowuje posiłki dla siostry, pomaga w ubieraniu, wykonuje prace porządkowe w domu. Ponadto towarzyszy i zawozi siostrę do lekarzy, załatwia sprawy administracyjne.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (np. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., I OSK 1653/21 i powołany tamże wyrok z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21). Powołany art. 17 ust. 1 u.ś.r należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (np. wyroki NSA: z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16). Z tych to powodów musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką.
Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
Argumentacja pełnomocnika skarżącego albo skupiła się na okolicznościach w ogóle nie występujących w sprawie (uprawnienia emerytalne skarżącego jako negatywna przesłanka przyznania świadczenia), albo cytowaniu wyroku sądu administracyjnego w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy.
Odnosząc się natomiast do drugiego z powołanych przepisów przez Kolegium tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uś.r. stanowiącego, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to i w tym przypadku Kolegium dokonało prawidłowej interpretacji.
W wykładni powyższego przepisu doszło do rozbieżnych orzeczeń sądów administracyjnych, dlatego 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, podjął następującą uchwałę o sygnaturze akt I OPS 2/22:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
Powyższa uchwała zapadła w związku z rozbieżnościami w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Korzystne dla skarżących orzeczenia (tj. wskazujące na brak obiektywnych możliwości sprawowania opieki przez współmałżonków pomimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności) należałoby więc zgodnie z art. 269 §1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej "p.p.s.a." - uznać za nieaktualne. Powołany przepis stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por wyrok NSA z 8 października 2020 r., II GSK 3640/17).
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie argumentacja zawarta w uzasadnieniu ww. uchwały, jest na tyle przekonująca, że orzekający skład nie znalazł podstaw do wystąpienia o reasumpcję uchwały.
Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności wskazał, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, bynajmniej co nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a uśr powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów wydających uchwałę na wynik wykładni tego przepisu miał również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni.
W konsekwencji Sąd uznał, że niezasadne były zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 1 u.ś.r. i skargę oddalił zgodnie z art. 151 p.p.s.a.